ECLI:NL:RBMNE:2025:4745 - Rechtbank Midden-Nederland - 22 juli 2025

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/4612

(gemachtigde: mr. N. van Heel),

(gemachtigde: mr. J. Boogaard).

Deze uitspraak gaat over een boete aan eiser voor het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Met het besluit van 6 december 2023 is aan eiser een boete opgelegd van € 12.000,- vanwege overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en vijf overtredingen van artikel 15a van de Wav. Eiser is het niet eens met de boete vanwege de vijf overtredingen van artikel 15a van de Wav. Hij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het opleggen van de boete aan eiser.

Procesverloop

Met het bestreden besluit van 10 mei 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij het besluit om eiser een boete op te leggen gebleven.

2.1. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2. De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister.

2.3. De rechtbank heeft het onderzoek aan het eind van de zitting aangehouden, om partijen de gelegenheid te geven nog een schriftelijke reactie in te dienen. De rechtbank heeft het onderzoek op 2 juli 2025 gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Wettelijk kader

Artikel 15a van de Wav bepaalt: “De werkgever is verplicht om binnen 48 uren na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.”
Dit artikel ziet op iedere persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor de werkgever verricht of heeft verricht, niet enkel op vreemdelingen. Dit artikel is namelijk juist bedoeld om vast te stellen óf sprake is van arbeid verricht door een vreemdeling die zonder vergunning in Nederland werkt. Het is aan de toezichthouder om het vermoeden te onderbouwen dat er arbeid is verricht. Als dat vermoeden bestaat, dan is de werkgever verplicht om aan de vordering te voldoen.

Is er een vermoeden van arbeid in de zin artikel 15a van de Wav?

De rechtbank overweegt allereerst dat het begrip arbeid een breed begrip is. Het gaat hierbij om alle gedragingen die in opdracht van of ten dienste van een rechtspersoon of een natuurlijk persoon worden verricht.[1] De aard, omvang en duur van de werkzaamheden zijn daarbij niet van belang.[2] Eiser stelt dat slechts sprake was van ‘proefdraaien’ van sollicitanten. Los van de vraag of eiser dit aannemelijk heeft gemaakt, maakt dat dus niet dat geen sprake is van arbeid in de zin van de Wav.

5.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister het vermoeden dat sprake is of is geweest van arbeid in het bestreden besluit voldoende onderbouwd. Hierbij heeft de minister onder andere terecht gewezen op het overzicht waarboven staat ‘kosten personeel’, en op de verklaring van eiser dat de personen hem een paar dagen hebben geholpen en dat zij contant betaald zijn. De minister mocht daarom de identificerende documenten van deze personen vorderen op grond van artikel 15a van de Wav.

Heeft eiser verwijtbaar gehandeld?

Eiser stelt zich op het standpunt dat hij niet verwijtbaar heeft gehandeld. Eiser voert hiertoe aan dat hij wettelijk niet verplicht is om de identiteitsgegevens van sollicitanten bij te houden. Deze verplichting ontstaat pas bij een vordering op grond van artikel 15a van de Wav. Verder wijst eiser op de website van de Autoriteit Persoonsgegevens, waaruit blijkt dat gegevens van sollicitanten binnen vier weken verwijderd dienen te worden wanneer de sollicitant niet in dienst treedt. Het bewaren van de gegevens zou daarom in strijd zijn met de AVG. Eiser wijst in dit kader op de uitspraak van rechtbank Breda van 20 februari 2024.[3] Het punt van de minister dat er wel een grondslag in de AVG ligt om de gegevens alsnog te bewaren, is volgens eiser in strijd met het stappenplan van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). Verder is de administratie van eiser door de politie in beslag genomen, waardoor hij niet kon voldoen aan de vordering op grond van artikel 15a van de Wav. Het kladblad waarop de NAW-gegevens van de betreffende personen staan, was ook in beslag genomen. Deze heeft eiser overigens niet meer terug kunnen vinden nadat hij de papieren terug heeft gekregen.
Naar het oordeel van de rechtbank vormt artikel 15a van de Wav een wettelijke grondslag voor de vordering en het verwerken van persoonsgegevens, zodat is voldaan aan artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de AVG. In artikel 6, derde lid, van de AVG is bepaald dat de verwerking van persoonsgegevens gerechtvaardigd moet zijn door een dwingende reden van algemeen belang en dat de verwerking geschikt en noodzakelijk moet zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is hieraan voldaan. De minister moet kunnen controleren of de werkgever de verplichting is nagekomen dat hij controleert of een persoon in Nederland voor hem arbeid mag verrichten. Hierbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 30 oktober 2024.[4]

7.1. De rechtbank is bovendien van oordeel dat niet aannemelijk is dat de betreffende personen enkel bij hem aan het solliciteren waren. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de eigen verklaringen en de administratie van eiser. Daaruit blijkt dat deze personen (meerdere dagen) voor eiser gewerkt hebben en daar ook voor zijn betaald. Voor zover sprake was van een proeftijd, is eiser ook dan verplicht om aan de vereisten van de Wet arbeid vreemdelingen te voldoen. Uit de overgelegde schermafbeeldingen van het gesprek met [A] is niet op te maken dat hij slechts een sollicitant is, zoals eiser betoogt. Daarbij merkt de rechtbank op dat ook uit het dossier volgt dat eiser [B] heeft overgehaald om te zeggen dat hij in zijn proeftijd zit.[5] Dit doet af aan de geloofwaardigheid van de verklaringen van eiser over de arbeidsrechtelijke situatie van de overige personen. Dat het bewaren van de persoonsgegevens van de vijf personen in strijd zou zijn met de AVG omdat het sollicitanten zou betreffen, volgt de rechtbank dan ook niet. De verwijzing naar de uitspraak van rechtbank Breda van 20 februari 2024 gaat dan ook niet op.

7.2. Verder zijn in de in beslag genomen administratie van eiser niet de NAW-gegevens van de desbetreffende personen teruggevonden. Dat er een kladblad zou hebben bestaan met deze gegevens en dat (enkel) dit kladblad niet zou zijn teruggevonden bij de teruggegeven administratie van eiser, acht de rechtbank niet aannemelijk. Eiser heeft dus verwijtbaar gehandeld.

Verminderde verwijtbaarheid

Subsidiair voert eiser aan dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Hij wijst erop dat hij de identiteit van de personen heeft gecontroleerd, dat hij heeft voldaan aan de privacywetgeving en dat hij een ‘first offender’ is. Eiser verwijst ook in dit kader naar de uitspraak van rechtbank Breda van 20 februari 2024, waarin ook verminderde verwijtbaarheid is aangenomen. Verder heeft eiser op 31 maart 2025 nadere gronden overgelegd, waarmee hij de persoonsgegevens van ‘ [A] ’ heeft overgelegd. Eiser vindt verder dat, omdat verweerder op zitting heeft gezegd dat de minister het stappenplan anders interpreteert dan eiser en dat het stappenplan ook van toepassing is op proefdraaien, hierdoor is gegeven dat de informatie onduidelijk is. Daardoor is sprake van verminderde verwijtbaarheid.
Ten aanzien van de nader aangeleverde persoonsgegevens van [A] , heeft de minister op de zitting toegezegd om te onderzoeken of dit reden geeft tot verdere matiging van de boete. Op 9 mei 2025 heeft de minister meegedeeld dat hij zich niet verzet tegen het matigen van de boete voor zover die ziet op [A] van € 2.000 naar € 1.000, omdat de identiteit van [A] achteraf kan worden vastgesteld. Wel is er nog steeds sprake geweest van een overtreding, omdat eiser niet binnen 48 uur de gegevens heeft aangeleverd. Ten aanzien van de andere personen ziet de minister geen reden om verder te matigen.
De rechtbank ziet in het nadere standpunt van de minister reden om de boete ten aanzien van [A] te matigen van 50% van € 4.000 naar 25%, te weten € 1.000. Alleen al hierom is het beroep gegrond.
Ten aanzien van de boete gericht tegen de andere personen overweegt de rechtbank als volgt. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat bij overtreding van de Wav in beginsel mag worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Afwijking naar beneden 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de werkgever. Op de werkgever rust de verplichting de daarvoor noodzakelijke feiten en omstandigheden aannemelijk te maken.[6]

11.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser, naast de boete ten aanzien van [A] , niet aannemelijk gemaakt dat sprake moet zijn van verminderde verwijtbaarheid. Enkel het feit dat eiser een first offender is, is onvoldoende om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. In het stelsel van matiging is al rekening gehouden met het zijn van een ‘first offender’, in de zin dat een eerste overtreding in beginsel leidt tot een matiging van 50%. Verder heeft de rechtbank onder 7 overwogen dat het bewaren van de persoonsgegevens van de vijf personen niet in strijd is met de AVG. Hierin ziet de rechtbank dan ook geen reden om aan te nemen dat sprake moet zijn van verminderde verwijtbaarheid. Dat eiser de identiteit van de personen zou hebben gecontroleerd, doet er niet aan af dat hij deze gegevens niet kan overleggen. Al zou eiser dit aannemelijk hebben gemaakt, blijft hierdoor bestaan dat eiser niet heeft voldaan aan de vordering op grond van artikel 15a van de Wav en dat daarmee voor de minister de identiteit niet te controleren is.

Conclusie en gevolgen

Gelet op wat onder 10 is overwogen, verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 10 mei 2024. De rechtbank herroept het primaire besluit van 6 december 2023 voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 12.000. De rechtbank ziet aanleiding het geschil definitief te beslechten door met toepassing van artikel 8:72a van de Awb op de volgende wijze zelf in de zaak te voorzien: Het bezwaar van eiser wordt gegrond verklaard en de opgelegde boete wordt verlaagd naar € 11.000,-.

12.1. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, zal de minister aan eiser het door hem betaalde griffierecht moeten vergoeden.

12.2. De rechtbank zal de minister daarnaast veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep, vast op € 1.814,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). De rechtbank wijst het verzoek van eiser om proceskostenvergoeding in bezwaar af, omdat de gedeeltelijke herroeping van het primaire besluit niet te wijten is aan onrechtmatigheid aan de kant van de minister. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2019[7], waaruit volgt dat een herroeping van het primaire besluit niet zonder meer een recht op kostenvergoeding in bezwaar oplevert.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit op bezwaar van 10 mei 2024;
herroept het besluit van 6 december 2023, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
bepaalt dat het bezwaar van eiser gegrond wordt verklaard en dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 11.000,-.
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A.W.M. Engels, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

ABRvS 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6084.

ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2323.

ECLI:NL:RBZWB:2024:1272.

ECLI:NL:RVS:2024:4367.

Bijlage 13 bij het boeterapport, p. 32.

Uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973.

ECLI:NL:RVS:2019:1443.

Voetnoten