ECLI:NL:RBLIM:2025:7827 - Rechtbank Limburg - 8 augustus 2025

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 24 / 5079 en ROE 25 / 1232 uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 augustus 2025 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen

(gemachtigde: mr. E.G.W. Hendriks),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brunssum, verweerder (gemachtigde: mr. M.M.A. Schlösser).

Deze uitspraak gaat over de door verweerder aan eiseres opgelegde last onder dwangsom wegens de illegale bewoning van de bedrijfswoning gelegen op het perceel [adres] in Brunssum.

Procesverloop

Bij besluit van 29 april 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens de illegale bewoning van de bedrijfswoning gelegen op het perceel [adres] in Brunssum. Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 29 oktober 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Bij brief van 26 mei 2025 heeft de voorzieningenrechter aan eiseres verzocht om het spoedeisend belang, zoals bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nader te onderbouwen.

Eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 30 mei 2025.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken, een reactie op de brief van eiseres van 30 mei 2025 en een verweerschrift ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het beroep en het verzoek van eiseres op 24 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de zoon van eiseres [naam], de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.

Overwegingen

De totstandkoming van het bestreden besluit

Ter plaatse van het perceel [adres] in Brunssum is een pand gelegen (hierna: het pand). Eiseres is eigenaar van het pand. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Haefland Rode Beek’[1] (hierna: het bestemmingsplan) rust op het pand de enkelbestemming ‘Bedrijventerrein – 1’ en de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Het bestemmingsplan ‘Haefland Rode Beek’ maakt sinds 1 januari 2024, de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow), van rechtswege onderdeel uit van het ‘Omgevingsplan gemeente Brunssum’.

2.1. Eiseres heeft op 28 januari 2019 een koopovereenkomst gesloten voor het pand. Op 1 maart 2019 is het pand aan haar geleverd. Na een verbouwing is eiseres met haar gezin in het pand gaan wonen. In 2023 is eiseres met haar zoon verhuisd naar een huurwoning, haar ex-partner is in de woning blijven wonen.

2.2. Op 2 april 2024 heeft verweerder aan eiseres als eigenaar van het pand ambtshalve een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht. In het voornemen heeft verweerder vermeld dat het pand niet als bedrijfswoning bij de daarachter gelegen loods wordt gebruikt. Om die reden is volgens verweerder sprake van strijd met artikel 4.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan. Nu eiseres hiervoor geen omgevingsvergunning heeft, is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Volgens verweerder zijn er geen mogelijkheden om deze illegale situatie te legaliseren en zijn er verder ook geen andere bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien. Eiseres dient de illegale situatie binnen drie maanden te beëindigen, aldus verweerder in het voornemen.

2.3. Eiseres heeft een zienswijze ingediend tegen het voornemen die zij mondeling heeft toegelicht tijdens een gesprek op 4 april 2024.

2.4. Aangezien eiseres de overtreding vervolgens niet heeft beëindigd, heeft verweerder bij het primaire besluit aan haar een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom houdt in dat de dienstwoning op het perceel [adres] in Brunssum niet bewoond mag worden zonder dat de bewoning hiervan gekoppeld is aan het gebruik van de achtergelegen bedrijfsruimte. Eiseres moet een einde maken aan de illegale bewoning van het pand en zij dient maatregelen te nemen om de illegale bewoning van het pand te stoppen. Eiseres dient de overtreding te beëindigen binnen drie maanden na de verzenddatum van het primaire besluit, op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 150,- per dag dat de overtreding na het opleggen van het primaire besluit nog voortduurt met een maximum van € 15.000,-. Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

2.5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften, het door eiseres ingediende bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Op hetgeen zij heeft aangevoerd, zal de voorzieningenrechter hierna ingaan.

Spoedeisend belang

Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter zal daarom eerst beoordelen of eiseres een spoedeisend belang heeft.

4.1. Desgevraagd heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat zij een spoedeisend belang heeft, omdat zij dubbele woonlasten draagt. Vanwege het bestreden besluit mag zij niet in het pand wonen en daardoor heeft zij een huurovereenkomst moeten sluiten voor een andere woning. Volgens eiseres is het voor haar niet langer mogelijk om deze dubbele woonlasten te blijven dragen en vreest zij in een financiële noodsituatie te komen. Verweerder heeft betwist dat eiseres een spoedeisend belang heeft. Volgens verweerder blijkt uit de door eiseres overgelegde stukken namelijk niet dat sprake is van een financiële noodsituatie.

4.2. De voorzieningenrechter overweegt dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting de last onder dwangsom aan eiseres als eigenaar van het pand is opgelegd vanwege de bewoning op dat moment door de ex-partner van eiseres. Inmiddels is aan de last onder dwangsom voldaan doordat de ex-partner daar niet meer woont. Met het verzoek om voorlopige voorziening wordt beoogd om het mogelijk te maken dat eiseres samen met haar zoon weer zoals vroeger in het pand gaat wonen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiseres, los van de puur financiële belangen, daarmee een spoedeisend belang heeft.

Kortsluiten

In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen. De voorzieningenrechter doet daarom zowel uitspraak op het beroep als op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres.

De beoordeling van het beroep

Was ten tijde van de last onder dwangsom sprake van een overtreding?

Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van de last onder dwangsom geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan. Eiseres heeft in dit kader erop gewezen dat ten tijde van de last onder dwangsom haar ex-partner in het pand woonde. Vanuit het pand dreef haar ex-partner zijn onderneming waardoor volgens eiseres reeds om die reden sprake was van het gebruik van het pand als bedrijfswoning. Daarnaast was ook sprake van gebruik als bedrijfswoning, omdat de ex-partner voor zijn onderneming weliswaar geen gebruik maakte van de achter het pand gelegen loods, maar wel van een deel van een loods verderop in de straat. Volgens eiseres volgt uit het bestemmingsplan niet dat alleen sprake is van een bedrijfswoning als er een koppeling is met de achter het pand gelegen loods. Daarnaast kan een koppeling tussen het pand en de achter het pand gelegen loods worden aangenomen omdat de energie ten behoeve van de loods wordt verkregen via het pand, aldus eiseres. Ook gelet hierop was volgens eiseres geen sprake van strijd met het bestemmingsplan ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom.

6.1. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Bedrijventerrein – 1’ aangewezen gronden bestemd voor één bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’. Op grond van artikel 1 van het bestemmingsplan wordt onder ‘bedrijfswoning’ verstaan een woning in of bij een gebouw of op/bij een terrein, kennelijk slechts bestemd voor (het gezin van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming of het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein, noodzakelijk c.q. gewenst is.

6.2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ten tijde van de last onder dwangsom sprake was van een overtreding van artikel 4.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan. Zij overweegt hiertoe als volgt.

6.3. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom woonde de ex-partner van eiseres in het pand. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het niet noodzakelijk dan wel gewenst was dat hij specifiek in het pand gehuisvest was, zoals dat uit de definitie van ‘bedrijfswoning’ in artikel 1 van het bestemmingsplan voortvloeit. Hij gebruikte weliswaar voor zijn onderneming een deel van een loods verderop in de straat, maar deze loods staat op een afstand van ongeveer 175 meter van het pand. Tussen de loods en het pand staan meer loodsen en panden die in het bestemmingsplan zijn aangeduid als bedrijfswoning. Niet kan daarom worden gezegd dat vanwege het gebruik van die loods op ongeveer 175 meter de huisvesting van de ex-partner juist specifiek in dit pand noodzakelijk of gewenst was. Dat de ex-partner in het pand zijn kantoor zou hebben gehad, zoals eiseres stelt, maakt nog niet dat het pand als bedrijfswoning werd gebruikt. Niet is immers onderbouwd waarom het noodzakelijk of gewenst was dat de ex-partner daar woonde vanwege het medegebruik van het pand als kantoor. Het pand kan daarom niet worden aangemerkt als kennelijk slechts bestemd voor de huisvesting van de ex-partner en gelet hierop werd het pand ten tijde van de last onder dwangsom niet gebruikt als bedrijfswoning. Dat de loods via het pand van elektriciteit wordt voorzien, zoals eiseres stelt, is niet relevant voor de vraag wie in het pand mag worden gehuisvest. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat het pand ten tijde van de last onder dwangsom niet werd gebruikt als bedrijfswoning. Hierdoor was sprake van strijd met artikel 4.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan. Aangezien eiseres hiervoor geen omgevingsvergunning had, was verweerder bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Ow.

Beginselplicht tot handhaving

De voorzieningenrechter stelt voorop dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.[2]

7.1. De voorzieningenrechter zal hierna dan ook ingaan op de vraag of er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder, ondanks zijn bevoegdheid om de last onder dwangsom op te leggen, toch van handhaving had moeten afzien.

De brief van 22 maart 2022 en het gelijkheidsbeginsel

Eiseres heeft onder verwijzing naar de brief van verweerder van 22 maart 2022 met als onderwerp “Ruimtelijke beleidsvoorschriften bedrijventerrein Haefland/Rode Beek” betoogd dat het daarin genoemde overgangsrecht in haar geval van toepassing is. Eiseres heeft zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder met het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Eiseres heeft in dit kader enerzijds erop gewezen dat zij destijds bij het bezichtigen van het pand voorafgaand aan de koop ervan, heeft geconstateerd dat anderen dan de verkoopster het pand bewoonden en dat de betreffende huurders van het pand (ook) geen relatie hadden met het achtergelegen terrein en/of de loods. Hiertegen heeft verweerder toen niet handhavend opgetreden. Anderzijds heeft eiseres in dit kader erop gewezen dat binnen het bedrijventerrein op dit moment door anderen (ook) in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld waartegen door verweerder niet handhavend wordt opgetreden.

8.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder op 22 maart 2022 een brief heeft gestuurd aan de ondernemers en vastgoedeigenaren op het bedrijventerrein Haefland/Rode Beek. In die brief wordt verwezen naar de Beleidsregel ‘Ruimtelijk beleid bedrijventerrein Haefland/Rode Beek’ (hierna: de beleidsregel) die verweerder op 16 november 2021 heeft vastgesteld. In de publicatie van deze beleidsregel is onder meer vermeld dat geen particuliere bewoning en/of verhuur aan NATO wordt toegestaan van bedrijfswoningen vanwege de planologische implicaties van dergelijke kwetsbare objecten. In de brief van 22 maart 2022 heeft verweerder toegelicht dat hij een overgangs- of uitsterfbeleid hanteert om strijdigheid met het bestemmingsplan op te lossen: daar waar sprake is van onrechtmatige bewoning van bedrijfswoningen, gedoogt verweerder dit tot het einde van de lopende huurovereenkomst met de huidige bewoner(s). Daarna dient er te allen tijde een beroepsmatige relatie te zijn tussen de bewoner van de bedrijfswoning en de bestemming of het feitelijk gebruik van het gebouw of terrein, zo is in de brief van 22 maart 2022 vermeld. De voorzieningenrechter stelt vast dat het pand destijds werd bewoond door eiseres en haar gezin. Er was geen sprake van een huurovereenkomst. Om die reden valt de situatie niet onder de uitzondering vermeld in de brief van 22 maart 2022.

8.2. De voorzieningenrechter overweegt verder dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake moet zijn van een feitelijk en rechtens vergelijkbaar geval, dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze. Het is aan eiseres om haar beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen.[3] De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat daaraan in dit geval niet wordt voldaan. Eiseres heeft namelijk niet aangetoond dat sprake is van feitelijke en rechtens vergelijkbare gevallen. Voor zover zij heeft verwezen naar de situatie zoals deze bestond voordat zij het pand begin 2019 kocht, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit gelet op het tijdsverloop niet als een vergelijkbaar geval kan worden aangemerkt, nog afgezien van dat die situatie door de verkoop van het pand aan eiseres is beëindigd. Reeds hierom slaagt haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet.

Gedogen

Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder de illegale situatie vanaf 1 maart 2019 heeft gedoogd. Dit is het moment van de levering van het pand. Vanaf toen was volgens eiseres de ontstane (illegale) situatie door de inschrijving in de openbare registers namelijk voor een ieder kenbaar, en dus ook voor verweerder. Dat de vermeende overtreding pas in december 2023 zou zijn vastgesteld door verweerder, wordt betwist door eiseres.

9.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een gedogen door verweerder vanaf 1 maart 2019. Het is de voorzieningenrechter namelijk niet gebleken dat verweerder de illegale situatie uitdrukkelijk heeft toegestaan. Daarnaast is tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van handhaven moet afzien. Dat is ook niet het geval als verweerder op de hoogte van de overtreding was of dat kon zijn.[4] Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.

Voorkeursrecht en perceelsplitsing

Eiseres heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de verkopende partij van het pand voorafgaand aan de verkoop aan haar het pand (eerst) aan verweerder had moeten aanbieden op grond van het voorkeursrecht van verweerder. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Indien dit wel was gebeurd, dan had verweerder tegen de illegale situatie kunnen optreden waardoor eiseres niet met de illegale situatie geconfronteerd zou zijn geworden, zo stelt zij. Daarnaast heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat verweerder in feite zelf de illegale situatie heeft veroorzaakt door in te stemmen met de kadastrale splitsing van de percelen waarop het pand respectievelijk de loods zich bevinden.

10.1. De voorzieningenrechter overweegt dat zowel het voorkeursrecht van verweerder als de kadastrale splitsing van de percelen privaatrechtelijke aangelegenheden zijn die niets zeggen over het bestemmingsplan en wat op grond hiervan wel of niet is toegelaten. Gelet hierop slaagt deze beroepsgrond van eiseres niet.

Strijd met artikel 3:4 Awb (evenredigheidsbeginsel)

Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onevenredig is. Zij heeft in dit kader onder andere aangevoerd dat onder de gegeven omstandigheden de woning onbewoond zal blijven met verloedering als gevolg. Daarnaast ondervindt niemand overlast van de bewoning van het pand, aldus eiseres.

11.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder een groot belang mocht hechten aan naleving van het bestemmingsplan, gelet ook op de wens van verweerder zoals die uit de beleidsregel blijkt, om toename van branchevreemde bedrijfsactiviteiten, de algehele staat van de openbare ruimte en activiteiten in de sfeer van ondermijning op bedrijventerrein Haefland/Rode Beek tegen te gaan. Verweerder mocht aan dat belang een groter gewicht toekennen dan aan het belang van eiseres. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:4 van de Awb onevenredig is.

Hoogte van de dwangsom

Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat de opgelegde dwangsom niet redelijk is in relatie tot de zwaarte van de vermeende geschonden norm. Volgens eiseres dient hierbij de duur van de ontstane situatie te worden meegenomen als ook dat er geen sprake is van overlast bij de bewoning van het pand.

12.1. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moeten de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De maatstaf in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beoordelingsvrijheid moet terughoudend worden getoetst door de rechter.

12.2. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Daarbij neemt de voorzieningenrechter met verweerder in aanmerking dat eiseres niet concreet heeft gemaakt op welk punt de hoogte van de dwangsom onevenredig is en waarom verweerder zich bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom niet mocht baseren op de Leidraad handhavingsacties begunstigingstermijnen.

Conclusie en gevolgen

Gelet op hetgeen de voorzieningenrechter hiervoor heeft overwogen zal zij het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaren. Nu is beslist op het beroep van eiseres, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter zal daarom het verzoek om voorlopige voorziening van eiseres afwijzen.

13.1. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.L. van der Weele, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Genders, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2025.

De voorzieningenrechter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 8 augustus 2025.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Vastgesteld op 11 juni 2013.

Zie onder meer uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457. De beginselplicht tot handhaving is enigszins aangepast bij recente uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1504.

Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1829.

Voetnoten