Uitlevering EU-burger: geen informatieplicht bij strafexecutie maar Raugevicius-toets
Arrest
Rechtsgebieden
Genoemde wetsartikelen
Essentie
Bij een uitleveringsverzoek van een derde land voor strafexecutie van een EU-burger, geldt niet de informatieplicht uit het Petruhhin-arrest. De aangezochte lidstaat moet op basis van het Raugevicius-arrest nagaan of de persoon er permanent verblijft en hem dan gelijk behandelen als eigen onderdanen.
Samenvatting feiten
Een Bulgaarse onderdaan, woonachtig in Nederland, is in Turkije onherroepelijk veroordeeld tot een gevangenisstraf. Turkije verzoekt Nederland om zijn uitlevering ter executie van deze straf. Naar aanleiding van het Petruhhin-arrest informeert de Staat Bulgarije, maar Bulgarije vaardigt geen Europees Aanhoudingsbevel uit. Vervolgens staat de minister de uitlevering aan Turkije toe.
Cassatieberoep door
De Staat heeft het principale cassatieberoep ingesteld. De opgeëiste persoon heeft een incidenteel cassatieberoep ingesteld.
Rechtsvraag
De centrale rechtsvraag is welke verplichtingen voor Nederland als aangezochte lidstaat voortvloeien uit het Unierecht (art. 18 en 21 VWEU) wanneer een derde land (Turkije) verzoekt om uitlevering van een burger van een andere lidstaat (Bulgarije) met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, in tegenstelling tot strafrechtelijke vervolging.
Uitspraak Hoge Raad
De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof. Het hof heeft ten onrechte geoordeeld dat de Staat niet aan zijn informatieverplichting op grond van het Petruhhin-arrest heeft voldaan. Die verplichting geldt niet bij uitlevering voor strafexecutie. De zaak moet worden beoordeeld volgens het Raugevicius-arrest, wat inhoudt dat onderzocht moet worden of de betrokkene permanent in Nederland verblijft. De zaak wordt verwezen voor een nieuwe beoordeling.
Rechtsregel
Bij een uitleveringsverzoek van een derde land aan een EU-lidstaat voor de tenuitvoerlegging van een straf van een niet-eigen EU-onderdaan, geldt niet de informatieplicht uit het Petruhhin-arrest. De aangezochte lidstaat moet op basis van het Raugevicius-arrest toetsen of de persoon permanent op zijn grondgebied verblijft. Als dat het geval is, moet deze persoon voor wat betreft de uitlevering op dezelfde wijze worden behandeld als eigen onderdanen.
Belangrijke rechtsoverwegingen
In de zaak Raugevicius is aan het HvJEU de vraag voorgelegd of hetgeen is beslist in de arresten Petruhhin en Pisciotti ook geldt in het geval waarin door een derde land aan een lidstaat van de Europese Unie met het oog op tenuitvoerlegging van een straf is verzocht om uitlevering van een burger van de Unie die zich bevindt op het grondgebied van de aangezochte lidstaat, maar die onderdaan is van een andere lidstaat*.*
Volgens het HvJEU is in een dergelijk geval de aangezochte lidstaat op grond van art. 18 en 21 VWEU gehouden om te waarborgen dat de burger van de Unie die de nationaliteit heeft van een andere lidstaat, wat betreft de uitlevering op dezelfde wijze wordt behandeld als de eigen onderdanen van de betrokken lidstaat, indien hij permanent op het grondgebied van deze lidstaat verblijft. Dit betekent dat indien het nationale recht van de aangezochte lidstaat (i) zich verzet tegen uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf van eigen onderdanen aan landen buiten de Unie en (ii) voorziet in de mogelijkheid dat een in een derde land opgelegde straf ten uitvoer wordt gelegd op het grondgebied van de aangezochte lidstaat, dit ook heeft te gelden ten aanzien van een burger van de Unie met de nationaliteit van een andere lidstaat die permanent op het grondgebied van de aangezochte lidstaat verblijft.
Indien de burger van de Unie met de nationaliteit van een andere lidstaat niet permanent op het grondgebied van de aangezochte lidstaat verblijft, wordt de kwestie van zijn uitlevering geregeld door het toepasselijke nationale of internationale recht.
De aangezochte lidstaat die overweegt een onderdaan van een andere lidstaat uit te leveren op verzoek van een derde land, moet daarbij nagaan of deze inbreuk geen afbreuk doet aan de rechten die worden gewaarborgd door het Handvest, met name art. 19 daarvan.
Uit het arrest Raugevicius volgt dat in een geval als het onderhavige er voor de aangezochte lidstaat geen informatieverplichting zoals omschreven in de arresten Petruhhin en Pisciotti bestaat. Het hof – wiens arrest dateert van voor het arrest Raugevicius – is dan ook uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Staat niet heeft voldaan aan zijn informatieverplichting en dat om die reden de minister in redelijkheid niet kon beslissen om tot uitlevering over te gaan. De hiervoor in 3.1 weergegeven klacht in het principale beroep slaagt dan ook.
(r.o. 3.3.4)Deze overwegingen zijn cruciaal omdat de Hoge Raad, in navolging van het HvJEU-arrest Raugevicius, een fundamenteel onderscheid maakt tussen uitlevering voor strafvervolging (kader Petruhhin) en voor strafexecutie (kader Raugevicius). Voor studenten is het essentieel om te begrijpen dat de verplichtingen van de Staat verschillen: de informatieplicht aan de lidstaat van nationaliteit vervalt bij strafexecutie en wordt vervangen door een onderzoek naar 'permanent verblijf' en de plicht tot gelijke behandeling met eigen onderdanen.
Arrest inhoud
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
CIVIELE KAMER
Nummer 18/03607
Datum 1 november 2019
ARREST
In de zaak van
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie en Veiligheid),zetelende te Den Haag,
EISER tot cassatie, verweerder in het incidenteel cassatieberoep,
hierna: de Staat,
advocaat: mr. M.M. van Asperen,
tegen
[de opgeëiste persoon],wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie, eiser in het incidenteel cassatieberoep,
hierna: [de opgeëiste persoon],
advocaat: mr. G.R. den Dekker.
De Staat heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld. [de opgeëiste persoon] heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld.
Partijen hebben over en weer een verweerschrift tot verwerping van het beroep ingediend.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor [de opgeëiste persoon] mede door mr. H.J.Th. Kolstee.
De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.
De advocaat van [de opgeëiste persoon] heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
2 Uitgangspunten en feiten
2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) [de opgeëiste persoon] heeft de Bulgaarse nationaliteit, evenals zijn vrouw en zijn minderjarige kinderen. (ii) In september 2013 is [de opgeëiste persoon] door de Turkse strafrechter veroordeeld tot een gevangenisstraf van twaalf jaar en zes maanden wegens handel in verdovende middelen. Deze veroordeling is in mei 2015 onherroepelijk geworden. (iii) Sinds februari 2014 woont [de opgeëiste persoon] met zijn vrouw en kinderen in Nederland. (iv) De Turkse autoriteiten hebben de Staat op 5 augustus 2016 om uitlevering van [de opgeëiste persoon] verzocht, met het oog op de tenuitvoerlegging van de aan hem opgelegde gevangenisstraf. (v) Op 23 januari 2017 is [de opgeëiste persoon] aangehouden en in uitleveringsdetentie geplaatst. Deze detentie is in februari 2017 onder voorwaarden geschorst. (vi) Bij – intussen onherroepelijke – uitspraak van 8 maart 2017 heeft de rechtbank Rotterdam de uitlevering van [de opgeëiste persoon] toelaatbaar verklaard. (vii) Naar aanleiding van het hierna in 2.2.1 vermelde arrest Petruhhin van het HvJEU heeft de minister de Bulgaarse autoriteiten op 15 juni 2017 geïnformeerd over het Turkse uitleveringsverzoek en verzocht hem te informeren over een eventueel voornemen van Bulgarije tot het uitvaardigen van een Europees Aanhoudingsbevel (hierna: EAB) met betrekking tot de feiten waarvoor de uitlevering door Turkije is verzocht. In reactie daarop hebben de Bulgaarse autoriteiten op 12 juli 2017 laten weten geen EAB te zullen uitvaardigen. (viii) Bij beschikking van 13 november 2017 heeft de minister besloten de uitlevering van [de opgeëiste persoon] aan Turkije toe te staan.
2.2.1 [de opgeëiste persoon] heeft in deze procedure gevorderd dat de voorzieningenrechter de Staat zal bevelen hem niet uit te leveren aan Turkije.
Voor zover in cassatie van belang heeft [de opgeëiste persoon] hieraan ten grondslag gelegd dat uitlevering schending oplevert van het door art. 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) beschermde recht op eerbiediging van het gezinsleven en het in art. 18 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) neergelegde discriminatieverbod bezien in samenhang met het door art. 21 VWEU beschermde recht op vrij verkeer van burgers van de Europese Unie. [de opgeëiste persoon] heeft zich hierbij beroepen op het arrest Petruhhin van het HvJEU.
2.2.2 De rechtbank heeft de vordering van [de opgeëiste persoon] afgewezen. Voor zover in cassatie van belang heeft de rechtbank hiertoe overwogen dat de uitlevering van [de opgeëiste persoon] een toelaatbare inbreuk op het door art. 8 EVRM beschermde recht op eerbiediging van het gezinsleven oplevert en dat de Staat heeft voldaan aan de informatieverplichting die voortvloeit uit het arrest Petruhhin.
2.2.3 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd. Daartoe heeft het hof, voor zover in cassatie van belang, het volgende overwogen.
Voldoende aannemelijk is dat er een inbreuk op het recht op eerbiediging van het gezinsleven van [de opgeëiste persoon] dreigt, zodat het er om gaat of die inbreuk gerechtvaardigd is.
Bij de beantwoording van de vraag of de Minister in redelijkheid tot uitlevering heeft kunnen beslissen, geldt dat de inbreuk op het recht op eerbiediging van het gezinsleven over het algemeen wordt gerechtvaardigd door een verdragsrechtelijke verplichting om aan een uitleveringsverzoek gevolg te geven. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden kan het recht op eerbiediging van het gezinsleven van meer gewicht worden geoordeeld dan voormelde verdragsrechtelijke verplichting. (rov. 9)
[de opgeëiste persoon] betoogt dat er in dit geval concrete alternatieven voor uitlevering zijn, die de inmenging in zijn gezinsleven voorkomen of verminderen en tegelijkertijd straffeloosheid voorkomen, te weten – onder meer – de mogelijkheid van overname van de tenuitvoerlegging van de straf door Bulgarije. In dat verband rust op de Staat ingevolge de arresten Petruhhin en Pisciotti
3 Beoordeling van het middel in het principale en in het incidentele beroep
3.1 Het middel in het principale beroep klaagt onder meer dat het hof (in rov. 11-14) blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting over art. 18 en 21 VWEU en de reikwijdte van de informatieverplichting die door het HvJEU in de arresten Petruhhin en Pisciotti is geformuleerd. Volgens het middel volgt uit deze bepalingen en arresten niet dat de informatieverplichting van de Staat ten opzichte van Bulgarije in het onderhavige geval meer zou behelzen dan wat de Staat heeft gedaan.
3.2 Het middel in het incidentele beroep klaagt onder meer dat het hof (in rov. 12-13) heeft miskend dat de Staat niet kon volstaan met het vervullen van zijn informatieverplichting, maar daarnaast ook gehouden was om actief te bevorderen dat [de opgeëiste persoon] zijn straf in een EU-lidstaat waarmee hij een band heeft, zal kunnen ondergaan.
3.3.1 De beide middelen stellen de vraag aan de orde welke verplichtingen de Staat heeft indien aan hem door een derde land (Turkije) met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf wordt verzocht om de uitlevering van een burger van de Unie ([de opgeëiste persoon]) die de nationaliteit heeft van een andere lidstaat (Bulgarije). Daarmee lenen de middelen zich voor gezamenlijke behandeling.
3.3.2 Het HvJEU heeft in de arresten Petruhhin en Pisciotti uiteengezet welke verplichtingen een lidstaat van de Europese Unie heeft indien een derde land verzoekt om uitlevering met het oog op strafrechtelijke vervolging van een burger van de Unie die zich bevindt op het grondgebied van die lidstaat, maar onderdaan is van een andere lidstaat. Volgens het HvJEU volgt in dergelijke gevallen uit de vrijheid van iedere burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (art. 21 VWEU) en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit (art. 18 VWEU) dat de aangezochte lidstaat de andere lidstaat op de hoogte dient te brengen van het uitleveringsverzoek, teneinde deze in de gelegenheid te stellen een Europees arrestatiebevel uit te vaardigen tot overlevering van de desbetreffende persoon met het oog op vervolging.
3.3.3 In de zaak Raugevicius is aan het HvJEU de vraag voorgelegd of hetgeen is beslist in de arresten Petruhhin en Pisciotti ook geldt in het geval waarin door een derde land aan een lidstaat van de Europese Unie met het oog op tenuitvoerlegging van een straf is verzocht om uitlevering van een burger van de Unie die zich bevindt op het grondgebied van de aangezochte lidstaat, maar die onderdaan is van een andere lidstaat*.*
Volgens het HvJEU is in een dergelijk geval de aangezochte lidstaat op grond van art. 18 en 21 VWEU gehouden om te waarborgen dat de burger van de Unie die de nationaliteit heeft van een andere lidstaat, wat betreft de uitlevering op dezelfde wijze wordt behandeld als de eigen onderdanen van de betrokken lidstaat, indien hij permanent op het grondgebied van deze lidstaat verblijft. Dit betekent dat indien het nationale recht van de aangezochte lidstaat (i) zich verzet tegen uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf van eigen onderdanen aan landen buiten de Unie en (ii) voorziet in de mogelijkheid dat een in een derde land opgelegde straf ten uitvoer wordt gelegd op het grondgebied van de aangezochte lidstaat, dit ook heeft te gelden ten aanzien van een burger van de Unie met de nationaliteit van een andere lidstaat die permanent op het grondgebied van de aangezochte lidstaat verblijft.
Indien de burger van de Unie met de nationaliteit van een andere lidstaat niet permanent op het grondgebied van de aangezochte lidstaat verblijft, wordt de kwestie van zijn uitlevering geregeld door het toepasselijke nationale of internationale recht.
De aangezochte lidstaat die overweegt een onderdaan van een andere lidstaat uit te leveren op verzoek van een derde land, moet daarbij nagaan of deze inbreuk geen afbreuk doet aan de rechten die worden gewaarborgd door het Handvest, met name art. 19 daarvan.
3.3.4 Uit het arrest Raugevicius volgt dat in een geval als het onderhavige er voor de aangezochte lidstaat geen informatieverplichting zoals omschreven in de arresten Petruhhin en Pisciotti bestaat. Het hof – wiens arrest dateert van voor het arrest Raugevicius – is dan ook uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Staat niet heeft voldaan aan zijn informatieverplichting en dat om die reden de minister in redelijkheid niet kon beslissen om tot uitlevering over te gaan. De hiervoor in 3.1 weergegeven klacht in het principale beroep slaagt dan ook.
3.3.5 Verder volgt uit het arrest Raugevicius dat in een geval als het onderhavige, waarin het gaat om een verzoek tot uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, moet worden onderzocht of [de opgeëiste persoon] permanent op het grondgebied van de Staat verblijft als bedoeld in dat arrest en dat, indien dat het geval is, hij wat betreft uitlevering op dezelfde wijze moet worden behandeld als de eigen onderdanen van de Staat. In dat verband is van belang dat Nederlandse onderdanen op grond van art. 4 Uitleveringswet en art. 6 van het Europees Uitleveringsverdrag
3.4 Het bovenstaande betekent dat het arrest van het hof niet in stand kan blijven en de zaak na verwijzing met inachtneming van het arrest Raugevicius opnieuw zal moeten worden beoordeeld. Partijen zullen na verwijzing in de gelegenheid dienen te worden gesteld hun stellingen aan dit arrest van de Hoge Raad aan te passen.
3.5 De overige klachten behoeven geen behandeling.
4 Beslissing
De Hoge Raad: in het principale beroep en in het incidentele beroep:
- vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 26 juni 2018;
- verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing; in het principale beroep:
- veroordeelt [de opgeëiste persoon] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 865,34 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [de opgeëiste persoon] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan; in het incidentele beroep:
- veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [de opgeëiste persoon] begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vicepresident E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren G. Snijders, V. van den Brink, M.J. Borgers en C.H. Sieburgh, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer C.E. du Perron op 1 november 2019.
HvJEU 6 september 2016, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630.
HvJEU 10 april 2018, C-191/16, ECLI:EU:C:2018:222.
HvJEU 13 november 2018, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898 (Raugevicius).
Trb. 1965, 9, Trb. 1969, 139, Trb. 1982,10 en Trb. 1983,70.