ECLI:NL:RBROT:2025:10802 - Weigering omgevingsvergunning hekwerk: motiveringsgebrek door onvolledige belangenafweging - 12 september 2025

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/6809 T tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 september 2025 in de zaak tussen

(gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen),

en

(gemachtigde: mr. R. Oosterhuis).

Procesverloop

Bij besluit van 10 juli 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een hekwerk op de locatie [adres 1] te [plaats 2] geweigerd.

Bij besluit van 29 mei 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder onder overname van het advies van de algemene bezwaarcommissie van 19 april 2024 eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft aanvullende gronden ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 23 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser vergezeld van zijn partner, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.

Overwegingen

1. Eiser heeft op 16 mei 2023 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een hekwerk als wering tegen dieren op de locatie [adres 1] te [plaats 2] (hierna: het perceel). Eiser is eigenaar van dit perceel en het perceel aan de [adres 2] waar hij een fruitteeltbedrijf wil oprichten. De erfafscheiding, die bestaat uit een hekwerk en een schuifpoort, met een hoogte van 1.80 meter is voor een deel al opgericht. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat met name reeën op zijn terrein en in de boomgaard komen en schade toebrengen aan de gewassen.

2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Buitengebied West”. De gronden op het perceel hebben daarin de bestemming “Wonen-1” en de bestemming “Agrarisch met waarden-waardevolle openheid”. Op grond van artikel 25.2.2 van de planregels gelden voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde, op gronden met de bestemming “Wonen-1” de volgende regels: b. de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen mag niet meer bedragen dan twee meter, met dien verstande dat de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen vóór de voorgevellijn niet meer mag bedragen dan één meter. Op grond van de bouwregels in artikel 4.2 voor de bestemming “Agrarisch met waarden-waardevolle openheid” geldt voor erf- en terreinafscheidingen voor de voorgevel van gebouwen één meter en voor overige plaatsen twee meter.

3. Met het primaire besluit heeft verweerder eisers aanvraag om een omgevingsvergunning afgewezen op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat de aanvraag in strijd is met redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft zich gebaseerd op het advies van de Welstandscommissie Dorp, Stad en Land (de welstandscommissie) van 20 juni 2023 die het bouwplan heeft getoetst aan de Welstandsnota Nissewaard 2017. Het thema “Polderlandschap en buitendijksgebied” het welstandsniveau “regulier” zijn van toepassing. Volgens de welstandscommissie is het bouwplan strijdig met redelijke eisen van welstand, omdat het hekwerk en de poort aan de voorzijde tot één meter achter de voorgevel van de toekomstige woning niet voldoen aan de criteria uit de welstandsnota: in het voorerfgebied mogen het hekwerk en de poort maximaal één meter hoog zijn.

3.1. Met het bestreden besluit heeft verweerder, onder overname van het advies van 19 april 2024 van de algemene bezwaarcommissie, het primaire besluit gehandhaafd. In dat advies staat: “Op 14 november 2023 heeft de Welstandscommissie naar aanleiding van de hoorzitting bij de commissie van 27 oktober 2023 opnieuw advies uitgebracht. Hieruit volgt dat het uitgangspunt voor de beoordeling het behoud van de ruimtelijke identiteit en kwaliteit van de oorspronkelijke ruimtelijke landschappelijke en stedenbouwkundige opbouw en karakteristiek is. Bij de paragraaf “Algemene karakteristiek” wordt beschreven dat typerend voor dit gebied het open weidse landschap met ringdijken is. De vrijstaande bebouwing staat overwegend op enige afstand van de weg en op enige afstand van elkaar zodat een zekere openheid en transparantie tussen de erven bestaat. De locatie valt conform bestemmingsplan gedeeltelijk binnen de enkelbestemming “Wonen -1” en de enkelbestemming “Agrarisch met waarden - Waardevolle openheid”. Met betrekking tot de bouwhoogte b bij de enkelbestemming “Wonen -1” is vastgelegd dat deze niet meer dan 2 meter mag bedragen, met dien verstande dat de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen vóór de voorgevellijn niet meer mag bedragen dan 1 meter. Bij de enkelbestemming agrarisch met waarden is dit eveneens 2 meter, met dien verstande dat de hoogte van de voorgevel van gebouwen niet meer dan 1 meter mag bedragen. Deze bepalingen sluiten aan bij het behoud van de gewenste openheid. Het geplaatste hekwerk van 2 meter met beplanting alsmede de grote schuifpoort parallel en relatief dichtbij de weg staan haaks op het geformuleerde beleid van behoud van de waardevolle openheid van het landschap. Bij deze terreinafscheiding is er sprake van een zekere mate van wandwerking, hetgeen ten koste gaat van deze landschappelijke openheid. De uitstraling van het hekwerk en de poort op zich zijn eerder passend op een bedrijventerrein dan in een open agrarisch landschap.”

3.2. In het advies van de welstandscommissie van 14 november 2023 staat: “De kern van het bezwaar van de commissie, ligt in de algemene criteria. Het behoud van de waardevolle openheid van het landschap. De begroeiing is voor de commissie geen grond om hier anders over te oordelen. Het verzacht weliswaar het beeld, maar doet niets af aan het wezenlijk bezwaar van aantasting van de openheid. De functionele noodzakelijkheid is voor de commissie evenmin reden om anders te adviseren over ruimtelijke aspecten.”

3.3. In het gemotiveerd advies van de welstandscommissie van 24 oktober 2023 dat naar aanleiding van een vraag van de bezwaarcommissie is uitgebracht, staat: “Het geplaatste hekwerk van 2m hoog met beplanting alsmede de grote schuifpoort parallel en relatief dicht bij de weg staan haaks op het geformuleerde beleid van behoud van de waardevolle openheid van het landschap. Bij deze terreinafscheiding is er sprake van een zekere mate van wandwerking, die ten koste gaat van deze landschappelijke openheid. De uitstraling van het hekwerk en de poort op zich zijn eerder passend op een bedrijventerrein dan in een open agrarisch landschap.”

3.4. In het stedenbouwkundig advies van 6 juni 2023 staat het volgende: “Aan de voorzijde van de kavel, evenwijdig aan de Capelleweg op circa 7.00m afstand is het hekwerk voorzien van een poort. Het hekwerk zelf is circa 1.50, hoog in de kleur zwart en transparant van karakter. Vrijwel langs het gehele hekwerk zijn groenblijvende struiken geplant; alleen de poort is open en achter op de kavel een gedeelte wat open is. Het overheersende beeld is dat op de wat langere termijn bezien het zwarte hekwerk opgaat in de beplanting en open landschap.” Op basis van deze overwegingen luidt de conclusie in het stedenbouwkundig advies dat er tegen het bouwplan geen bezwaren bestaan.

4. Eiser heeft tegen het bestreden besluit een aantal gronden aangevoerd die hierna bij “Beoordeling door de rechtbank” onder 6., 7. en [adres 10] . worden weergegeven en besproken.

Beoordeling door de rechtbank

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Nu de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op

16 mei 2023 blijft in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.

6. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zich niet op het welstandsadvies heeft mogen baseren, omdat dat advies inhoudelijk onjuist is. Met betrekking tot de gronden die bestemd zijn voor “Wonen-1” is de openheid van landschap niet in de planregels vastgelegd. In het welstandsadvies is volgens eiser ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat het buitengebied waar het perceel is gesitueerd geen open gebied (meer) is. Zo is er bebouwing aan weerszijden van de kruising van de Capelleweg met de Gemeenlandsedijk Zuid. Voor zover sprake zou zijn van aantasting van het open karakter dan is die aantasting beperkt, aldus eiser.

6.1. Het is vaste rechtspraak, onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1930, dat verweerder, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting, tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Dat is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.

6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:222, onder 5.2, toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, als het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandsbeoordeling een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten, zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zo'n keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden.

6.3. Op grond van de bouwregels in het bestemmingsplan voor de bestemmingen “Wonen-1” en “Agrarisch met waarden-waardevolle openheid” mag een erf- of terreinafscheiding vóór de voorgevellijn of in het voorerfgebied maximaal één meter hoog zijn. Bij de welstandstoets vormt dit een dwingend gegeven. Tussen partijen is niet in geschil dat het hekwerk en de schuifpoort in het voorerf hoger zijn dan de toegestane één meter.

6.4. Verweerder heeft de aanvraag om omgevingsvergunning afgewezen wegens het negatieve advies van de welstandscommissie. In het eerste advies van 20 juni 2023 waren de bouwregels reden om het plan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten. In dat advies is geen rekening gehouden met de begroeiing van het hekwerk en de noodzaak van het hekwerk voor gewasbescherming en de bedrijfsvoering. Daarom is er een aanvullend advies gevraagd aan de welstandscommissie. In het aanvullende advies van 14 november 2023 is geoordeeld dat de begroeiing weliswaar zorgt voor een verzachting van het beeld, maar niets afdoet aan de aantasting van de openheid. De functionele noodzakelijkheid van het hekwerk is volgens de welstandscommissie geen reden voor een ander advies over de ruimtelijke aspecten.

6.5. Verweerder heeft in beginsel doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan het welstandsadvies, temeer nu eiser geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd op grond waarvan geconcludeerd zou moeten worden dat er aan het welstandsadvies gebreken kleven en verweerder zich daarom niet op dat advies heeft mogen baseren. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank onvoldoende grond voor het oordeel dat advies van de welstandcommissie onjuist is of niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Dat voor het perceel grotendeels ook een woonbestemming geldt, maakt niet dat de Welstandscommissie andere criteria had moeten hanteren.

7. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom er geen gebruik is gemaakt van de bevoegdheid om van het negatieve welstandsadvies af te wijken. Eiser vindt dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de noodzaak van de erfafscheiding, terwijl verweerder aan de welstandscommissie heeft gevraagd of die noodzaak reden zou kunnen zijn voor een positief advies. Daarnaast heeft verweerder geen betekenis gehecht aan het stedenbouwkundig advies. Met dat advies had verweerder ondanks het negatieve welstandsadvies een omgevingsvergunning kunnen verlenen. De stedenbouwkundige is immers van oordeel dat de erfafscheiding op termijn zal opgaan in de beplanting en het open landschap, aldus eiser.

7.1. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer uitspraak van 22 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:464) volgt dat verweerder van een negatief welstandsoordeel mag afwijken op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen, maar ook op overwegingen die niet zien op het algemeen belang, zoals individuele omstandigheden die de aanvrager betreffen.

7.2. In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen ruimte was om af te wijken, omdat verweerder vindt dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering begrijpelijk is en de conclusies daarop aansluiten. Verweerder kan zich daarom vinden in het gegeven advies. In het bestreden besluit heeft verweerder echter geen kenbare belangenafweging gemaakt, waarin niet alleen het algemeen belang (openheid van het landschap) maar ook de individuele omstandigheden van eiser als aanvrager zijn betrokken. Dit terwijl eiser in bezwaar reeds heeft gewezen op de noodzaak en het belang van een goede wering ter voorkoming van vraatschade aan zijn gewassen door reeën. In het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar het advies van de welstandscommissie enkel het belang van een open en weids landschap benadrukt. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank betrekt hierbij, dat gelet op wat er op de percelen met de bestemming “Wonen-1” aan bebouwing is toegestaan, de ruimtelijkheid en openheid van het landschap daardoor (enigszins) zou kunnen worden aangetast en dat dit in de belangenafweging een rol zou kunnen spelen.

7.3. Ter zitting heeft verweerder een aanvullende motivering gegeven die inhoudt dat er wel een belangenafweging heeft plaatsgevonden waarbij verweerder het belang van de openheid van het landschap zwaarder heeft laten wegen dan eisers belang bij het voorkomen van vraatschade door het plaatsen van een hekwerk met poort. De rechtbank is van oordeel dat dit te summier is om het motiveringsgebrek te kunnen helen. Het houdt immers niet meer in dan de mededeling dát een belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat het belang van de openheid van het landschap zwaarder weegt. Er bestaat daarom geen aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren.

[adres 10] . Eiser heeft tot slot aangevoerd dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat op andere locaties in het buitengebied binnen de grenzen van hetzelfde bestemmingsplan vergelijkbare erfafscheidingen zijn opgericht die zijn vergund of worden gedoogd. Eiser noemt de volgende volgens hem vergelijkbare gevallen en heeft daarbij verwezen naar foto’s:

• [adres 3] te Zuidland;

• [adres 4] te Zuidland;

• [adres 5] en [adres 6] te Zuidland;

• [adres 7] te Zuidland;

• [adres 8] , [adres 9] en [adres 10] te Abbenbroek en

• [adres 11] te Simonshaven.

8.1. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van een (in feitelijke en juridische zin) gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze.

8.2. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat er voor de adressen [adres 6] , [adres 7] , [adres 9] en [adres 10] geen omgevingsvergunning is verleend. Voor de [adres 3] is alleen een omgevingsvergunning verleend voor de toegangspoort, maar die poort is niet vergelijkbaar met de poort die eiser heeft geplaatst. Ook voor [adres 4] en [adres 5] is een omgevingsvergunning verleend, maar ook op die adressen is de situatie niet vergelijkbaar met die van eiser, omdat in die gevallen alleen een vergunning is verleend voor een poort. Eiser heeft dan ook onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het gaat om feitelijk en juridisch vergelijkbare gevallen.

Conclusie en gevolgen

9. Zoals hiervoor is overwogen onder 7.2. en 7.3. is het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8 :51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8 :80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank geeft partijen daarbij in overweging samen te bezien of zowel aan de behoefte van eiser als aan voorwaarden van het college kan worden voldaan.

Om het gebrek te herstellen, moet verweerder nader motiveren waarom verweerder het negatieve welstandsadvies volgt en daarbij een gemotiveerde belangenafweging maken waarbij niet alleen het algemeen belang van een open landschap is betrokken maar ook het individuele belang van eiser om (vraat)schade te voorkomen alsmede wat er op de percelen gelet op de bouwregels is toegestaan en voorgenomen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.

10. Verweerder moet op grond van artikel 8 :51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr.S.L. Mehlbaum, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.