ECLI:NL:RVS:2025:4008 - Raad van State - 20 augustus 2025

202205610/1/A3.

Datum uitspraak: 20 augustus 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), allebei wonend in [woonplaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 augustus 2022 in zaken nrs. 20/3595 en 20/3713 in het geding tussen:

[appellant]

en

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Procesverloop

Bij besluit van 22 november 2019 heeft de staatssecretaris een boete opgelegd van € 12.000,00 op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wml) en bekend gemaakt dat hij de inspectiegegevens en de opgelegde boete openbaar zal maken.

Bij besluit van 7 mei 2020 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 22 november 2019 heeft de staatssecretaris een boete opgelegd van € 11.250,00 op grond van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).

Bij besluit van 7 mei 2020 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij twee afzonderlijke besluiten van 13 mei 2020 heeft de staatssecretaris voor beide boetes een betalingsregeling vastgesteld.

Bij twee afzonderlijke besluiten van 26 en 29 juni 2020 heeft de staatssecretaris de betalingsregelingen gewijzigd voor de duur van de beroepsprocedure.

Bij uitspraak van 25 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 7 mei 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 7 mei 2020 vernietigd en de besluiten van 22 november 2019 herroepen voor wat betreft de hoogte van de boetes. Daarna heeft de rechtbank de boete op grond van de Wml vastgesteld op € 7.200,00 en de boete op grond van de Atw vastgesteld op € 6.750,00. Vervolgens heeft de rechtbank de besluiten van 13 mei 2020 herroepen, het bedrag van de maandelijkse aflossing van de boete op grond van de Wml vastgesteld op € 333,00 en het bedrag van de maandelijkse aflossing van de boete op grond van de Atw vastgesteld op € 313,00. Tot slot heeft de rechtbank bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van alle vernietigde besluiten.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (namens deze: de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 mei 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. dr. O.J.D.M.L. Jansen, advocaat in Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. drs. S.J. Erades en mr. J.C. Hooker, zijn verschenen. Verder is P. van Nieuwenhuizen als tolk verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.

2.       [appellant] exploiteerde sinds 2011 het restaurant [naam restaurant] aan de [locatie] in Den Haag. Op 21 april 2018 heeft de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu en hierna: de Nederlandse Arbeidsinspectie) een onderzoek verricht waarbij meerdere werknemers van het restaurant zijn ondervraagd. Naar aanleiding hiervan heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie een boeterapport Wml, een aanvullend boeterapport Wml en een boeterapport Atw opgesteld.

Boeterapporten

3.       In het boeterapport Wml staat dat de Nederlandse Arbeidsinspectie van [appellant] gegevens van zeven werknemers in de periode van september 2017 tot en met februari 2018 heeft gevorderd. [appellant] heeft een deel van de gevorderde gegevens overgelegd. De stukken die ontbraken, zijn:

• loonstroken van december 2017 en januari 2018 van werknemer [werknemer A];

• urenregistratie van december 2017 van werknemer [naam werknemer A];

• de betalingsbewijzen van het uitbetaalde loon van [werknemer A] over december 2017 en januari 2018;

• loonstrook van december 2017 van werknemer [naam werknemer B];

• urenregistratie van december 2017 van [werknemer B];

• betalingsbewijs december 2017 van [werknemer B].

3.1.    Omdat [appellant] bovengenoemde stukken niet heeft overgelegd, heeft de staatssecretaris aan hem een boete opgelegd van € 12.000,00 op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml.

4.       In het boeterapport Atw staat dat de Nederlandse Arbeidsinspectie van [appellant] onder meer de arbeidstijdenregistratie van alle werknemers in de periode van 28 januari 2018 tot en met 10 maart 2018 heeft gevorderd. [appellant] heeft op 18 juli 2018 en 12 november 2018 stukken overgelegd. De informatie in de overgelegde urenlijsten kwam niet met elkaar overeen.

4.1.    De staatssecretaris stelt dat [appellant] geen deugdelijke registratie heeft bijgehouden over de betreffende periode van de arbeids- en rusttijden van vijf werknemers. Ook heeft [appellant] zijn later ingenomen standpunt dat hij en zijn werknemers gebruik maken van de app Tamigo voor het registreren van de arbeids- en rusttijden niet aannemelijk gemaakt. De staatssecretaris heeft daarom een boete opgelegd van € 11.250,00 op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.

5.       De staatssecretaris heeft beide boetebesluiten in bezwaar gehandhaafd en een betalingsregeling vastgesteld van uiteindelijk € 50,00 per maand voor elke boete voor de duur van de beroepsprocedure.

Uitspraak van de rechtbank

Overtreding van de Wml en de Atw

6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden en dat de staatssecretaris daarom bevoegd was om een boete aan hem op te leggen. [appellant] heeft namelijk vóór 19 juli 2018 onvoldoende bescheiden over [werknemer A] en [werknemer B] overgelegd. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat de staatssecretaris de inspectieresultaten openbaar mocht maken omdat [appellant] artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris terecht een boete heeft opgelegd omdat [appellant] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. [appellant] heeft namelijk geen deugdelijke registratie bijgehouden van de arbeids- en rusttijden van de werknemers, en zijn later ingenomen standpunt dat hij en zijn werknemers gebruik maken van de app Tamigo voor het registreren van de arbeids- en rusttijden, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de gecumuleerde boetes niet onevenredig zijn. De overtreden normen beschermen namelijk verschillende belangen. De overtreden norm van de Wml beschermt de werknemers tegen onderbetaling en de overtreden norm van de Atw beschermt de veiligheid en gezondheid van de werknemers. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat [appellant] er alles aan heeft gedaan om de overtredingen te voorkomen. Daarom heeft de staatssecretaris de boetes niet hoeven matigen, aldus de rechtbank.

Evenredigheidsbeginsel, boetebedragen en betalingsregeling

6.1.    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat vanwege de financiële situatie van [appellant] de totale boete van € 23.250,00 niet evenredig is. De rechtbank heeft de boetes daarom gematigd met een derde deel. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de boetes verder gematigd moeten worden met 10% vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft naar aanleiding van al het voorgaande de boete op grond van de Wml vastgesteld op € 7.200,00, en de boete op grond van de Atw vastgesteld op € 6.750,00. De rechtbank heeft vanwege de matiging van de boetes de betalingsregelingen in de besluiten van 13 mei 2020 aangepast. Het resterende bedrag van de boete op grond van de Wml moet worden afbetaald met een bedrag van € 333,00 per maand. Het resterende bedrag van de boete op grond van de Atw moet worden afbetaald met een bedrag van € 313,00 per maand.

Beoordeling van het hoger beroep

Getuigen horen

7.       [appellant] betoogt in hoger beroep in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek om [werknemer A] en [werknemer B] als getuigen te horen heeft afgewezen en in plaats daarvan deze personen als informant heeft gehoord. Dit is volgens hem in strijd met de goede procesorde en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Het is voor de informanten en de partijen onduidelijk wat de status is van een informant en een door hem afgegeven verklaring, aldus [appellant].

7.1.    Ingevolge artikel 8:60, eerste lid, van de Awb kan de bestuursrechter getuigen oproepen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld haar uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1200, heeft de bestuursrechter bij toepassing van deze bepaling beoordelingsruimte. Hij mag afzien van het oproepen van getuigen in het geval de verklaring van de op te roepen getuige niet noodzakelijk is voor de vaststelling van de relevante en in geschil zijnde feiten. Dat de rechtbank de door [appellant] naar de zitting meegebrachte personen heeft gehoord als informant betekent niet dat minder waarde wordt gehecht aan hun verklaringen dan wanneer zij als getuigen waren opgeroepen.

Het betoog slaagt niet.

Overtreding op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml

8.       In de tweede plaats betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml, bevoegd was om een boete op te leggen. [appellant] betwist de in de boeterapporten opgenomen verklaringen. Hij voert aan dat de staatssecretaris niet uit mocht gaan van de verklaring van [werknemer A] van 21 april 2018, maar dat hij uit moest gaan van die van 1 maart 2019 en de op de zitting bij de rechtbank afgelegde verklaring. De nadere verklaringen van [werknemer A] houden onder meer in dat hij niet in december 2017 bij het restaurant heeft gewerkt, dat hij maandelijks betaald kreeg, dat hij de app Tamigo gebruikte om zijn werkuren te registreren en dat hij geen goede uitleg heeft gekregen toen hij werd gehoord door de Nederlandse Arbeidsinspectie. Hij spreekt en begrijpt de Nederlandse taal niet goed. [appellant] stelt ook dat hij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen loonstrook en betalingsbewijs van [werknemer B] van december 2017 heeft omdat het loon van december 2017 is verwerkt in het loon van januari 2018. [werknemer B] had namelijk maar zes dagen gewerkt in december 2017 en had verder onbetaald verlof genomen. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris mocht overgaan tot openbaarmaking van de inspectieresultaten, aldus [appellant].

8.1.    Niet in geschil is dat [werknemer A] en [werknemer B] de Nederlandse taal niet goed beheersen. Noch in de verklaringen van [werknemer A] en [werknemer B] noch in de boeterapporten staat vermeld of de Nederlandse Arbeidsinspectie wel of geen tolk heeft ingeschakeld tijdens de gehoren van [werknemer A] en [werknemer B] op 21 april 2018. De verklaringen van [werknemer A] en [werknemer B] bestaan uit formulieren die met de hand zijn ingevuld en waarop een aantal handgeschreven Nederlandse zinnen staan, waarvan er een paar zijn doorgehaald. Niet bekend is wie de formulieren heeft ingevuld en wie woorden uit de verklaringen heeft doorgehaald. Ook blijkt er nergens uit dat de opgestelde verklaringen aan [werknemer A] en [werknemer B] zijn voorgelezen. In de verklaringen van andere werknemers staat wel dat zij hun verklaring hebben doorgelezen of dat de verklaring aan hen is voorgelezen. Ook staat in de andere verklaringen of er wel of geen tolk is ingeschakeld. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat grond bestaat voor zodanige twijfel aan de betrouwbaarheid van de verklaringen die in de boeterapporten zijn opgenomen dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris in zijn besluitvorming doorslaggevend gewicht heeft mogen toekennen aan de verklaringen van [werknemer A] en [werknemer B] die zijn afgelegd aan de Nederlandse Arbeidsinspectie.

8.2.    Dit betekent dat niet is aangetoond dat [appellant] artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden. De staatssecretaris was niet bevoegd om op grond van dit artikel een boete op te leggen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ook ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 18pa, eerste lid, van de Wml de inspectieresultaten openbaar mocht maken.

Het betoog slaagt.

Overtreding op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw

9.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was om op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw een boete op te leggen. Hiertoe voert hij aan dat hij voldoende heeft toegelicht waarom de versies van de bestanden met arbeidsurenregistraties niet overeenkomen. Ook betwist [appellant] het verslag van de door hem gegeven verklaring. Volgens hem is zijn verklaring niet goed vertaald tijdens het gehoor. [appellant] probeerde juist de wijze waarop de app Tamigo werkt te beschrijven. [appellant] stelt dat hij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij vóór september 2018 gebruikmaakte van Tamigo. [appellant] vindt dat hij tijdig en gemotiveerd de in de boeterapporten opgenomen verklaringen heeft betwist. Hier heeft de rechtbank onvoldoende waarde aan toegekend, aldus [appellant].

9.1.    De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris in dit geval bevoegd was om een boete op te leggen op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. De Afdeling kan zich vinden in de onder 3.6., 3.8. en 3.9. opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Daar komt bij dat [appellant] ook op de zitting bij de Afdeling niet duidelijk heeft gemaakt welk bestand de juiste arbeidsregistratie bevat.

Het betoog slaagt niet.

Cumulatie van de boetes

10.     Omdat de Afdeling hiervoor in de overwegingen 8.1. en 8.2. heeft geoordeeld dat de staatssecretaris ten onrechte een boete heeft opgelegd op grond van de Wml, is geen sprake meer van een cumulatie van de boetes. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de cumulatie van de twee boetes onevenredig is, hoeft daarom niet meer te worden besproken .

Verminderde verwijtbaarheid wegens persoonlijke omstandigheden

11.     [appellant] betoogt ook dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de boete had moeten matigen vanwege verminderde verwijtbaarheid. De staatssecretaris had bij het opleggen van de boetes rekening moeten houden met de omstandigheden dat in november 2018, rond de periode dat de staatssecretaris de gegevens had gevorderd, [appellant] een ernstig verkeersongeval had en [appellant]-Karim een hartaanval kreeg. De administratie kon daarom niet goed bijgehouden worden. Ook is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan zijn coöperatieve houding, aldus [appellant].

11.1.  Uit de dossierstukken blijkt dat de staatssecretaris op 9 juli 2018 stukken van de periode december 2017 tot en met maart 2018 heeft gevorderd. Alhoewel het betreurenswaardig is dat [appellant] en [appellant]-Karim een moeilijke periode hebben doorgemaakt, laat dat onverlet dat de stukken al in juli 2018 overgelegd moesten worden en het stukken betroffen van de periode december 2017 tot en met maart 2018. Zoals hiervoor is overwogen in overweging 9.1, heeft [appellant] tot op de zitting bij de Afdeling niet duidelijk gemaakt welk bestand de juiste arbeidsregistratie bevat. Verder is het meewerken aan een onderzoek van de Nederlandse Arbeidsinspectie voor een ondernemer normaal en vanzelfsprekend en niet reeds een reden om een boete te matigen.

Het betoog slaagt niet.

Financiële draagkracht van [appellant] en het beleid van de staatssecretaris

12.     [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank de boetes ten onrechte met een derde heeft gematigd. Volgens [appellant] hadden de boetes verder moeten worden gematigd. De matiging moet worden afgestemd op het totaalbedrag van de resterende boete en op een maximum tijdsduur waarbinnen deze kan en moet worden terugbetaald. Dat zijn twee afzonderlijke elementen van de beoordeling van financiële draagkracht. Dit volgt volgens [appellant] onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:365, waarin staat dat de omstandigheid dat om een betalingsregeling kan worden verzocht om de boete af te lossen los staat van de te maken beoordeling van de evenredigheid van (de hoogte van) de boete.

Ook heeft de rechtbank ten onrechte niet het boetematigingsbeleid van de Wml en de Atw getoetst. De rechtbank had een oordeel moeten geven over het boetematigingsbeleid van de staatssecretaris in zijn algemeenheid omdat [appellant] dat in beroep had aangevoerd. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet gedaan, aldus [appellant].

12.1.  De Afdeling is van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet kan voldoen aan de door de rechtbank vastgestelde betalingsregeling van € 313,00 voor de boete die is opgelegd op grond van de Atw. Ook heeft hij niet met stukken onderbouwd dat dit bedrag zorgt voor een veel te lange afbetalingstermijn. Overigens hebben [appellant] en de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat de boetes inmiddels volledig zijn betaald.

12.2.  Uit de zittingsaantekeningen van de zitting bij de rechtbank blijkt dat de rechtbank deze beroepsgrond heeft besproken met [appellant] en de staatssecretaris. Dat de rechtbank dit niet heeft opgenomen in haar uitspraak, betekent niet dat de uitspraak moet worden vernietigd. De rechtbank heeft de besluiten van 7 mei 2020 vernietigd, de besluiten van 22 november 2019 herroepen en de boetes gematigd vanwege de financiële draagkracht van [appellant]. Ook heeft de rechtbank de besluiten van 13 mei 2020 herroepen. In het geval waarin de rechtbank de besluiten heeft vernietigd op grond van enkele van de beroepsgronden, zoals hier, is zij niet gehouden ook alle overige tegen dat besluit aangevoerde gronden te bespreken. Overigens heeft de Afdeling eerder in haar uitspraak van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4173, overwogen dat de Beleidsregel Wml in zijn algemeenheid niet onrechtmatig is en de Beleidsregel Atw als evenredig is aan te merken. De Afdeling ziet geen aanleiding om terug te komen van wat in deze uitspraak is geoordeeld.

12.3.  Het betoog slaagt niet.

Overschrijding van de redelijke termijn

13.     De Afdeling beoordeelt in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, als de duur van de totale procedure onredelijk lang is zie onder meer haar uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526). Uit de rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden, als behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is begonnen uitspraak is gedaan. Deze termijn begint op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.

Boete op grond van de Wml

14.     Het geschil over de boete op grond van de Wml is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 16 oktober 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure vijf jaar en tien maanden, en daarmee 22 maanden te lang heeft geduurd. Vermindering van deze boete is niet mogelijk omdat in de overwegingen 8.1. en 8.2. van deze uitspraak is geoordeeld dat de boete ten onrechte is opgelegd. De Afdeling ziet daarom in dit geval aanleiding om een schadevergoeding wegens immateriële schade toe te kennen. De schadevergoeding bedraagt € 500,00 per half jaar overschrijding van de redelijke termijn, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Dit betekent dat aan [appellant] een schadevergoeding van € 2.000,00 moet worden toegekend.

14.1.  De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan de rechtbank als aan de Afdeling toe te rekenen. [appellant] heeft op 16 mei 2020 beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 25 augustus 2022. De rechtbank heeft daarmee de redelijke behandelingsduur van een jaar met 15 maanden overschreden. [appellant] heeft op 21 september 2022 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling heeft met de uitspraak van vandaag de redelijke behandelingsduur van twee jaar met elf maanden overschreden. De Afdeling zal daarom de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 2.000,00 aan [appellant] als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade.

Boete op grond van de Atw

15.     Het geschil over de boete op grond van de Atw is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 23 augustus 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure zes jaar, en daarmee 24 maanden te lang heeft geduurd. In boetezaken waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden wordt naar bevind van zaken gehandeld.

Gelet op de omstandigheid dat de rechtbank de door haar vastgestelde boete van € 7.500,00 al met 10% heeft gematigd naar € 6.750,00 vanwege overschrijding van de redelijke termijn, ziet de Afdeling aanleiding om deze boete van € 7.500,00 aanvullend te matigen met 10% tot een bedrag van € 6.000,00.

Slotsom

16.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank de boete op grond van de Wml heeft vastgesteld op € 7.200,00, de boete op grond van de Atw heeft vastgesteld op € 6.750,00 en heeft bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 7 mei 2020. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de boete op grond van de Atw vaststellen op € 6.000,00. Ook zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 7 mei 2020. De boete op grond van de Wml blijft herroepen.

17.     De Afdeling zal de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van € 2.000,00 aan [appellant] als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade.

18.     De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van [appellanten] gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 augustus 2022 in zaken nrs. 20/3595 en 20/3713, voor zover de rechtbank de boete op grond van de Wml heeft vastgesteld op € 7.200,00, de boete op grond van de Atw heeft vastgesteld op € 6.750,00 en heeft bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 7 mei 2020, kenmerk WBJA/ABWA/1.2019.1434.001 en WBJA/SVIA/1.2019.1437.001;

III.      bepaalt dat de op grond van de Arbeidstijdenwet opgelegde boete aan [appellanten] op € 6.000,00 wordt gesteld;

IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 7 mei 2020;

V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding aan [appellanten] van € 2.000,00 (€ 1.181,82 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 818,18 door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);

VI.      veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

VII.     gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellanten] het door hun voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen

voorzitter

w.g. Dijkshoorn

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025

735-990

BIJLAGE

WETTELIJK KADER

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 6

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

[…]

3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:

[…]

d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;

[…]

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 5:46

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Artikel 8:60

1. De bestuursrechter kan getuigen oproepen en deskundigen en tolken benoemen.

Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag

Artikel 18b

[…]

2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:

a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;

b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;

c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;

d. bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;

e. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:

1°. de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;

2°. de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;

f. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:

1°. de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;

2°. de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;

3°. het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;

4°. de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.

[…]

Artikel 18pa

1. De door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 18a, eerste en tweede lid, of 18c, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18b, eerste en tweede lid, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 18i, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van het toezicht op grond van deze wet.

[…]

Arbeidstijdenwet

Artikel 4:3

1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.

[…]