ECLI:NL:RBZWB:2025:4696 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - 18 juli 2025

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 24/6652

(gemachtigde: mr. C.C.M. Welten),

1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die aan eiseres is opgelegd vanwege het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.

Procesverloop

2. Op 20 oktober 2022 zijn gelijktijdig op meerdere locaties fysieke en/of administratie werkplekcontroles uitgevoerd door de Nederlandse Arbeidsinspectie in samenwerking met het Regionale Informatie- en Expertisecentrum (RIEC), de Belastingdienst, de gemeente Breda, de gemeente Drimmelen, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Nationale Politie. Dit onderzoek is vervolgd met werkplekcontroles op andere dagen en andere locaties en nader administratief onderzoek. Van het onderzoek is op 5 april 2023 rapport uitgebracht.

Uit het onderzoek is gebleken dat eiseres de Wav heeft overtreden. Eiseres liet namelijk arbeidskrachten, ingeleend via [bedrijf 2] B.V., arbeid verrichten ten behoeve van haar onderneming.

Met het besluit van 20 juli 2023 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 16.500,= aan eiseres opgelegd. Dit boetebedrag is als volgt opgebouwd:

 € 12.000,= € 12.000,= voor het laten verrichten van arbeid door drie vreemdelingen zonder dat daarvoor tewerkstellingsvergunningen waren afgegeven (artikel 2, eerste lid, van de Wav);  € 12.000,= € 2.250,= voor het niet verstrekken van kopieën van de identiteitsbewijzen van de drie vreemdelingen aan de werkgever bij wie de arbeid feitelijk werd verricht (artikel 15, eerste lid, van de Wav);  € 12.000,= € 2.250,= voor het niet vaststellen van de identiteit van de drie vreemdelingen aan de hand van een document als bedoeld in de Wet op de identificatieplicht en het niet opnemen van een afschrift van zo’n document in de administratie (artikel 15, tweede en vierde lid, van de Wav).

3. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit.

Met het bestreden besluit van 30 juli 2024 heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard, waarbij het vastgestelde boetebedrag is verlaagd naar € 13.500,=. De minister heeft slechts nog voor twee arbeidskrachten aangenomen dat eiseres de Wav heeft overtreden. De minister heeft de boete van € 2.250,= vanwege het overtreden van artikel 15, eerste lid, van de Wav laten vervallen. De boete vanwege het overtreden van artikel 15, tweede en vierde lid, van de Wav is gewijzigd vastgesteld op € 1.500,=. De boete vanwege het overtreden van artikel 2, eerste lid, van de Wav is ongewijzigd vastgesteld op € 12.000,=.

4. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Eiseres vindt dat het boetebedrag verkeerd is berekend en op een te hoog bedrag is vastgesteld.

5. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

6. De rechtbank heeft het beroep op 9 mei 2025 op zitting behandeld, tegelijkertijd met de beroepen van [bedrijf 2] B.V. tegen besluiten naar aanleiding van hetzelfde onderzoek[1]. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van eiseres en namens de minister: mr. drs. S.J. Erades en mr. R.H. Verheijen.

7. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.

Was de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen?

8. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.[2]

In de Wav is opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen vanwege het niet naleven van de artikelen 2 en 15 van de Wav.[3]

De rechtbank moet beoordelen of de minister terecht stelt dat sprake is van overtreding van de artikel 2 en 15, tweede en vierde lid, van de Wav.

9. Eiseres wordt verweten dat zij twee vreemdelingen arbeid heeft laten verrichten ten behoeve van haar onderneming. [werknemer 1] , burger van Georgië, voerde schuurwerkzaamheden uit op de locatie [adres 1] in de periode 17 oktober 2022 tot en met 20 oktober 2022. [werknemer 2] , Macedonische nationaliteit, voerde schilderwerkzaamheden uit op de locatie [adres 2] in de periode 17 mei 2022 tot en met 20 oktober 2022.

Eiseres betwist niet dat zij als werkgever deze arbeidskrachten deze arbeid heeft laten verrichten. Ook wordt niet betwist dat deze arbeid vergunningplichtig was in de zin van de Wav en dat voor de arbeid geen tewerkstellingsvergunningen zijn aangevraagd of afgegeven. Dat leidt tot het oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden.

Eiseres betwist ook niet dat zij heeft nagelaten om de identiteit van de vreemdelingen vast te stellen aan de hand van een identificerend document als bedoeld in de Wet op de identificatieplicht en dat zij geen afschrift van een identificerend document heeft opgenomen in haar administratie. Dat maakt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 15, tweede en vierde lid, van de Wav heeft overtreden.

In zoverre was de minister dus bevoegd om bestuurlijke boetes aan eiseres op te leggen.

10. Eiseres heeft aangevoerd dat de verklaringen die [persoon] in het kader van het onderzoek tegenover de arbeidsinspecteurs heeft afgelegd, niet als bewijs kunnen worden gebruikt omdat hij voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op zijn recht op bijstand door een raadsman. Eiseres heeft daarbij verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135.

De Hoge Raad heeft in dat arrest onder 5.2.1 en 5.2.2 overwogen dat degene tegen wie een strafvervolging is ingesteld in de zin van artikel 6 van het EVRM[4], op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman. Het recht op bijstand door een raadsman is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in zaken die een ‘criminal charge’ betreffen. Voor een - tijdelijke - uitzondering op dit recht is alleen plaats indien en zolang er dwingende redenen bestaan om het te beperken. De Hoge Raad heeft verder overwogen dat er gelet op het fundamentele belang van het recht op bijstand door een raadsman geen aanleiding bestaat dit recht te beperken tot zaken die naar nationaal recht behoren tot het strafrecht. Het recht op bijstand door een raadsman geldt ook met betrekking tot andere sancties die zijn gebaseerd op een ‘criminal charge’. De Hoge Raad heeft daarom overwogen dat het recht op bijstand door een raadsman en het recht om hierover te worden geïnformeerd dus ook van toepassing zijn bij bestuurlijke boetes. Uit het dossier blijkt dat [persoon] op 9 januari 2023 als overtreder is gehoord. De verklaringen die [persoon] heeft afgelegd zijn op schrift gesteld en door [persoon] ondertekend. Uit dat document blijkt dat [persoon] inderdaad niet is gewezen op zijn recht op rechtsbijstand, terwijl dat wel had gemoeten. Er is daarmee sprake van een vormverzuim. Daaruit volgt echter niet automatisch dat dan niet van de afgelegde verklaringen mag worden uitgegaan. De rechtbank dient te beoordelen of eiser een behoorlijk proces heeft gekregen zoals voorgeschreven in artikel 6 van het EVRM, en beoordeelt dat aan de hand van het verloop van het proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval[5].

De rechtbank is van oordeel dat de minister de procedure voorafgaand aan het bestreden besluit op zorgvuldige wijze heeft doorlopen. Ook het verhoor op 9 januari 2023 is zorgvuldig geweest. Uit de op schrift gestelde verklaringen blijkt dat de arbeidsinspecteurs zich hebben gelegitimeerd en dat zij [persoon] hebben meegedeeld waarover zij hem wensten te horen. De rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat [persoon] niet heeft begrepen of kunnen begrijpen wat het doel was van het verhoor. [persoon] is ook gewezen op zijn zwijgrecht. Daarvan heeft hij klaarblijkelijk geen gebruik gemaakt. Uit het document valt niet af te leiden dat de arbeidsinspecteurs tijdens het verhoor ongeoorloofde druk hebben uitgeoefend op [persoon] of dat zij anderszins onzorgvuldig hebben gehandeld. [persoon] heeft het document ondertekend. Naderhand is [persoon] ook niet teruggekomen op zijn verklaringen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de verklaringen, die [persoon] heeft afgelegd, uit te sluiten van het bewijs.

11. De rechtbank zal hierna de hoogte van de boete beoordelen.

Wat vindt de rechtbank van de hoogte van de boete?

12. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de artikelen 2 en 15 van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten.[6] Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.[7]

De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

13. In de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel) heeft de minister de boetebedragen voor de overtredingen vastgesteld.

Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2 van de Wav door een ‘overige rechtspersoon of daarmee gelijkgestelde’ is € 8.000,=. Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 15, tweede lid, en vierde lid, van de Wav bedraagt € 1.500,=. Deze boetenormbedragen gelden voor elke overtreding.

14. Voor de berekening van het boetebedrag voor overtreding van artikel 2 van de Wav is de minister in het bestreden besluit uitgegaan van twee overtredingen. De minister heeft bij de berekening van de hoogte van de boete ook rekening gehouden met de mate van verwijtbaarheid. De minister heeft in die afweging aangesloten bij de uitspraak van de AbRS van 13 juli 2022[8], waarin als uitgangspunt wordt genomen 100% van het boetenormbedrag wanneer artikel 2 van de Wav opzettelijk wordt overtreden en 75% bij grove schuld. Is er geen sprake van opzet of grove schuld, dan acht de AbRS 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid 25%. De minister heeft in het geval van eiseres overwogen dat er sprake is van grove schuld. Dat levert een boetebedrag per overtreding op van € 6.000,=, dus een totaalbedrag van € 12.000,=.

15. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte is uitgegaan van ‘grove schuld’. Eiseres wijst erop dat de minister in het primaire boetebesluit van 20 juli 2023 nog uitging van ‘normale verwijtbaarheid’ en dat er in bezwaar geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren zijn gekomen. Eiseres doet daarbij een beroep op het verbod op reformatio in peius. Dat verbod houdt in dat een burger, door het instellen van bezwaar of beroep, niet in een slechtere positie mag komen te verkeren dan vóór het indienen van dat bezwaar of beroep.

16. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de minister heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius. Weliswaar heeft de minister in het bestreden besluit een ernstigere mate van verwijtbaarheid aangenomen en heeft dat ook tot een hoger boetebedrag per overtreding geleid, maar het totale boetebedrag is in het bestreden besluit niet hoger geworden dan in het primaire boetebesluit. Eiseres is dus met het bestreden besluit niet in een slechtere positie gekomen dan voor het indienen van het bezwaar.

Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

17. De minister heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom hij bij nader inzien uitgaat van ‘grove schuld’. Uit het boeterapport blijkt volgens de minister dat [persoon] op de hoogte was van het feit dat de twee vreemdelingen respectievelijk de Georgische en Macedonische nationaliteit bezitten. Desondanks heeft eiseres de vreemdelingen laten werken, zonder dat is gecontroleerd of er vergunningen vereist waren, terwijl dat wel van haar mocht worden verwacht. Dat eiseres volledig heeft meegewerkt aan het onderzoek van de arbeidsinspectie en dat zij haar medewerkers goed heeft behandeld, is voor de minister geen reden om tot matiging van de boete over te gaan.

De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij in het bestreden besluit bij nader inzien uitgaat van ‘grove schuld’, terwijl hij in het primaire boetebesluit onder dezelfde feiten en omstandigheden nog uitging van een ‘normale verwijtbaarheid’. Volgens de hiervoor aangehaalde uitspraak van de AbRS is ‘grove schuld’ aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Het moet dan gaan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Met de in het bestreden besluit gegeven motivering heeft de minister niet aangetoond dat er sprake is van een mate van verwijtbaarheid die de normale verwijtbaarheid overstijgt.

Deze beroepsgrond slaagt.

18. De boete vanwege het overtreden van artikel 15, tweede en vierde lid, van de Wav is door de minister vastgesteld op een totaalbedrag van € 1.500,=. De minister is hier uitgegaan van twee overtredingen à € 1.500,= onder een normale verwijtbaarheid (50% van het boetenormbedrag van € 1.500,=). De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat dit bedrag niet correct of op een te hoog bedrag is vastgesteld.

Is er reden voor verdere matiging?

19. Eiseres heeft aangevoerd dat het boetebesluit niet tijdig is genomen. Zij wijst op artikel 5:51, eerste lid, van de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan moet beslissen over het opleggen van een bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het boeterapport.

Het boeterapport is opgemaakt op 5 april 2023. Uitgaande van de termijn die in artikel 5:51 van de Awb is gegeven, had er uiterlijk op 5 juli 2023 een besluit over de bestuurlijke boete moeten zijn genomen. Het boetebesluit is op 20 juli 2023 genomen en bekendgemaakt. Eiseres heeft dus terecht aangevoerd dat de minister de termijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden. Dit is echter een termijn van orde. Overschrijding van de beslistermijn heeft niet tot gevolg dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vervalt.[9]

Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit voor de minister aanleiding had moeten zijn om het boetebedrag (verder) te matigen en verwijst daarvoor naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 november 2024[10]. In die uitspraak wordt een interne gedragslijn vermeld op grond waarvan een boete met 5% wordt gematigd als de termijn tussen de datum van het boeterapport en de datum van de boetekennisgeving meer dan een half jaar bedraagt.

De minister heeft op zitting bevestigd dat er een interne gedragslijn geldt op grond waarvan tot matiging van de boete wordt overgegaan indien er tussen het opmaken van het boeterapport en de boetekennisgeving meer dan een half jaar is verstreken. In dit geval is op 15 mei 2023 kennis gegeven van de boete, ongeveer vijf weken na het opstellen van het boeterapport.

De rechtbank is van oordeel dat de minister van (verdere) matiging vanwege het overschrijden van de beslistermijn heeft mogen afzien. Het gaat hier namelijk niet om een situatie waarop de hiervoor genoemde interne gedragslijn ziet, omdat de minister terecht heeft opgemerkt dat er niet meer dan half jaar is verstreken.

20. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de minister het boetebedrag ook (verder) had moeten matigen omdat er sprake is van cumulatie van boetes als gevolg van dezelfde feitelijke handeling en van een grote mate van samenhang tussen de overtredingen. De rechtbank Oost-Brabant heeft in de hiervoor aangehaalde uitspraak (rechtsoverweging 31) overwogen dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de hoogte van de boete kan worden betrokken dat een grote hoeveelheid boetes ter zake van één feitelijke handeling worden gecumuleerd.

De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet. De minister heeft op zitting terecht erop gewezen dat de Wav zijn eigen cumulatiesysteem kent. Uit artikel 7 van de Beleidsregel volgt dat de totale boete bestaat uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. De minister heeft ter zitting toegelicht een doel van de Wav is om oneerlijke concurrentie tegen te gaan en dat een cumulatie van overtredingen juist leidt tot een vergroting van die oneerlijke concurrentie. Het matigen van de hoogte van de boete bij de cumulatie van overtredingen zou daarom onlogisch zijn, aldus het standpunt van de minister. De rechtbank acht dat niet onredelijk.

Overigens volgt de rechtbank eiseres ook niet in haar standpunt dat er in dit geval sprake is van cumulatie van boetes als gevolg van één feitelijke handeling. Weliswaar zijn er in het kader van hetzelfde onderzoek meerdere overtredingen geconstateerd, maar deze overtredingen zijn begaan op verschillende locaties en betroffen ook andere werkzaamheden. Van één feitelijke handeling was dus geen sprake.

Conclusie en gevolgen

21. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de minister op goede gronden een bestuurlijke boete aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15, tweede en vierde lid, van de Wav, maar dat hij het boetebedrag vanwege de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav ten onrechte heeft bepaald op € 12.000,=. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

22. Het beroep van eiseres zal dan ook gegrond worden verklaard. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav te bepalen op € 8.000,=. Het totale boetebedrag bedraagt dan € 9.500,=. Deze uitspraak treedt in de plaats van het te vernietigen bestreden besluit.

23. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,= omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 30 juli 2024;
bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boete op € 9.500,= en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,= aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,= aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 18 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2: Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:4, tweede lid: De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 5:4:

Artikel 5:40:

Artikel 5:41: Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Artikel 5:46:

Artikel 8:72a Awb: Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.

Wet arbeid vreemdelingen

Artikel 2:

Artikel 15:

Artikel 18: Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.

Artikel 19a:

Wet op de identificatieplicht

Artikel 1:

1. Als documenten waarmee in bij de wet aangewezen gevallen de identiteit van personen kan worden vastgesteld, worden aangewezen:

2. Onze Minister van Veiligheid en Justitie kan, al dan niet voor een bepaald tijdvak, andere dan de in het eerste lid bedoelde documenten aanwijzen ter vaststelling van de identiteit van personen.

Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020

Artikel 1: Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.

Artikel 7: De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.

zaaknummers BRE 24/6653, BRE 24/6654 en BRE 24/6655

artikel 5:4, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

artikel 19a, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 18 van de Wav

Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden

zie ook uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293, rechtsoverweging 5.10

artikel 5:46, tweede lid, van de Awb

zie ook bijvoorbeeld AbRS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:486

ECLI:NL:RVS:2022:1973

zie Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 150

ECLI:NL:RBOBR:2024:5393

Voetnoten