ECLI:NL:RBMNE:2025:4678 - Rechtbank Midden-Nederland - 25 augustus 2025

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/5478 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2025 op het beroep in de zaak tussen

(gemachtigde: mr. C. Pasteuning),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] (het college), verweerder (gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen).

Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van tijdelijke perifere detailhandel aan de [adres 1] op het bedrijventerrein [bedrijventerrein] in [plaats] . Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gemeentelijke en provinciale detailhandelsbeleid en het gelijkheids-, vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van deze beroepsgronden.

Procesverloop

Eiseres is eigenaar van het bedrijfsgebouw aan de [adres 1] in [plaats] gelegen op het bedrijventerrein [bedrijventerrein] . Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor tijdelijke perifere detailhandel in de bestaande units van het bedrijfsgebouw en het bouwen van een binnenwand, waarmee een extra unit wordt gerealiseerd voor sport/leisure met ondersteunende horeca.

2.1. Het college heeft de aanvraag met het besluit van 19 december 2023 afgewezen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. In bezwaar heeft eiseres de aanvraag gewijzigd in de zin dat deze niet langer betrekking heeft op leisure en het plaatsen van een binnenwand. Met het besluit van 5 juli 2024 (bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college onder aanvulling van de motivering bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

2.2. De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2025 op een zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van het college deelgenomen. Eiseres en haar gemachtigde zijn niet op de zitting verschenen.

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht

Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met onderliggende regelingen nog van toepassing.[1]

Bestemmingsplan en het bestreden besluit

3.1. Het perceel van eiseres valt onder het bestemmingsplan ‘bedrijventerrein e.o. en snelwegen’. Het perceel heeft de enkelbestemming ‘Bedrijventerrein-1’, de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 3’ en de gebiedsaanduiding ‘milieuzone- zones Wet milieubeheer 3.2’. Perifere detailhandel op het bedrijventerrein [bedrijventerrein] is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘dhp’.[2] Het bestemmingsplan bevat de volgende definitie van perifere detailhandel: ‘Branches van detailhandel die zich buiten de aangewezen detailhandelslocaties mogen vestigen vanwege de aard of omvang van de artikelen (zoals auto’s, bouwmarkt, keukens, woninginrichting)’.[3]

3.2. Het perceel van eiseres heeft geen aanduiding ‘dhp’. Dat betekent dat perifere detailhandel in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom beoordeeld of hij met de zogenoemde kruimelgevallenregeling van het bestemmingsplan wil afwijken ten behoeve van de aanvraag van eiseres.[4] Dat wil het college niet, omdat het aangevraagde gebruik volgens het college niet in overeenstemming is met de Omgevingsverordening provincie Utrecht en de Nota Detailhandel 2021. Het aantal vierkante meters detailhandel buiten bestaand winkelgebied neemt met de aanvraag namelijk toe. Daarnaast wil het college geen medewerking verlenen aan functiemenging op het bedrijventerrein vanwege schaarste aan bedrijfsruimten. Om deze redenen heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.

Beoordelingskader

3.3. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.[5]

Detailhandelsbeleid

3.4. Eiseres voert aan dat de aanvraag in overeenstemming is met het provinciale detailhandelsbeleid, zoals vastgelegd in de Omgevingsverordening provincie Utrecht, en de Nota Detailhandel 2021, omdat de aard en omvang van de detailhandel, vanwege het tijdelijke karakter, geen negatieve gevolgen heeft voor detailhandel op locaties binnen bestaand winkelgebied.[6] Ook leidt tijdelijke perifere detailhandel volgens eiseres tot meer functiemenging op het bedrijventerrein wat volgens eiseres in overeenstemming is met de Omgevingsvisie 2030-2040 en de Visie Werklocaties 2030.

3.5. De rechtbank overweegt dat de Omgevingsverordening provincie Utrecht een instructieregel bevat voor het omgevingsplan. De instructieregel bepaalt dat een omgevingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen detailhandel buiten bestaand winkelgebied geen regels bevat die voorzien in nieuwvestiging of uitbreiding van detailhandel, tenzij een van de uitzonderingen onder a t/m g van toepassing is.[7] De Nota Detailhandel 2021 sluit hierop aan. Op de zitting heeft het college aangegeven dat hij de instructieregel heeft betrokken bij de ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit, dus of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. In het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd dat de aanvraag in strijd is met het uitgangspunt van de provincie, zoals neergelegd in de instructieregel, en daarmee ook met de Nota Detailhandel 2021, omdat met de aanvraag oppervlakte perifere detailhandel aan bestaande oppervlakte perifere detailhandel wordt toegevoegd. Eiseres wil het bedrijfsgebouw namelijk verhuren aan een ondernemer die nu niet in [plaats] is gevestigd. De aanvraag is daarmee niet oppervlakte neutraal. Dit leidt volgens het college tot negatieve effecten op bestaande winkelgebieden.

3.6. De rechtbank is van oordeel dat uit de aanvraag niet blijkt dat sprake is van detailhandel dat geen negatieve invloed heeft op detailhandel binnen bestaand winkelgebied. Uit de aanvraag volgt namelijk niet welk detailhandelsbedrijf zich in het bedrijfsgebouw van eiseres zal vestigen en voor welke periode. Gelet op de algemeen geformuleerde aanvraag, had het college kunnen besluiten om deze - na het bieden van een hersteltermijn- buiten behandeling te laten.[8] Het college heeft dit niet gedaan en de rechtbank volgt dat. Als professionele partij had eiseres redelijkerwijs kunnen en moeten weten dat het college informatie over het detailhandelsbedrijf dat zich in het bedrijfsgebouw gaat vestigen en voor welke periode nodig had om de aanvraag te toetsen aan zijn beleid. Uit de overwegingen in het bestreden besluit en de toelichting van het college op de zitting blijkt dat eiseres op de hoorzitting in bezwaar is gevraagd om een nadere concretisering van de aanvraag op deze punten. Omdat eisers de aanvraag niet heeft verduidelijkt, is de rechtbank van oordeel dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren, zij het op een andere grond dan het college heeft gedaan.

3.7. Dat detailhandel kan leiden tot functiemenging op het bedrijventerrein, wat volgens eiseres een van de doelstellingen van de Omgevingsvisie 2030-2040 en de Visie Werklocaties 2030 is, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De rechtbank stelt vast dat het college de aanvraag niet aan de Visie Werklocaties 2030 heeft kunnen toetsen, om dezelfde reden waarom het college de aanvraag niet aan de uitzonderingen in het provinciale detailhandelsbeleid heeft kunnen toetsen. De aanvraag is daarvoor niet concreet genoeg. De beroepsgrond slaagt niet.

Evenredigheidsbeginsel

3.8. Voor zover de aanvraag in strijd met de Nota Detailhandel 2021 is, voert eiseres aan dat het college aanleiding had moeten zien om daarvan af te wijken. Toepassing van het beleid is voor eiseres economisch nadelig, omdat een huurder behoorlijk moet investeren om het bedrijfsgebouw als bedrijfsruimte te kunnen gebruiken, terwijl dat bij gebruik ten behoeve van perifere detailhandel niet het geval is. Het bestreden besluit staat daarom niet in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Ook heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden met de toekomstige herontwikkeling van het bedrijventerrein.

3.9. De rechtbank overweegt dat het college overeenkomstig het eigen beleid moet handelen.[9] Het college mag alleen van het eigen beleid afwijken als de toepassing daarvan voor eiseres gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.[10] De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen bijzondere omstandigheid op basis waarvan het college van het beleid had moeten afwijken, nog daargelaten dat de aanvraag te algemeen is om aan de uitzonderingen in het beleid te toetsen. Eiseres heeft haar stelling dat toepassing van het beleid voor haar economisch nadelig is niet met gegevens onderbouwd. Ook neemt de rechtbank in overweging dat op het perceel van eiseres bedrijven tot en met milieucategorie 3.2. zijn toegestaan, waardoor er voldoende mogelijkheden zijn om het bedrijfsgebouw volgens het bestemmingsplan te gebruiken. De rechtbank is daarom niet gebleken dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

3.10. Dat detailhandel van een andere locatie mogelijk wordt verplaatst naar het bedrijfsgebouw van eiseres, zoals het college op de hoorzitting heeft toegelicht, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het college de gevraagde omgevingsvergunning om die reden had moeten verlenen. Hetzelfde geldt voor de overige plannen met betrekking tot de herinrichting van het bedrijventerrein en de toekomstige sloop en nieuwbouw op het perceel van eiseres. Het college moet de aanvraag immers beoordelen aan de hand van wet- en regelgeving geldend op het tijdstip van de aanvraag.

Gelijkheidsbeginsel

3.11. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college wél (tijdelijke) perifere detailhandel heeft toegestaan aan de [adres 2] ( [A] ), [adres 3] ( [B] ), [adres 4] ( [C] ) en [adres 5] ( [D] ), gelegen op hetzelfde bedrijventerrein als het bedrijfsgebouw van eiseres. De vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het college een eenmalig gemaakte fout niet hoeft te herhalen gaat hier volgens eiseres niet op, omdat uit de aangehaalde gevallen blijkt dat college inconsistent handelt.

3.12. De rechtbank stelt vast dat de [straat 1] is gelegen op hetzelfde bedrijventerrein als het bedrijfsgebouw van eiseres en onder hetzelfde bestemmingsplan valt. De [adres 2] wordt gebruikt als reparatiebedrijf. Omdat een reparatiebedrijf planologisch is toegestaan, is dit geen gelijk geval. Ook de detailhandel aan de [adres 6] is geen gelijk geval. De reden daarvan is dat een ambtenaar van het college een toezegging heeft gedaan dat het bestaand gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Een dergelijke toezegging is aan eiseres niet gedaan. Ten behoeve van detailhandel aan de [adres 7] is oppervlakte perifere detailhandel aan de [straat 2] in [plaats] ingeleverd. Van een dergelijke verplaatsing van detailhandel is met de aanvraag van eiseres niet gebleken. Om deze reden is ook hier geen sprake van een gelijk geval. Dat geldt ook voor het bedrijf aan de [adres 5] , waarvoor het college op 8 maart 2017 een omgevingsvergunning heeft verleend. Ten tijde van de aanvraag voor de [adres 5] had het college te maken met de nasleep van leegstand op het bedrijventerrein, waardoor de beleidskaders anders waren dan op het moment van de aanvraag van eiseres. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat er geen sprake is van een gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

Vertrouwensbeginsel

3.13. Eiseres voert aan dat het college op 27 mei 2021 wél een omgevingsvergunning aan haar heeft verleend voor tijdelijke perifere detailhandel aan de [adres 1] . Eiseres begrijpt daarom niet waarom het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd. Naar de rechtbank begrijpt, doet eiseres hiermee een beroep op het vertrouwensbeginsel.

3.14. De rechtbank stelt tot slot vast dat het college op 27 mei 2021 aan eiseres een omgevingsvergunning heeft verleend voor perifere detailhandel voor een periode van twee jaar, derhalve tot 26 mei 2023. De rechtbank is van oordeel dat er een wezenlijk verschil is tussen de huidige aanvraag en de aanvraag van eiseres van vier jaar geleden. De aanvraag die heeft geleid tot het besluit van 27 mei 2021 voldeed aan het detailhandelsbeleid, omdat sprake was van oppervlakte neutrale verplaatsing. De aanvraag zag op de tijdelijke verplaatsing van de [winkel 1] en [winkel 2] naar het bedrijfsgebouw van eiseres, omdat deze winkels op de oorspronkelijke locatie werden verbouwd. Er kwamen dus geen extra vierkante meters detailhandel bij. Daarvan is met de nieuwe aanvraag niet gebleken, zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft geoordeeld. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor tijdelijke perifere detailhandel heeft kunnen weigeren. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, rechter, in aanwezigheid van mr. S.N. van Ooijen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

Artikel 5.1, aanhef en onder i, van de planregels.

Artikel 1.83 van de planregels.

Artikel 4, lid 9, van bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht jo. artikel 2.12, eerste lid, sub a onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1808.

Artikel 9.20, sub g, van de Omgevingsverordening.

Artikel 9.20 van de Omgevingsverordening.

Op grond van artikel 4:5 en 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Artikel 4:84 van de Awb.

Artikel 4:84 en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

Voetnoten