ECLI:NL:RVS:2025:4529 - Afdeling wijzigt rechtspraak intern salderen na arresten Hof van Justitie - 24 september 2025

202301962/1/R2.

Datum uitspraak: 24 september 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       Stichting Brabantse Milieufederatie en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A, (hierna: BMF en MOB), gevestigd in Tilburg, respectievelijk Nijmegen,

2.       SABIC Innovative Plastics B.V. (hierna: SABIC), gevestigd in Bergen op Zoom,

3.       het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 15 februari 2023 in zaak nr. 22/1454 in het geding tussen:

BMF en MOB

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 18 mei 2022 heeft het college aan SABIC een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) verleend voor de uitbreiding/wijziging van een industrieel bedrijf (hierna: de natuurvergunning).

Bij uitspraak van 15 februari 2023 heeft de rechtbank het door BMF en MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opdragen om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen.

Tegen deze uitspraak hebben het college en SABIC hoger beroep ingesteld.

BMF en MOB hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

BMF en MOB hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.

SABIC en het college hebben een zienswijze ingediend.

BMF en MOB, het college en SABIC hebben nadere stukken ingediend.

BMF en MOB hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 juli 2025, waar BMF en MOB, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener in Gennep, en SABIC, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat in Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.N.J. Stappen, bijgestaan door mr. R.D. Reinders en mr. S.J. van Winzum, beide advocaat in Den Haag, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 10 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       SABIC is een petrochemisch bedrijf met onder andere een vestiging aan de Plasticslaan 1 in Bergen op Zoom. Het bedrijf produceert hier kunststoffen, voornamelijk plastic korrels.

De natuurvergunning is aangevraagd ten behoeve van het in gebruik nemen van de houtgestookte biomassa installatie (hierna: bmi) en het hete olie-fornuis. Deze installaties dienen ter vervanging van de Cogen2-installatie die op dit moment stoom en hete olie produceert. De natuurvergunning van 18 mei 2022 is verleend, omdat significante gevolgen van het aangevraagde project op voorhand zijn uit te sluiten ten opzichte van de referentiesituatie, zo staat in het besluit. De referentiesituatie is ontleend aan de natuurvergunning van 7 juni 2016.

Aangevallen uitspraak

Project

3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de bmi geen onderdeel is van het project SABIC, omdat het niet technisch, organisatorisch of functioneel is verbonden met dat project. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de bmi niet nodig is om te voorzien in de benodigde stoom voor de installaties binnen de bedrijfsactiviteiten van SABIC. Volgens de rechtbank zijn er andere manieren om hierin te voorzien, zoals de huidige Cogen2-installatie. Ook heeft de rechtbank betrokken dat er ongeveer 300 m zit tussen de installaties van SABIC en de bmi en dat er 400 m zit tussen de dichtstbijzijnde stikstofuitstotende installatie van SABIC en de bmi. Daarbij heeft de rechtbank ook betrokken dat op de zitting is gebleken dat SABIC de Cogen2-installatie en de bmi met het hete olie-fornuis naast elkaar in werking wil hebben en een substantieel gedeelte van de opgewekte stoom wil leveren aan Cargill, dat ook op het bedrijventerrein is gevestigd.

De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat, ondanks dat de bmi binnen de grenzen van de inrichting van SABIC zal staan, sprake is van twee aparte projecten, zodat niet intern gesaldeerd kan worden. Extern salderen zou wel mogelijk zijn volgens de rechtbank.

Onderdeel III van het besluit

3.1.    Anders dan BMF en MOB, leest de rechtbank onderdeel III van het besluit zo dat de natuurvergunning uit 2016 is verleend voor het project SABIC zoals is omschreven in de vergunning, en dat die natuurvergunning niet is verleend voor een bepaalde emissie of depositie. De verwijzing in onderdeel III van de natuurvergunning maakt dit niet anders, omdat dit alleen een verduidelijking is van de gevolgen van wat is aangevraagd.

Referentiesituatie in relatie tot intern salderen

3.2.    De rechtbank heeft verwezen naar het kader voor intern salderen zoals door de rechtbank is beschreven in de uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:6389 (Amercentrale). Daarin is een nuancering aangebracht op de rechtspraak over intern salderen. Die nuancering houdt in dat niet intern kan worden gesaldeerd met emissieruimte die in het verleden is vergund maar toen niet passend is beoordeeld, indien voor het hervatten van de toen vergunde activiteit een nadere vergunning op grond van de Wnb of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vereist, tenzij inzichtelijk wordt gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kan worden gerealiseerd. De rechtbank baseert deze nuancering op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl).

Vervolgens komt de rechtbank op grond van deze nuancering tot de conclusie dat de natuurvergunning uit 2016, die is gebruikt als referentiesituatie, een evidente fout bevat. De natuurvergunning uit 2016 is verleend op basis van intern salderen met een revisievergunning uit 2002. Hierbij is door het college niet onderkend dat er een melding op grond van de Wet milieubeheer is gedaan in 2007 met minder nadelige gevolgen dan de revisievergunning uit 2002. Deze evidente fout mag volgens de rechtbank niet doorwerken. Dit betekent dat de omvang van de referentiesituatie niet kan worden ontleend aan de natuurvergunning uit 2016. Volgens de rechtbank zou een omgevingsvergunning nodig zijn om de verandering die is doorgevoerd in 2007, ongedaan te maken. Daarnaast betwijfelt de rechtbank of SABIC de volledige ruimte uit de revisievergunning uit 2002 kan inzetten zonder in strijd te handelen met het op grond van die revisievergunning opgestelde energiebesparingsplan. Gelet op het bovenstaande had het college, volgens de rechtbank, moeten onderbouwen dat het inzetten van de in 2002 vergunde ruimte niet leidt tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen.

(Incidenteel) hoger beroepen

4.       Hieronder zullen de (incidenteel) hoger beroepsgronden worden besproken per onderwerp. Eerst zal ingegaan worden op (de gevolgen van) het aangevraagde project, daarna op de referentiesituatie en de andere stoffen. Vervolgens wordt het intern salderen besproken. Afsluitend zal ingegaan worden op de overgangssituatie tussen het in gebruik nemen van de bmi en het hete olie-fornuis en het buiten gebruik stellen van Cogen2.

4.1.    Het incidenteel hoger beroep van BMF en MOB richt zich alleen tegen de overwegingen van de rechtbank, omdat zij zich kunnen vinden in de beslissing van de aangevallen uitspraak.

Project

5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bmi en de andere bedrijfsactiviteiten van SABIC niet één project zijn. Het college benadrukt dat de bmi binnen de grenzen van de inrichting van SABIC is voorzien en feitelijk zal zijn verbonden met de rest van de inrichting. Er wordt aardgas aan de bmi geleverd door een aansluiting op het lagedruksysteem van SABIC. Het aardgas wordt getransporteerd via een pijpleiding naar de bioketels in de bmi. Het water dat in de bmi wordt opgevangen, zal gekoeld worden afgevoerd naar het ketelwaterafvoersysteem dat wordt aangesloten op de riolering van SABIC. De volledige stoomproductie van de bioketels zal via één leiding worden geleverd naar de aansluiting op het huidige stoomnet van SABIC. Het bovenstaande betekent dat de stoomproductie in de bmi een onmisbare schakel zal vormen voor de inrichting van SABIC. Op termijn moet de bmi de huidige Cogen2 vervangen, waardoor er zonder de bmi niet genoeg stoomproductie zal zijn voor vervaardiging van kunststoffen voor SABIC. Overigens levert SABIC met de huidige Cogen2-installatie ook al stoom aan Cargill. Dit is volgens het college niet relevant voor de vraag of de inrichting van SABIC en de bmi één project zijn.

5.1.    SABIC betoogt dat de feiten over haar bedrijfsvoering onjuist zijn weergegeven door de rechtbank. Op de locatie in Bergen op Zoom produceert SABIC, naast chemicaliën en plastics, ook elektriciteit en warmte en levert zij diensten op het gebied van distributie van energie. Het bedrijf heeft al sinds de jaren ’90 een verbinding met Cargill voor de levering van stoom en is ook verbonden met een aantal andere partijen. Een deel van deze partijen is gevestigd op het terrein van SABIC en sommige partijen zijn gevestigd buiten het terrein. Daarnaast is SABIC verbonden met de publieke elektriciteitsnetwerken van TenneT en Enexis met de mogelijkheid om elektriciteit zowel af te nemen als terug te leveren aan het net.

De locatie van de bmi ligt binnen het terrein, nabij de losplaats van de biomassa. De biomassa zal per boot worden aangevoerd naar de haven van SABIC. De bmi wordt geplaatst bij de haven zodat er een korte route is van de losplaats van de biomassa naar de installatie. Hiermee wil SABIC de risico’s van het vervoer beperken. Binnen de door de rechtbank genoemde 300 m liggen meerdere installaties die onderdeel vormen van de bedrijfsvoering van SABIC, zoals het Phenol/Acton-losdok, een brandblusinstallatie, de brandweer-oefenplaats, een pijpleiding-corridor en een groot aantal ondergrondse leidingen. Gelet op de bovenstaande feiten heeft de rechtbank ook volgens SABIC ten onrechte niet onderkend dat de bmi onderdeel uitmaakt van het project SABIC.

5.2.    Zoals onder andere overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471, moet een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het gehele project moet uitgangspunt zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Dit kan ook worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof), waarin meermalen is geoordeeld dat een passende beoordeling betrekking heeft op alle aspecten van een plan of project (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 11 april 2013, Sweetman, ECLI:EU:C:2013:220). Het opknippen van een project is dan ook in strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl.

5.3.    De vraag of bepaalde activiteiten samen één project vormen is afhankelijk van de feiten en omstandigheden in het concrete geval. Van belang bij de vraag of bepaalde activiteiten samen één project of afzonderlijke projecten zijn, is onder meer of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren.

5.4.    De Afdeling komt op grond van de hoger beroepsgronden van SABIC en het college, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat de bmi en de andere bedrijfsactiviteiten van SABIC wel als één project moeten worden aangemerkt. Daartoe acht de Afdeling het volgende van belang.

Het college en SABIC hebben aangegeven dat, anders dan de rechtbank veronderstelt, het uitdrukkelijk niet de bedoeling is dat de Cogen2 en de bmi en het hete olie-fornuis structureel tegelijkertijd in werking zijn. De bmi en het hete olie-fornuis dienen samen ter vervanging van de Cogen2. Die laatste installatie wordt nu gebruikt voor het opwekken van stoom, stroom en het verwarmen van olie. De opwekking van stoom en het verwarmen van olie vindt straks plaats in twee losse installaties, namelijk de bmi voor stoom en het hete olie-fornuis voor het verwarmen van olie. Als die installaties goed functioneren, dan zal Cogen2 worden verwijderd. Hete olie en door de bmi opgewekte stoom zijn noodzakelijk om de bedrijfsactiviteiten van SABIC te kunnen blijven uitvoeren. Naar zijn aard zijn het hete olie-fornuis en de bmi dan ook niet te onderscheiden van de andere bedrijfsactiviteiten en bedrijfsinstallaties van SABIC.

Ook heeft SABIC op de zitting toegelicht dat er geen sprake is van een ruimtelijke scheiding. De bmi wordt geplaatst nabij de haven, zodat de aanvoer van houtpellets efficiënter en veiliger kan verlopen. Deze haven wordt op dit moment ook al gebruikt door SABIC voor de aanvoer van chemische stoffen. Daarnaast zijn de gronden tussen de haven en de fabrieksinstallaties van SABIC op dit moment niet ongebruikt. Er liggen meerdere ondergrondse leidingen die de aangevoerde chemische stoffen vervoeren naar de bijbehorende installatie van SABIC. Ook is nabij de haven een brandweeroefenterrein gevestigd, dat in gebruik bij SABIC is. Gelet hierop volgt de Afdeling het betoog van het college en SABIC dat geen sprake is van een ruimtelijke scheiding. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.

Weliswaar heeft de rechtbank terecht overwogen dat een deel van de stoom die wordt opgewekt door de bmi zal worden geleverd aan Cargill, maar SABIC en het college hebben terecht betoogd dat dit niet maakt dat de bmi niet behoort tot het project SABIC. Daartoe hebben zij terecht aangevoerd dat het merendeel van de stoom zal worden gebruikt voor de eigen fabrieksinstallaties. Daarnaast heeft SABIC de controle en het beheer over de bmi.

Afsluitend acht de Afdeling het feit dat er andere methodes zijn van stoomopwekking of andere installaties kunnen worden gebruikt voor stoomopwekking, niet doorslaggevend voor de beantwoording van de vraag of de gekozen methode, in dit geval de bmi, behoort tot het project van SABIC.

De betogen slagen.

Andere stoffen

6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de emissies van andere stoffen die als gevolg van de bmi mogelijk zullen optreden. Volgens het college wordt, anders dan de rechtbank veronderstelt, alleen schone biomassa gebruikt. In de aangevraagde omgevingsvergunning komt dit ook uitdrukkelijk naar voren. Omdat alleen schone biomassa wordt gebruikt, is het rapport van de RIVM "Bio-energiecentrales. Inventariserend onderzoek naar milieuaspecten bij diverse energieopwekkingstechnieken met behulp van biomassa" wel van waarde. Daarin staat namelijk dat bij gebruik van schone biomassa geen uitstoot van andere stoffen te verwachten is.

Bij de beoordeling van de aanvraag is alleen ter aanvulling gekeken naar de depositie van zwaveldioxide (SO2). Bij de beoordeling is als worstcase-benadering aangesloten bij de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarbij rekening is gehouden met de autonome daling van SO2-depositie sinds de jaren ’80. Het college heeft hiermee willen onderbouwen dat de huidige mate van zuurdepositie in het betreffende Natura 2000-gebied gunstig is en alleen een sterke verhoging van verzurende stoffen ertoe zou kunnen leiden dat de kritische belasting wordt benaderd. Met de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer is daarvan geen sprake, zo betoogt het college.

6.1.    Op de zitting is gebleken dat BMF en MOB met name vrezen voor de effecten van verzurende stoffen, omdat deze stoffen tot dezelfde effecten in de natuur kunnen leiden als stikstofdepositie.

Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat weliswaar het uitgangspunt van het college en SABIC is dat schone biomassa zal worden gebruikt dat voldoet aan de vereisten uit het Activiteitenbesluit milieubeheer, maar dat dit niet is geborgd. In de aanvraag noch de bijlagen bij de natuurvergunning staat dat alleen schone biomassa zal worden gebruikt. Op vragen van de Afdeling konden SABIC en het college ook niet benoemen waar dit zou zijn geborgd. Dat in de berekening is aangegeven dat schone biomassa zoals is gedefinieerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt ingezet, is hiertoe onvoldoende. Dit betekent dat in de berekeningen van de gevolgen van het aangevraagde project ten onrechte het gebruik van schone biomassa als uitgangspunt is genomen.

Voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte de autonome daling van de SO2-depositie heeft betrokken bij het beoordelen van de gevolgen van het project, overweegt de Afdeling dat dit onjuist is. In paragraaf 3.4 van het besluit van 18 mei 2022 staat dat een AERIUS-berekening is uitgevoerd waaruit blijkt dat de depositie van SO2 zeer klein is, namelijk 0,164 mol/ha/jaar. Gelet op de gevoeligheidsklassen behorende bij de effectenindicator zijn significante effecten ten gevolge van de bovenstaande depositie uitgesloten. Aanvullend heeft het college overwogen dat sprake is van een autonome daling van SO2-depositie sinds ongeveer 1980. Maar hierop is de afweging van het college niet gebaseerd en dus is dit oordeel van de rechtbank, daargelaten dat het onjuist is, niet van belang voor de beoordeling van het besluit.

Het betoog slaagt niet.

Referentiesituatie

Welke toestemming kan een referentiesituatie vormen?

7.       BMF en MOB betogen dat uit het arrest van het Hof van 10 november 2022, AquaPri, ECLI:EU:C:2022:864, volgt dat een referentiesituatie alleen kan worden ontleend aan een natuurtoestemming die in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Hrl en waarbij het project dus passend is beoordeeld. Als een natuurtoestemming ontbreekt of een natuurtoestemming niet in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Hrl, dan kan de referentiesituatie niet aan die natuurtoestemming worden ontleend. Volgens BMF en MOB is het in strijd met het beginsel van Unietrouw (artikel 4 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) om intern te salderen met een vergunning waaraan geen toereikende passende beoordeling ten grondslag ligt. Dit heeft de rechtbank niet onderkend in haar nuancering van de rechtspraak over intern salderen.

7.1.    Zoals uiteen is gezet onder 18.3-18.7 in de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (hierna: de 18 december-uitspraak), is de Afdeling van oordeel dat uit het AquaPri-arrest niet volgt dat het in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Hrl om een referentiesituatie te ontlenen aan natuurvergunning waaraan geen toereikende passende beoordeling aan ten grondslag ligt.

BMF en MOB wijzen er wel terecht op dat uit het AquaPri-arrest volgt dat als een vergunning is afgegeven voor een project na een beoordeling die niet voldeed aan artikel 6, derde lid, van de Hrl, die schending ongedaan moet worden gemaakt. Zoals de Afdeling overwoog in haar uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625, onder 42.3, vergt dit een onderzoek dat op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl moet worden verricht. Dat is hier, waar het gaat om de verlening van een vergunning voor de wijziging van een project waarop artikel 6, derde lid, van de Hrl ziet, niet aan de orde.

7.2.    Gelet op het bovenstaande volgt de Afdeling het betoog van BMF en MOB, dat het in strijd is met het Unierecht of het beginsel van Unietrouw om een referentiesituatie te ontlenen aan een ontoereikend passende beoordeelde natuurtoestemming, niet. De rechtbank is terecht ook tot dit oordeel gekomen.

Het betoog slaagt niet.

Rechtmatigheid referentiesituatie

8.       Het college en SABIC betogen dat de rechtbank ten onrechte de rechtmatigheid van de natuurvergunning uit 2016 heeft beoordeeld. Volgens het college is deze natuurvergunning onherroepelijk. Het feit dat bij de natuurvergunning uit 2016 een melding op grond van de Wet milieubeheer niet zou zijn betrokken, is een betoog dat tegen de natuurvergunning uit 2016 had moeten worden ingebracht, zo brengen het college en SABIC naar voren.

Het college en SABIC betogen ook dat de melding op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer niet relevant is voor het bepalen van de referentiesituatie. De veranderingen leiden niet tot een wijziging waardoor op de locatie minder wordt toegestaan. Ter onderbouwing wijst het college op twee uitspraken van de Afdeling: 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1775 en 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874.

SABIC betoogt aanvullend dat de rechtbank ten onrechte het feitelijke gebruik van de Cogen2 heeft betrokken als uitgangspunt voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie.

8.1.    Zoals uiteen is gezet onder 18 in de 18 december-uitspraak, wordt de referentiesituatie ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Hrl van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied). Onder het verlenen van een milieutoestemming moet de vergunning of de melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan. Wanneer daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan die latere toestemming.

Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.

8.2.    Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling in wat hierboven uiteengezet is, geen ruimte voor het oordeel dat de referentiesituatie niet mag worden ontleend aan de natuurvergunning uit 2016, omdat deze een evidente fout zou bevatten. Daargelaten de vraag of dit zo is, is de natuurvergunning uit 2016 een onherroepelijke vergunning die mag worden ingezet als referentiesituatie, tenzij deze is vervallen of geëxpireerd. Van dat laatste is niet gebleken. Voor zover de rechtbank met haar oordeel heeft willen aangeven dat met een ontoereikend passend beoordeelde vergunning niet intern mag worden gesaldeerd, verwijst de Afdeling naar haar oordeel onder 7.1.

De betogen slagen.

Omvang referentiesituatie

9.       BMF en MOB betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de maximale emissies die zijn genoemd onder onderdeel III van het besluit tot verlening van de natuurvergunning uit 2016 niet de omvang van het project bepalen. Volgens BMF en MOB staat in onderdeel III dat het vergunde project niet meer emissie en depositie mag opleveren dan de depositiewaarden zoals genoemd in bijlage I bij het besluit. Een andere uitleg zou zich niet verdragen met de werkelijkheid. In 2016 is een maximale depositie van 3,17 mol/ha/jaar berekend voor de activiteiten. In 2020 is voor diezelfde activiteiten uitgegaan van 12,56 mol/ha/jaar. Deze factor vier vermenigvuldiging kan, anders dan de rechtbank veronderstelt, niet worden verklaard door de verschillende modellen die sinds 2016 zijn gebruikt.

10.     Het onderdeel "Beschikking" in het besluit van 7 juni 2016 luidt:

"Gelet op de bepalingen van de Wet natuurbescherming besluiten wij:

Gelet op de bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998, waaronder artikel 67a, besluiten wij:

I. aan SABIC, gevestigd aan de Plasticslaan 1, 4612 PX, Bergen op Zoom, de ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 vereiste vergunning te verlenen voor de wijziging van een industrieel bedrijf aan de Plasticslaan 1, 4612 PX, Bergen op Zoom, in de gemeente Bergen op Zoom gelegen nabij de Natura 2000-gebieden 'Brabantse Wal', 'Zoommeer', 'Markiezaat','Oosterschelde' en 'Westerschelde & Saeftinge'.

II. dat de beschrijving van het project in de aanvraag en de bijlage bij deze beschikking, voor zover deze betrekking heeft op emissiegegevens, deel uitmaakt van deze vergunning;

III. dat deze vergunning betrekking heeft op een emissie van 959.892 kg NOx per jaar, resulterend in een stikstofdepositie op de in beslispunt 1 genoemde Natura 2000-gebieden, zoals weergegeven in de bijlage bij deze beschikking."

11.     Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat wat staat onder beschikking, de omvang van toegestane emissies van de installaties heeft begrensd. Uit onderdeel II volgt dat de emissiegegevens onderdeel uitmaken van de vergunning. In tabel 1 op p. 8 van de vergunning is de aangevraagde situatie weergegeven. Hierin is per emissiebron de maximale kg NOx/per jaar weergegeven, wat in totaal uitkomt op 959.892 kg NOx per jaar. Wat staat in onderdeel III volgt dus uit onderdeel II van de beschikking, die normerend is. Dit betekent dat de in tabel 1 weergegeven emissiebronnen een maximale emissie hebben zoals weergegeven in diezelfde tabel en daarmee de omvang van de referentiesituatie is begrensd. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend. De maximale emissies die zijn genoemd onder onderdeel III van het besluit tot verlening van de natuurvergunning uit 2016, bepalen wel de omvang van de maximale emissie van het project.

Het betoog slaagt

11.1.  Maar de onderdelen II en III hebben niet de maximale depositie begrensd, aangezien dit niet mogelijk is in een natuurvergunning. De berekende omvang van de depositie is afhankelijk van de berekening van de verspreiding van de emissie in AERIUS. Dit betekent dat de door het model berekende depositie kan wijzigen als het verspreidingsmodel wijzigt. Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie is in dit geval de emissie van de installaties samen met de verkeersbewegingen ingevoerd in de versie van AERIUS-Calculator die gold ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning in 2022. Deze depositie verschilt van de depositie die staat in onderdeel III van de natuurvergunning uit 2016, omdat sprake is van een nieuwe versie van AERIUS-Calculator en omdat de verkeersbewegingen niet waren meegenomen in de oorspronkelijke berekening in 2016. Dit verklaart het verschil in de omvang van de berekende depositie. De rechtbank is terecht ook tot dit oordeel gekomen.

Dit betoog slaagt niet.

Intern salderen

12.     Het college en SABIC betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat niet intern gesaldeerd kan worden met de (volledige) natuurvergunning uit 2016. Volgens het college is het door de rechtbank gehanteerde toetsingskader, dat is gebaseerd op artikel 6, tweede lid, van de Hrl, onjuist. Het college en SABIC betogen dat het betrekken van de volledige gevolgen van de natuurvergunning uit 2016 in de voortoets in overeenstemming is met de bestaande jurisprudentie van de Afdeling en met de Hrl en jurisprudentie van het Hof.

13.     De Afdeling heeft op 18 december 2024 uitspraak gedaan op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021 en 21 januari 2022, waarin de rechtbank haar nuancering van de intern salderen rechtspraak uiteenzette (ECLI:NL:RVS:2024:4909 en ECLI:NL:RVS:2024:4923). In de 18 december-uitspraak komt de Afdeling onder 14-14.3 tot het oordeel dat artikel 6, tweede lid, van de Hrl niet verplicht om bij de beoordeling van een nieuwe activiteit over te gaan tot een beoordeling van het reeds toegestane project dat de referentiesituatie vormt. Het college en SABIC voeren dan ook terecht aan dat de rechtbank de nuancering van de rechtspraak over intern salderen ten onrechte baseert op artikel 6, tweede lid, van de Hrl.

13.1.  Maar de Afdeling volgt het college en SABIC niet waar zij betogen dat het intern salderen met de natuurvergunning uit 2016 kan worden betrokken in de voortoets en dus kan worden betrokken bij de vraag of er een natuurvergunningplicht geldt en dat dit systeem in overeenstemming is met jurisprudentie van de Afdeling en in overeenstemming is met de Hrl en jurisprudentie van het Hof.

In de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling aanleiding gezien om haar rechtspraak over intern salderen te wijzigen. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. De Afdeling heeft aanleiding gezien voor deze wijziging van haar rechtspraak in twee arresten van het Hof: 15 juni 2023, C-721/21, Eco-Advocacy, ECLI:EU:C:2023:477 en AquaPri (zie overweging 16.2 van de 18 december-uitspraak).

Gelet op het bovenstaande is in de natuurvergunning van 18 mei 2022 ten onrechte de referentiesituatie betrokken bij de vraag of significante gevolgen op voorhand op basis van objectieve gegevens zijn uitgesloten.

13.2.  Gelet op het bovenstaande hoeft de hoger beroepsgrond van het college dat de rechtbank haar eigen toetsingskader onjuist heeft toegepast, geen bespreking.

Overgangssituatie

14.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overgangssituatie tussen de huidige inrichting met Cogen2 en de eindsituatie zonder Cogen2 maar met de bmi en het hete olie-fornuis, zoals is weergegeven onder onderdeel IV van de beschikking, onvoldoende duidelijk is. Volgens het college is de duur en omvang van de overgangssituatie wel voldoende duidelijk en had dit niet vastgelegd hoeven te worden.

De overgangssituatie houdt in dat de Cogen2 als back-up fungeert en kan worden ingezet totdat de bmi en het hete olie-fornuis goed presteren en voldoende stoom en olie leveren. Zodra de bmi en het hete olie-fornuis voldoende betrouwbaar zijn, zal de Cogen2 buiten gebruik worden gesteld. Het bovenstaande betekent dat de Cogen2 en de bmi en het hete olie-fornuis alleen maar incidenteel en tijdelijk tegelijkertijd in werking zullen zijn. Wanneer dit het geval is, zullen geen van de installaties op de maximale capaciteit in werking zijn. Ook in de overgangssituatie zal altijd binnen de vergunde emissieruimte uit de natuurvergunning uit 2016 worden gebleven. Dat heeft de rechtbank volgens het college niet onderkend.

14.1.  Aanhef en onderdeel IV onder het kopje "Beschikking" van de natuurvergunning van 18 mei 2022, luidt:

"Gelet op de bepalingen van de Wet natuurbescherming besluiten wij:

IV. dat de Wet natuurbeschermingsvergunning van 7 juni 2016 (kenmerk: Z/006292) geldt voor het daarin vergunde project totdat de uitbreiding/wijziging van het beoogde project in onderhavig besluit is gerealiseerd dan wel uitgevoerd;".

14.2.  Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat onderdeel IV van het besluit niet de overgangssituatie mogelijk maakt zoals is beoogd door het college. Zodra de bmi en het hete olie-fornuis zijn gerealiseerd, geldt de natuurvergunning van 7 juni 2016 niet meer en kan Cogen2 niet meer worden gebruikt. Anders dan het college leest de Afdeling in de zinsnede "gerealiseerd dan wel uitgevoerd" niet dat zolang de nieuwe installaties nog getest worden, de natuurvergunning van 7 juni 2016 nog zou gelden. Die natuurvergunning geldt namelijk slechts totdat de bmi en het hete olie-fornuis zijn gerealiseerd en uitgevoerd, dat betekent gebouwd en/of opgericht. De formulering van onderdeel IV maakt het dus niet mogelijk om Cogen2 en de bmi en het hete olie-fornuis naast elkaar in gebruik te hebben. De natuurvergunning van 7 juni 2016 geldt niet meer op het moment dat de bmi en het hete olie-fornuis zijn opgericht, daargelaten of de testfase voor deze twee installaties is afgerond. Dus wat het college beoogt, is niet goed in de vergunning vastgelegd.

Ook het betoog dat in de overgangssituatie altijd binnen de in 2016 vergunde emissieruimte moet worden gebleven, volgt de Afdeling niet. De natuurvergunning van 7 juni 2016 geldt alleen voor het daarin vergunde project en kan dus niet de emissies van de bmi en het hete olie-fornuis begrenzen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie (incidenteel) hoger beroepen

15.     Het incidenteel hoger beroep van BMF en MOB is gegrond.

Gelet op wat is overwogen onder 13.1 heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, het besluit van 18 mei 2022 vernietigd. De hoger beroepen van het college en SABIC zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze berust.

16.     Het college moet de proceskosten van BMF en MOB vergoeden.

17.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt van het college griffierecht geheven voor het instellen van hoger beroep.

Verzoek om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn

18.     BMF en MOB hebben bij brief van 3 juni 2025 verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

18.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in één rechterlijke instantie in beginsel niet overschreden, als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd. Omdat de gehele procedure in dit geval twee rechterlijke instanties omvat, is de redelijke termijn overschreden als de procedure in het geheel langer dan vier jaar duurt.

18.2.  De totale procedure heeft geduurd van 28 juni 2022 tot en met 24 september 2025. Dit is minder dan vier jaren, waardoor de redelijke termijn niet is overschreden. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt afgewezen.

Hoe nu verder?

19.     Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak in acht nemen. Daaruit volgt allereerst dat de bmi en het hete olie-fornuis zijn aan te merken als één project met de andere activiteiten en installaties van SABIC. In de vergunning is niet geborgd dat schone biomassa moet worden gebruikt in de bmi, zodat het college dat ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen bij de beoordeling van de aanvraag. Het gebruik van schone biomassa moet of in de vergunning worden geborgd of de berekening van de gevolgen van het gebruik van de bmi moet daarop worden aangepast.

Ook volgt uit deze uitspraak dat het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht moet worden genomen. Dat betekent dat intern salderen niet in de voortoets mag worden betrokken.

De gevolgen van de onherroepelijke natuurvergunning uit 2016 mogen wel, onder voorwaarden, als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat in deze vergunning de emissie van het destijds vergunde project is gemaximeerd.

Ook volgt uit deze uitspraak dat in de vergunning de beoogde overgangssituatie niet goed is geregeld.

20.     Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op het nieuw te nemen besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).

21.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van Stichting Brabantse Milieufederatie en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A, gegrond;

II.       bevestigt de aangevallen uitspraak;

III.      wijst het verzoek van Stichting Brabantse Milieufederatie en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A, om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af;

IV.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij Stichting Brabantse Milieufederatie en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.314,51, waarvan € 2.267,50 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. J. Gundelach en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.

w.g. Kaajan

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Pistoor

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025