Belastingdienst schond geheimhoudingsplicht bij verstrekken inkomensgegevens aan verhuurders
Arrest
Rechtsgebieden
Genoemde wetsartikelen
Essentie
De Hoge Raad oordeelt dat de Belastingdienst onrechtmatig handelde door vóór 1 april 2016 inkomensverklaringen aan verhuurders te verstrekken. Er was geen expliciete wettelijke verplichting die de fiscale geheimhoudingsplicht doorbrak. De burgerlijke rechter is bevoegd omdat het om feitelijk handelen ging.
Samenvatting feiten
De Belastingdienst verstrekte tussen maart 2013 en april 2016 op verzoek van verhuurders inkomensverklaringen. Deze verklaringen gaven aan in welke inkomenscategorie een huishouden viel, zodat verhuurders een inkomensafhankelijke huurverhoging konden doorvoeren. De Woonbond, een belangenorganisatie voor huurders, vordert een verklaring voor recht dat de Staat hiermee onrechtmatig heeft gehandeld. Eerder oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak al dat voor deze gegevensverstrekking geen wettelijke grondslag bestond, wat in strijd was met de fiscale geheimhoudingsplicht.
Cassatieberoep door
De Staat heeft het principale cassatieberoep ingesteld, waarna de Woonbond een incidenteel cassatieberoep heeft ingesteld.
Rechtsvraag
De centrale vragen zijn tweeledig. Ten eerste, is de burgerlijke rechter bevoegd om te oordelen over de (on)rechtmatigheid van de gegevensverstrekking, of had de Woonbond een bestuursrechtelijke rechtsgang moeten volgen? Ten tweede, bevatte de wetgeving van vóór 1 april 2016 een voldoende duidelijke wettelijke verplichting voor de Belastingdienst om inkomensgegevens te verstrekken, waardoor de geheimhoudingsplicht van artikel 67 AWR opzij werd gezet?
Uitspraak Hoge Raad
De Hoge Raad oordeelt dat de Woonbond ontvankelijk is bij de burgerlijke rechter. De gegevensverstrekking was een feitelijke handeling waartegen geen bestuursrechtelijke procedure openstond die een oordeel over de onrechtmatigheid ervan kon geven. Inhoudelijk stelt de Hoge Raad vast dat de wet vóór 1 april 2016 geen duidelijke wettelijke verplichting tot gegevensverstrekking bevatte. Daarom was de uitzondering op de geheimhoudingsplicht niet van toepassing en was de verstrekking onrechtmatig. Het cassatieberoep van de Staat wordt verworpen.
Rechtsregel
Een doorbreking van de fiscale geheimhoudingsplicht (art. 67 AWR) vereist een expliciete en duidelijke wettelijke verplichting tot bekendmaking. Een dergelijke verplichting mag niet slechts worden afgeleid uit de wetsgeschiedenis, de samenhang van bepalingen of de effectiviteit van een regeling. Verder kan een vordering over de onrechtmatigheid van feitelijk overheidshandelen bij de burgerlijke rechter worden ingesteld als er geen met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke procedure openstaat die gericht is op de beoordeling van de (on)rechtmatigheid van dat specifieke feitelijke handelen.
Belangrijke rechtsoverwegingen
De verstrekking van de inkomensverklaringen door de Belastingdienst, die in dit geding aan de orde is, betreft de verwerking van persoonsgegevens. Deze verwerking is een feitelijke handeling en dus geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb
Het hof heeft met juistheid, en in lijn met rov. 3.3 van de hiervoor in 2.1 onder (iv) vermelde uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, geoordeeld dat voor het aannemen van een wettelijke verplichting tot verstrekking van informatie als bedoeld in art. 67 lid 2, onder a, AWR vereist is dat een zodanige verplichting uitdrukkelijk en duidelijk in een wettelijk voorschrift is neergelegd en dat niet toelaatbaar is dat een dergelijke verplichting uitsluitend wordt afgeleid uit de totstandkomingsgeschiedenis van of de samenhang tussen wettelijke bepalingen of wordt verondersteld omwille van de effectiviteit van een wettelijke regeling. Voorts is juist de slotsom van het hof dat art. 7:252a lid 3 BW zoals dat vóór 1 april 2016 luidde, geen duidelijke wettelijke verplichting voor de Inspecteur van de Belastingdienst bevatte tot verstrekking van de inkomensgegevens aan verhuurders, zodat de door art. 67 lid 2, aanhef en onder a, AWR vermelde uitzondering op de geheimhoudingsplicht zich niet voordeed. De klachten van het onderdeel stuiten hierop af.
(r.o. 3.2.3)Deze overwegingen zijn cruciaal voor studenten. Rechtsoverweging 3.1.3 illustreert de afbakening tussen de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter. Het maakt duidelijk dat voor een vordering uit onrechtmatige daad wegens feitelijk overheidshandelen de burgerlijke rechter bevoegd is, als de bestuursrechtelijke procedures (zoals die onder de Wbp/AVG) niet specifiek gericht zijn op het beoordelen van de onrechtmatigheid van dat reeds begane feitelijke handelen.
Rechtsoverweging 3.2.3 is van belang omdat het een strikte interpretatie van het legaliteitsbeginsel hanteert. Het stelt de hoge eis dat een uitzondering op een wettelijke geheimhoudingsplicht "uitdrukkelijk en duidelijk" in de wet moet zijn vastgelegd. Dit benadrukt dat fundamentele plichten zoals geheimhouding niet zomaar opzijgezet kunnen worden op basis van indirecte argumenten zoals de systematiek of het doel van de wet.
Arrest inhoud
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
CIVIELE KAMER
Nummer 21/01249
Datum 16 december 2022
ARREST
In de zaak van
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Financiën, Directoraat-Generaal Belastingdienst),zetelend te Den Haag,
EISER tot cassatie, verweerder in het incidentele cassatieberoep,
hierna: de Staat,
advocaat: M.W. Scheltema,
tegen
De vereniging met volledige rechtsbevoegdheid NEDERLANDSE WOONBOND,gevestigd te Amsterdam,
VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het incidentele cassatieberoep,
hierna: de Woonbond,
advocaat: P.A. Fruytier.
de vonnissen in de zaak C09/517975 / HA ZA 16-1060 van de rechtbank Den Haag van 7 december 2016 en 10 januari 2018;
het arrest in de zaak 200.246.295/02 van het gerechtshof Den Haag van 22 december 2020.
De Staat heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.
De Woonbond heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld.
Partijen hebben over en weer een verweerschrift tot verwerping van het beroep ingediend.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door M.E.A. Möhring.
De conclusie van de Advocaat-Generaal B.J. Drijber strekt tot verwerping van het principale en het incidentele cassatieberoep.
De advocaten van partijen hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.
2 Uitgangspunten en feiten
2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) De Woonbond is een belangenorganisatie voor huurders die opkomt voor betaalbare huren en goede woningen in leefbare wijken. Zij behartigt de belangen van huurders en woningzoekenden in het algemeen en van haar leden in het bijzonder.
(ii) In het kader van de uitvoering van de wetgeving inzake inkomensafhankelijke huurverhoging
2.2 De Woonbond vordert, voor zover in cassatie van belang, onder meer een verklaring voor recht dat de Staat vanaf 1 maart 2013 tot 1 april 2016 onrechtmatig heeft gehandeld jegens huurders door in het kader van inkomensafhankelijke huurverhogingen inkomensverklaringen over huurders af te geven aan verhuurders.
2.3 De rechtbank
2.4.1 Het hof
2.4.2 Over de ontvankelijkheid van de Woonbond heeft het hof, samengevat, overwogen als volgt.
Uitgangspunt is dat gegevensverstrekkingen feitelijke handelingen zijn, waartegen als zodanig dus niet kan worden opgekomen in de bestuursrechtelijke kolom. (rov. 5.6)
Op zich is juist dat op grond van art. 36 Wbp (oud) (thans art. 17-18 AVG
2.4.3 Over de hiervoor in 2.2 bedoelde vordering van de Woonbond heeft het hof, samengevat, geoordeeld dat de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016 (zie hiervoor in 2.1 onder (iv)) weliswaar formeel geen gelding heeft voor partijen in deze zaak, maar dat het zich aansluit bij de in die uitspraak neergelegde overwegingen en conclusie over de strijdigheid met art. 67 AWR en die overneemt. Art. 7:252a lid 3 BW zoals dat vóór 1 april 2016 luidde, bevatte geen duidelijke wettelijke verplichting voor de Inspecteur van de Belastingdienst tot verstrekking van de inkomensgegevens aan verhuurders, zodat de geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR onverkort gold. De gegevensverstrekking vóór 1 april 2016 was jegens de huurders dus onrechtmatig. (rov. 5.12)
3 Beoordeling van het middel in het principale beroep
3.1.1 Onderdeel 2.2.1 van het middel richt zich tegen het oordeel van het hof in rov. 5.7 en 5.8. Het betoogt dat de omstandigheid dat de gegevensverstrekkingen door de Belastingdienst feitelijke handelingen zijn waartegen als zodanig niet kan worden opgekomen in een bestuursrechtelijke procedure en de vordering van de Woonbond niet is gebaseerd op een onrechtmatig besluit op een verzoek tot verwijdering of afscherming maar op onrechtmatig feitelijk handelen, niet meebrengt dat de Woonbond ontvankelijk is in haar vordering. Het voert daartoe onder meer aan dat het hof heeft vastgesteld dat degenen van wie de Woonbond de belangen bundelt, op de voet van art. 36 Wbp (oud) een oordeel van de bestuursrechter hadden kunnen uitlokken over (de (on)rechtmatigheid van) de gegevensverwerking. Die procedure zou – net als de onderhavige – betrekking hebben op een oordeel over het ontbreken van een toereikende wettelijke grondslag voor de gegevensverstrekking door de Inspecteur van de Belastingdienst (de Staat) aan de verhuurders en daarmee over de onrechtmatigheid van de gegevensverstrekking. Met die vordering konden de huurders van wie de Woonbond de belangen bundelt in de bestuursrechtelijke procedure dus een zelfde of vergelijkbaar resultaat behalen. Het voorgaande geldt ook voor een beroep op het recht van verzet in de zin van art. 40 Wbp (oud). Om die reden is de Woonbond in haar vorderingen bij de burgerlijke rechter niet ontvankelijk, waarbij niet van belang is dat de vorderingen van de Woonbond in deze zaak gebaseerd zijn op onrechtmatig feitelijk handelen en niet op een onrechtmatig besluit, aldus het onderdeel.
3.1.2 Art. 112 lid 1 Grondwet bepaalt dat aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen. Dit brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is om kennis te nemen van vorderingen waaraan de eiser ten grondslag heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is gepleegd, ook indien deze daad bestaat in handelen of nalaten van de overheid. Wanneer de bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van een geschil, doet dit op zichzelf niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 112 lid 1 Grondwet. Wel moet de burgerlijke rechter de eiser of verzoeker niet-ontvankelijk verklaren in zijn vordering of verzoek wanneer de bestuursrechtelijke procedure ter zake van het geschil voldoende rechtsbescherming biedt.
3.1.3 De verstrekking van de inkomensverklaringen door de Belastingdienst, die in dit geding aan de orde is, betreft de verwerking van persoonsgegevens. Deze verwerking is een feitelijke handeling en dus geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb
3.2.1 Onderdeel 2.4.1 is gericht tegen rov. 5.12, waarin het hof heeft geoordeeld dat art. 7:252a lid 3 BW zoals dat vóór 1 april 2016 luidde, geen duidelijke wettelijke verplichting voor de Inspecteur van de Belastingdienst bevatte tot verstrekking van de inkomensgegevens aan verhuurders, zodat de geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR onverkort gold. Het onderdeel betoogt dat dit oordeel onjuist is, omdat uit het toenmalige art. 7:252a lid 3 BW wel volgde dat de Belastingdienst de in dat artikel bedoelde inkomensgegevens aan verhuurders op hun verzoek diende te verstrekken en daarom in zoverre een uitzondering gold op de geheimhoudingsverplichting van art. 67 lid 1 AWR.
3.2.2 In cassatie is niet in geschil dat de met de inkomensverklaringen aan derden verstrekte gegevens in beginsel vallen onder de op grond van art. 67 lid 1 AWR op de Belastingdienst rustende geheimhoudingsplicht. Art. 67 lid 2, aanhef en onder a, AWR voorziet in een uitzondering op deze geheimhoudingsplicht ingeval een wettelijk voorschrift verplicht tot de bekendmaking. Vóór 1 april 2016 luidde art. 7:252a lid 3 BW als volgt:
“Indien een voorstel als bedoeld in lid 1 [een voorstel tot inkomensafhankelijke verhoging van de huurprijs, HR] wordt gedaan, wordt bij het voorstel een door de inspecteur op verzoek van die verhuurder aan deze afgegeven verklaring gevoegd”.
3.2.3 Het hof heeft met juistheid, en in lijn met rov. 3.3 van de hiervoor in 2.1 onder (iv) vermelde uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, geoordeeld dat voor het aannemen van een wettelijke verplichting tot verstrekking van informatie als bedoeld in art. 67 lid 2, onder a, AWR vereist is dat een zodanige verplichting uitdrukkelijk en duidelijk in een wettelijk voorschrift is neergelegd en dat niet toelaatbaar is dat een dergelijke verplichting uitsluitend wordt afgeleid uit de totstandkomingsgeschiedenis van of de samenhang tussen wettelijke bepalingen of wordt verondersteld omwille van de effectiviteit van een wettelijke regeling. Voorts is juist de slotsom van het hof dat art. 7:252a lid 3 BW zoals dat vóór 1 april 2016 luidde, geen duidelijke wettelijke verplichting voor de Inspecteur van de Belastingdienst bevatte tot verstrekking van de inkomensgegevens aan verhuurders, zodat de door art. 67 lid 2, aanhef en onder a, AWR vermelde uitzondering op de geheimhoudingsplicht zich niet voordeed. De klachten van het onderdeel stuiten hierop af.
3.3 De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).
4 Beoordeling van het middel in het incidentele beroep
De klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).
5 Beslissing
De Hoge Raad: in het principale beroep:
-
verwerpt het beroep;
-
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Woonbond begroot op € 916,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Staat deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.
-
verwerpt het beroep;
-
veroordeelt de Woonbond in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Woonbond deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.
Dit arrest is gewezen door de vicepresident M.J. Kroeze als voorzitter en de raadsheren C.H. Sieburgh, F.J.P. Lock, A.E.B. ter Heide en F.R. Salomons, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op 16 december 2022.
De wet van 14 maart 2013 tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (huurverhoging op grond van inkomen), Stb. 2013, 89 en de Wet van 14 maart 2013 tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (huurverhoging op grond van de tweede categorie huishoudinkomens), Stb. 2013, 90.
ABRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:253.
Rechtbank Den Haag 10 januari 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:171.
Gerechtshof Den Haag 22 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2605.
Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming), PbEU 2016, L 119/1.
Vgl. onder meer HR 17 december 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA3880, rov. 3.5.3; HR 28 september 2018, ECLI:NL:HR:2018:1806, rov. 3.5.2.
Zie in gelijke zin ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1375, rov. 4.3.