ECLI:NL:PHR:2024:902 - Parket bij de Hoge Raad - 6 september 2024
Arrest
Genoemde wetsartikelen
Arrest inhoud
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer23/02639 Zitting6 september 2024
CONCLUSIE
G. Snijders
In de zaak
[eiser] , eiser tot cassatie, advocaat: N.C. van Steijn
tegen
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid), verweerder in cassatie, advocaat: G.C. Nieuwland
Partijen worden hierna aangeduid als [eiser] respectievelijk de Staat.
1 Inleiding en samenvatting
1.1 [eiser] is in België veroordeeld tot een gevangenisstraf. De Belgische strafuitspraak wordt in Nederland tenuitvoergelegd op grond van het Europese Kaderbesluit 2008/909/JBZ over de tenuitvoerlegging van bepaalde strafvonnissen in Europese Unie (hierna: Kaderbesluit) en de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (hierna: Wets), waarbij het Kaderbesluit is geïmplementeerd. Art. 17 lid 1 Kaderbesluit bepaalt dat de tenuitvoerlegging van de sanctie wordt beheerst door het recht van de tenuitvoerleggingsstaat (in dit geval dus Nederland). Op grond van art. 17 lid 4 Kaderbesluit kan een lidstaat bepalen dat in de beslissing tot vervroegde of voorwaardelijke invrijheidsstelling (hierna: v.i.) tevens rekening kan worden gehouden met het nationale recht van de beslissingsstaat (in dit geval dus België), op grond waarvan de veroordeelde op een bepaald tijdstip recht heeft op v.i. (dus, kort gezegd, de v.i. laten ingaan met toepassing van het recht van de beslissingsstaat). In Nederland is deze bevoegdheid neergelegd in art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv, dat deze bevoegdheid aan de minister van Justitie en Veiligheid geeft (hierna: de minister). In België kan een veroordeelde in geval van een gevangenisstraf van drie jaren of meer na een derde van zijn straf in aanmerking komen voor v.i. In Nederland bestaat de mogelijkheid van v.i. pas als de veroordeelde twee derde van zijn straf heeft uitgezeten. De minister heeft in het geval van [eiser] geen rekening gehouden met de Belgische v.i.-regeling en de Nederlandse v.i.-regeling toegepast.
1.2 [eiser] vordert in dit kort geding een bevel tegen de Staat dat de minister met betrekking tot de straf van [eiser] gebruikmaakt van de bevoegdheid om de Belgische v.i.-regeling toe te passen. In dat geval moet [eiser] direct in vrijheid worden gesteld. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de motivering die de minister heeft gegeven voor zijn beslissing om niet van die bevoegdheid gebruik te maken, die beslissing niet kan dragen. Hij heeft de Staat (lees: de minister) opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen, met inachtneming van de overwegingen van zijn vonnis. Het hof heeft geoordeeld dat de motivering die de minister voor zijn beslissing heeft gegeven, wel die beslissing kan dragen. Tegen dat oordeel keert zich het cassatieberoep van [eiser] met diverse klachten.
1.3 Ik concludeer vandaag ook in de bij de Hoge Raad aanhangige zaak met nummer 23/02645, waarin goeddeels hetzelfde speelt als in de onderhavige zaak. Het hof heeft daarin op dezelfde datum een arrest gewezen met goeddeels dezelfde inhoud als zijn arrest in deze zaak. De middelen in beide zaken zijn goeddeels gelijk. Mijn conclusies in beide zaken wijken dan ook alleen van elkaar af wat betreft de individuele bijzonderheden van de zaken. Voorts maak ik in deze zaak, onder 2.10, enkele opmerkingen over het belang van [eiser] bij dit cassatieberoep.
2 Feiten en procesverloop
2.1 In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:
2.2 Bij de deze procedure inleidende dagvaarding van 18 mei 2022 heeft [eiser] de Staat gedagvaard voor de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag en, voor zover in cassatie van belang, na wijziging van eis, gevorderd de Staat te veroordelen om [eiser] binnen twee dagen voorwaardelijk in vrijheid te stellen dan wel opnieuw te beslissen over gebruikmaking van de in art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv gegeven bevoegdheid ten gunste van [eiser] .
Aan deze vordering heeft [eiser] ten grondslag gelegd dat de Staat in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot de weigering gebruik te maken van de in art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv gegeven bevoegdheid. Op basis van de beschikbare informatie is het hoogstwaarschijnlijk dat [eiser] , naar de stand van zaken ten tijde van het indienen van het verzoek voor toekenning van v.i. aan de SURB, voor v.i. in aanmerking zou zijn gekomen. Er zijn geen wettelijke tegenaanwijzingen die aan v.i. in de weg staan. Van de minister mag als gevolg van de door [eiser] aangedragen informatie een inspanning worden verwacht om te verifiëren of inderdaad kan worden geconcludeerd dat hoogstwaarschijnlijk is dat in België v.i. verleend zou zijn of in de nabije toekomst verleend zou worden. Wat de Staat tot nu toe heeft gedaan, is onvoldoende.
2.3 Bij vonnis van 27 juni 2022 heeft de voorzieningenrechter de Staat bevolen om met betrekking tot [eiser] binnen drie maanden na vandaag opnieuw te beslissen over gebruikmaking van de in art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv gegeven bevoegdheid, met inachtneming van de overwegingen in zijn vonnis.
“Door de regeling in het kaderbesluit wordt ook recht gedaan aan de bedoeling van de rechter die de straf oplegde: die ging bij het opleggen van de straf immers uit van de in zijn land geldende v.i.-regeling. (...) Van belang hierbij is wel dat voldoende vaststaat dat de veroordeelde op dat eerdere tijdstip in het land van veroordeling ook daadwerkelijk in vrijheid zou zijn gesteld. In het certificaat (onder j) dient de uitvaardigende lidstaat aan te geven op welke moment de veroordeelde naar het recht van die staat in aanmerking komt voor voorwaardelijke invrijheidstelling. Staat voldoende vast dat de veroordeelde op het eerdere tijdstip in het land van veroordeling ook daadwerkelijk in vrijheid zou zijn gesteld, dan vindt ook in Nederland de voorwaardelijke invrijheidstelling op dat tijdstip plaats (behoudens de mogelijkheid van uit- of afstel van v.i.). Staat voorwaardelijke invrijheidstelling op het eerdere tijdstip in het buitenland niet of niet voldoende vast, dan volgt voorwaardelijke invrijheidstelling op het in artikel 15, eerste of tweede lid, Sr vastgelegde tijdstip.”
4.2. De minister kan dus gebruik maken van zijn bevoegdheid zoals omschreven in artikel 6:2:10 lid 4 Sv als “voldoende vaststaat” dat v.i. in het land van veroordeling zou worden verleend. In de rechtspraak wordt dit zo opgevat dat “zeker of hoogstwaarschijnlijk” moet zijn dat v.i. zou worden verleend. Dit moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden beoordeeld op het moment dat v.i. conform de regeling van het land van veroordeling daadwerkelijk een mogelijkheid is (vgl. het vonnis van deze voorzieningenrechter van 10 maart 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:2240). In geval van eiser is dit, na aftrek van voorarrest, vanaf 11 december 2021 het geval.
4.3. Eiser is in België veroordeeld. In Nederland bestaat een v.i.-regeling die kort gezegd inhoudt dat een veroordeelde onder voorwaarden in vrijheid gesteld kan worden nadat hij 2/3e deel van de straf heeft uitgezeten, terwijl een veroordeelde in België – voor zover hier van belang – recht heeft op (een beslissing op een verzoek om) toepassing van v.i. na 1/3e deel van de straf te hebben uitgezeten. Strafovername door Nederland van een in België opgelegde straf kan dus leiden tot een substantieel langere detentieduur van een veroordeelde. Ondanks dit mogelijke gevolg, dat ingrijpend van aard is, vormt een eventueel verschil in tijdstip waarop een veroordeelde in aanmerking kan komen voor v.i. géén element van de toets van de bijzondere kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het hof Arnhem-Leeuwarden toetst bij de beslissing over de erkenning van een buitenlandse uitspraak weliswaar of er gronden zijn om de opgelegde vrijheidsbenemende sanctie aan te passen, maar die toets beperkt zich tot de in artikel 2:11 lid 4, 5 en 6 van de WETS genoemde gronden. Deze artikelleden hebben geen betrekking op de toepasselijke v.i.-regeling. Uit het oordeel van 19 januari 2021 van het hof Arnhem-Leeuwarden in deze zaak blijkt ook niet dat het hof rekening heeft gehouden met de uiteenlopende v.i.-regelingen. Daarover wordt met geen woord gerept. In het geval van eiser gaat het om een verschil van 18 maanden detentie.
4.4. In de Belgische regeling is v.i. na het ondergaan van 1/3 van de opgelegde gevangenisstraf – bij een gevangenisstraf met de duur als aan eiser is opgelegd – geen automatisme. Een gedetineerde kan na ommekomst van 1/3 van de gevangenisstraf een aanvraag tot v.i. indienen. Die aanvraag wordt vervolgens door de SURB beoordeeld. Indien bij tenuitvoerlegging van de Belgische gevangenisstraf in Nederland na ommekomst van 1/3 van die straf een beroep op v.i. wordt gedaan, is het in beginsel dan ook niet aan de minister of de voorzieningenrechter om te beoordelen of voldoende vaststaat dat in België v.i. zou worden verleend. Dat brengt mee dat de primaire vordering van eiser niet voor toewijzing in aanmerking komt. Die vordering neemt immers tot uitgangspunt dat de voorzieningenrechter of de minister wél zelfstandig kan concluderen dat eiser in België in aanmerking zou zijn gekomen voor de daar geldende v.i.-regeling.
4.5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ook niet van een veroordeelde kan worden verwacht dat hij zelfstandig aantoont dat het hoogstwaarschijnlijk is dat de daartoe bevoegde rechter in België tot v.i. zou besluiten. Niet ter discussie staat dat de beoordeling die in de Belgische v.i.-procedure door de SURB wordt gedaan, een grondige – zelfs indringende – casuïstische beoordeling is, waarbij de SURB beschikt over uitgebreide informatie, waaronder meerdere verslagen van de psychosociale dienst van de gevangenis waar de veroordeelde is gedetineerd. Het lijkt onmogelijk voor een veroordeelde om al die informatie, waaraan ook onderzoeken ten grondslag liggen, op eigen initiatief tot stand te laten komen en te vergaren. Dat een indringende beoordeling op dit moment niet mogelijk is vanwege een gebrek aan informatie, zoals de Staat betoogt, kan om die reden niet aan eiser worden tegengeworpen. In zoverre komt de voorzieningenrechter dan ook terug van zijn beoordeling in het vonnis van 16 maart 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:4014).
4.6. In beginsel rust op de Staat de verplichting om gedegen te onderzoeken of gebruik zou kunnen (of behoren) worden gemaakt van de bevoegdheid van artikel 6:2:10 lid 4 Sv en het nodige te ondernemen om een verantwoorde beoordeling te kunnen maken. Dat is slechts anders indien op voorhand aanwijzingen bestaan die evident leiden tot de conclusie dat in België geen v.i. zou zijn verleend. De Staat heeft aangevoerd dat uit het reclasseringsrapport van eiser volgt dat geen indringende beoordeling van het recidiverisico – zoals dat onderdeel is van de beoordeling door de SURB – heeft plaatsgevonden, maar die kanttekening kan niet worden beschouwd als een aanwijzing in de hiervoor bedoelde zin. De reclassering heeft immers geconcludeerd dat het recidiverisico van eiser laag is. Het is denkbaar dat de door de reclassering uitgevoerde beoordeling van het recidiverisico niet de mate van indringendheid heeft die een beoordeling door de SURB heeft van de tegenaanwijzing van het risico van het plegen van nieuwe ernstige strafbare feiten, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat de uitkomst van een meer indringende toets zal zijn dat het recidiverisico hoger is.
4.7. De Staat heeft in deze zaak de Belgische autoriteiten en de SURB benaderd met het verzoek om een gemotiveerde inschatting te geven van de kans dat eiser in aanmerking zou zijn gekomen voor toepassing van de Belgische v.i-regeling. Uit de schriftelijke reacties van de Belgische autoriteiten en de SURB volgt dat zij – in deze en soortgelijke zaken – niet bereid zijn c.q. zich niet in staat achten om de verlangde inschatting te maken. Zij lijken daarbij geen kennis te hebben genomen van de inhoud van de door eiser verstrekte informatie, die door de Staat aan hen is doorgezonden, maar zijn in algemene zin van oordeel dat het voor hen niet mogelijk is de verlangde inschatting te maken. Dat is op zich niet onbegrijpelijk bij een detentie in Nederland, omdat een inschatting moet plaatsvinden op basis van actuele gegevens. De weg naar de geëigende organen om te toetsen of eiser in aanmerking komt voor toepassing van de Belgische v.i.-regeling moet hiermee als afgesloten worden beschouwd.
4.8. Dat de minister niet in staat is met behulp van Belgische autoriteiten voldoende informatie te verzamelen of te beoordelen of er voldoende basis is gebruik te maken van de toegekende discretionaire bevoegdheid van artikel 6:2:10 lid 4 Sv, betekent niet dat hij zonder meer mag weigeren gebruik te maken van die bevoegdheid. Die omstandigheid heeft wel ten grondslag gelegen aan de beslissing van de minister op het verzoek van eiser om te weigeren gebruik te maken van die bevoegdheid. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de Staat niet in redelijkheid, met die motivering, heeft kunnen komen tot die weigering. Het is de verantwoordelijkheid van de Staat ervoor zorg te dragen dat hij in staat is een gemotiveerde inschatting te maken – of een door hem ingeschakelde deskundige die inschatting te doen maken – van de kans dat eiser in aanmerking zou zijn gekomen voor toepassing van de Belgische v.i.-regeling. De afdeling Advisering van de Raad van State heeft in zijn advies van 13 mei 2011 over de wet houdende implementatie van het Kaderbesluit (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 885, nr. 4) al opgemerkt dat het “aannemelijk en wenselijk” is dat de minister op dit punt beleid ontwikkelt en dat in de toelichting op de wet niet wordt ingegaan op de vraag hoe de minister invulling gaat geven aan zijn discretionaire bevoegdheid. De Afdeling heeft geadviseerd de toelichting aan te vullen. (…)
4.9. Het is voorstelbaar dat de uitvoering van dergelijk beleid een substantieel (tijds)beslag zal leggen op de Staat, te meer nu daaraan niet alleen invulling zal moeten worden gegeven in de zaak van eiser, maar ook in andere, soortgelijke zaken, maar dat leidt niet tot de conclusie dat het niet van de Staat kan worden gevergd. Bij het zonder dergelijk beleid categorisch niet gebruik maken van de hier aan de orde zijnde bevoegdheid bestaat het risico dat een veroordeelde een (in sommige gevallen: substantieel) langere tijd in detentie zal moeten verblijven dan het geval was geweest als de tenuitvoerlegging van de straf niet was overgedragen. Dat is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onaanvaardbaar en een situatie die artikel 6:2:10 lid 4 Sv nu juist beoogt te voorkomen.
4.10. Het ligt op de weg van de Staat om een concrete, werkbare opzet te maken zodat hij gebruik kan maken van zijn bevoegdheid van artikel 6:2:10 lid 4 Sv, bijvoorbeeld door het opstellen van een protocol over het inwinnen van informatie ter beoordeling van de elementen die in België relevant worden geacht om voor v.i. in aanmerking te komen – in lijn met de karakteristieken van de SURB-procedure – en de advisering daarover aan de minister door een daartoe aan te stellen deskundige. Het is vervolgens aan de minister om in de zaak van eiser op basis van een gemotiveerde inschatting al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 6:2:10 lid 4 Sv.
4.11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de (…) vordering zal worden toegewezen op de wijze als hierna vermeld. (…)”
2.4 De Staat heeft hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de voorzieningenrechter. Omdat dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad was verklaard, heeft hij daaraan uitvoering gegeven met het hiervoor in 2.1 onder (x) genoemde gevolg, dat de minister heeft besloten om [eiser] per 7 oktober 2022 voorwaardelijk in vrijheid te stellen.
2.5 Bij arrest van 16 mei 2023 heeft het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en opnieuw rechtdoende de vorderingen van [eiser] alsnog afgewezen.
2.6 Het hof heeft in zijn arrest allereerst gewezen op de regeling die in het onderhavig verband bestaat onder het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen van 21 maart 1983 (VOGP)
2.7 Vervolgens heeft het hof overwogen:
“6.5 De Minister kan dus gebruik maken van zijn bevoegdheid zoals omschreven in artikel 6:2:10 lid 4 Sv als “voldoende vaststaat” dat de veroordeelde op een bepaald moment, eerder dan in Nederland, in het land van veroordeling voorwaardelijk vrij zou komen. Tussen partijen is niet in geschil dat de vraag of dat eerdere tijdstip van voorwaardelijke invrijheidstelling voldoende vaststaat, moet worden beantwoord aan de hand van de door de Hoge Raad
Op welk moment moet/kan toetsing plaatsvinden?
6.6 Zoals gezegd vindt onder de WETS geen omzettingsprocedure plaats. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden buigt zich (dus) ook niet over het risico van verzwaring van de positie van de veroordeelde in geval van erkenning en overname van de tenuitvoerlegging. Niet in geschil is dat de in 6.5 bedoelde onderzoeksplicht in het kader van de WETS op de Minister rust en dat het dus aan de Minister is om te onderzoeken of het zeker of in hoge mate waarschijnlijk is dat de veroordeelde in het land van veroordeling (i.c. België) op een eerder moment in vrijheid zou zijn gesteld. Partijen verschillen wel van mening over de vraag op welk moment dit onderzoek moet worden uitgevoerd. De Staat stelt dat hij mag volstaan met een toetsing op het moment waarop hij moet beslissen over het verzoek tot erkenning en overdracht. Volgens [eiser] moet de toetsing plaatsvinden op het moment waarop de veroordeelde volgens de regels van de beslissingsstaat daadwerkelijk in aanmerking komt voor v.i.
6.7 Het hof overweegt als volgt. Noch het Kaderbesluit noch de WETS noch artikel 6:2:10 lid 4 Sv schrijft dwingend voor wanneer het hiervoor bedoelde onderzoek moet plaatsvinden. Op zichzelf zou in de redactie van artikel 6:2:10 lid 4 Sv een aanwijzing kunnen worden gevonden voor de stelling dat de veroordeelde al is overgebracht als de toetsing wordt uitgevoerd (in vrijheid “zou zijn gesteld”). Anderzijds staat er ook dat de Minister kan bepalen dat de voorwaardelijke invrijheidsstelling eerder “kan” plaatsvinden (en dus niet: “zal” plaatsvinden) en dat past juist weer minder bij een toetsing op het moment waarop de veroordeelde daadwerkelijk voor v.i. in aanmerking zou zijn gekomen. Wat daar ook van zij, de omstandigheid dat de tekst van de toepasselijke bepalingen de ruimte biedt om het onderzoek (ook) op dat latere moment uit te voeren, betekent nog niet dat de Staat daartoe ook verplicht is. Kernvraag is of de Staat onrechtmatig handelt door alleen op het moment waarop hij beslist op het verzoek tot erkenning en overname van de tenuitvoerlegging te onderzoeken of er reden is voor toepassing van artikel 6:2:10 lid 4 Sv.
6.8 Naar voorlopig oordeel van het hof moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Van belang is dat de Staat op grond van het Kaderbesluit een strafvonnis van een andere lidstaat in beginsel moet erkennen en onverwijld de maatregelen voor de tenuitvoerlegging van de sanctie moet nemen (tenzij hij zich beroept op een van de limitatief opgesomde weigeringsgronden, die in deze procedure geen rol spelen). De Staat moet de beslissingsstaat vervolgens in kennis stellen van zijn besluit. Naar voorlopig oordeel van het hof kan de Staat zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat het moment waarop wordt beslist over de erkenning en overname van de tenuitvoerlegging ook het geëigende moment is om te beoordelen of de reguliere Nederlandse vi-regeling zal worden toegepast of dat er reden is om gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 6:2:10 lid 4 Sv. Dit voorkomt ook dat het voor die beoordeling in voorkomende gevallen benodigde overleg met de beslissingsstaat zowel ten tijde van, als (enige tijd) na het erkennings- en overnamebesluit moet plaatsvinden. Het is waar dat de keuze van de Staat kan meebrengen dat de beoordeling moet plaatsvinden op grond van hypothetische, nog in de toekomst gelegen omstandigheden, maar in zoverre wijkt de procedure niet af van de WOTS-procedure (zie hierboven 6.5).”
2.8 Hierna stelt het hof vast dat dit toetsingsmoment in samenhang met de in rov. 6.6 genoemde toetsingsmaatstaf kan meebrengen dat vaak geen gebruik kan worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 6:2:10 lid 4 Sv. Dat zal bij Belgische straffen vaak het geval zijn omdat de v.i.-beslissing in België pas plaatsvindt als de straf voor de benodigde duur is uitgezeten en die beslissing bij de overname van de straf niet valt te voorspellen. Er zijn echter, naar het hof vervolgens vaststelt, de nodige gevallen dat met dat toetsingsmoment en die toetsingsmaatstaf wel van die bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt (rov. 6.9). Dat neemt volgens het hof echter niet weg dat de ratio van artikel 17 lid 4 Kaderbesluit en art. 6:2:10 lid 4 Sv is dat (het risico op) strafverzwaring moet worden voorkomen. Het hof verwijst naar de wetgeschiedenis waarin is opgemerkt dat recht moet worden gedaan aan de bedoeling van de rechter die de straf oplegde: die ging bij het opleggen van de straf immers uit van de in zijn land geldende v.i.-regeling. Omdat in België vermoedelijk in 10% van de gevallen na 1/3e van de opgelegde gevangenisstraf v.i. wordt verleend en dat gemiddeld gezien na ongeveer de helft van de opgelegde gevangenisstraf v.i. plaatsvindt, vindt daar in een substantieel deel van de gevallen eerder v.i. plaats dan in Nederland. Enig risico van strafverzwaring door overbrenging is dus reëel, aldus het hof (rov. 6.10). Vervolgens gaat het hof in op het betoog van de Staat in hoger beroep dat het instrument van de gratie in dit verband een “ventiel” kan vormen om in een concreet geval strafverzwaring tegen te gaan. Volgens de Staat heeft dit als voordeel dat het een al bestaande procedure is, waarin het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden om advies wordt gevraagd en waarin een concrete beoordeling plaatsvindt op grond van de omstandigheden van dat specifieke moment (welk moment dus ook het moment kan zijn waarop volgens de Belgische regels v.i. in beeld zou zijn gekomen). Dit verdient volgens de Staat de voorkeur boven het inrichten van een geheel nieuwe procedure met een hypothetische beoordeling (wat zou de Belgische SURB hebben beslist als overbrenging achterwege was gebleven?), zoals de voorzieningenrechter heeft voorgeschreven. Naar het voorlopig oordeel van het hof biedt de gratieprocedure inderdaad een voldoende vangnet om het risico op strafverzwaring in concrete gevallen tegen te gaan. Het hof verwijst daarvoor mede naar HR 9 november 1999, ECLI:NL:HR:2000:ZD1570, en HR 6 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1747 (rov. 6.11 en 6.12). Daarom komt het hof tot de slotsom dat de Staat zich in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat hij in het kader van de Wets uitsluitend op het moment van de erkenning en overname van het strafvonnis hoeft te beoordelen of er grond is voor gebruikmaking van de bevoegdheid van art. 6:2:10 lid 4 Sv. Omdat in het geval van [eiser] op dat moment niet zeker of hoogstwaarschijnlijk was dat na een derde van de straf (althans eerder dan na twee derde daarvan) v.i. zou zijn verleend als hij in België zou zijn gebleven, kon de Staat in redelijkheid oordelen dat er onvoldoende grond was om van die bevoegdheid gebruik te maken. Van onrechtmatig handelen door de Staat is naar het voorlopig oordeel van het hof dan ook geen sprake (rov. 6.14).
2.9 [eiser] heeft tijdig cassatieberoep ingesteld van het arrest van het hof.
2.10 Alvorens hierna het middel te bespreken, maak ik eerst een enkele opmerking over het belang van [eiser] bij dit cassatieberoep, omdat dit belang onduidelijk is. Dat belang is op zichzelf in elk geval gelegen in de proceskosten, nu het hof de door de voorzieningenrechter ten gunste van [eiser] uitgesproken kostenveroordeling heeft teruggedraaid en [eiser] in de kosten van de Staat in beide instanties heeft veroordeeld. Daarbuiten is dat belang echter niet helder.
Zoals hiervoor vermeld in 2.1 onder (x), heeft de minister [eiser] alsnog v.i. gegeven hangende het hoger beroep in deze zaak. Niet blijkt dat deze v.i. is verleend onder de voorwaarde van de uitkomst van dit kort geding. Uitgesloten is dat echter niet. Van de beslissing van de minister is alleen de mededeling overgelegd aan de CVv.i. Wat de minister aan [eiser] heeft medegedeeld, blijkt niet uit de stukken.
In zijn memorie van grieven heeft de Staat opgemerkt dat hij de CVv.i. vanwege het uitvoerbaar bij voorraad verklaarde vonnis van de voorzieningenrechter heeft verzocht om hem te adviseren ter zake van de naar aanleiding van dat vonnis nieuw te nemen beslissing. Dat heeft volgens hem “tot een voor [eiser] positieve v.i.-beslissing geleid”, maar “de Staat beoogt niet op deze weg voort te gaan”, aldus de memorie.
3 Bespreking van het cassatiemiddel
3.1 Het cassatiemiddel bevat vijf onderdelen.
Onderdeel 1 is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 6.8 over het moment waarop de v.i.-toetsing als bedoeld in art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv plaatsvindt.
Onderdeel 2 betoogt dat het hof heeft miskend dat het na erkenning en overname van een strafuitspraak niet bieden van een reële mogelijkheid om het risico van strafverzwaring aan de orde te stellen, in strijd is met de in het Kaderbesluit genoemde beginselen van gelijkheid, eerlijkheid en redelijkheid en de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het EVRM beschermde rechten van vrijheid, een doeltreffende voorziening in rechte en een eerlijk proces.
Onderdeel 3 komt op tegen het oordeel van het hof in rov. 6.12 dat de gratieprocedure een voldoende vangnet vormt om het risico op strafverzwaring in concrete gevallen tegen te gaan.
Onderdeel 4 betoogt dat het hof in rov. 6.8 en 6.12 heeft miskend dat de omzettingsprocedure onder de Wots een andere procedure betreft dan de Wets-procedure.
Onderdeel 5 bevat uitsluitend een voortbouwklacht en mist derhalve zelfstandige betekenis. Deze klacht behoeft daarom geen verdere bespreking.
3.2 In 2011 heeft het in de Wets geïmplementeerde Kaderbesluit
3.3 Op grond van het Kaderbesluit dient het buitenlandse strafvonnis in beginsel zonder meer te worden erkend en de strafexecutie te worden overgenomen (art. 8 lid 1 Kaderbesluit). In de tenuitvoerleggingsstaat
3.4 De erkenning van de buitenlandse strafuitspraak is geregeld in § 2.2.2 (art. 2:7-2:14) Wets. Daarin is onder meer bepaald dat de penitentiaire kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden beslist over eventuele gronden om de erkenning van de rechterlijke uitspraak te weigeren en of er redenen zijn voor omzetting dan wel aanpassing van de straf naar Nederlandse maatstaven en tot welke wijziging dat dan dient te leiden (art. 2:11 leden 3-6 Wets). De penitentiaire kamer neemt geen beslissing over een eventuele v.i. De minister beslist over het verzoek tot erkenning van de rechterlijke uitspraak met inachtneming van de beslissing van het hof (art. 2:12 lid 1 Wets).
3.5 Op grond van art. 17 lid 1 Kaderbesluit wordt de tenuitvoerlegging van de sanctie beheerst door het recht van de tenuitvoerleggingsstaat, met inbegrip van de gronden voor v.i. De Nederlandse regeling voor v.i. is daarom in beginsel van toepassing op de tenuitvoerlegging van een buitenlandse strafuitspraak in Nederland op grond van het Kaderbesluit. Zoals hiervoor in 1.1 vermeld, kan een lidstaat echter bepalen dat bij de beslissing tot v.i. (naar zijn eigen recht) tevens rekening kan worden gehouden met de door de beslissingsstaat
3.6 Hoe sterk de verschillende regelingen voor v.i. uiteenlopen in de lidstaten, kan worden geïllustreerd aan de hand van de nota naar aanleiding van het verslag bij de Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met de wijziging van de vervroegde invrijheidstelling in een voorwaardelijke invrijheidstelling, waarin de minister opmerkt:
“Voorts vragen deze leden of een ruimer overzicht van het tijdstip van voorwaardelijke invrijheidstelling in EU-landen kan worden geven. Een ruimer overzicht van de v.i.-tijdstippen in andere EU-landen wordt hieronder gegeven. Ik teken daarbij wel aan dat onder de noemer «voorwaardelijke invrijheidstelling» heel verschillende regelingen in de EU-lidstaten schuilgaan, waarbij om tal van redenen van het in de regelgeving vastgelegde v.i.-moment in de praktijk nogal eens kan en zal worden afgeweken. Daarnaast geeft het in de regelgeving neergelegde tijdstip doorgaans aan wanneer op zijn vroegst een gedetineerde in aanmerking kan komen voor verlening van voorwaardelijke invrijheidstelling. De voorwaardelijke invrijheidstelling wordt pas werkelijk verleend als de gedetineerde aan bepaalde voorwaarden voldoet. [volgt het genoemde overzicht]”
3.7 Samenvattend merkt Ouwerkerk onder verwijzing naar dit overzicht over de verschillen tussen de v.i.-regelingen in de verschillende lidstaten op:
“Nu loopt de nationale wetgeving ten aanzien van v.i.-regelingen in de Europese Unie behoorlijk uiteen. Zo wordt in Nederland de veroordeelde in de regel na twee derde van het uitzitten van de straf voorwaardelijk in vrijheid gesteld. In andere lidstaten vindt invrijheidsstelling al na de helft van het uitzitten van de straf plaats en in weer andere landen kan dit bij first offenders al na een derde van de termijn geschieden. In sommige lidstaten gaat het dan om voorwaardelijke invrijheidsstelling, maar het kan ook om vervroegde invrijheidsstelling gaan. Aangenomen mag worden dat de rechter bij de straftoemeting rekening houdt met de in zijn eigen rechtsorde geldende v.i.-regeling.”
3.8 Ook kan worden gewezen op de noot in de NJ van Klip onder het arrest van de Hoge Raad van 31 maart 2015 dat het hof in voetnoot 4 van zijn arrest aanhaalt. Klip merkt op: “3. Hèt grote probleem in de overdracht van strafexecutie is dat de Nederlandse visie op tenuitvoerlegging nogal afwijkt van die van het buitenland. Onze tenuitvoerlegging is uiterst transparant, voorspelbaar, maar ook zeer inflexibel. Het is de rechter die zowel de straf, als de wijze waarop deze ten uitvoer wordt gelegd bepaalt. Bij de strafoplegging kan al worden uitgerekend, op welke dag de veroordeelde de penitentiaire inrichting zal mogen verlaten. Het wettelijk stelsel van art. 15 Sr is overzichtelijk. Bij gevangenisstraffen tot één jaar: geen vervroegde of voorwaardelijke invrijheidsstelling. Bij straffen tussen één en twee jaar: na één jaar en één derde van het restant. Bij straffen boven de twee jaar: na twee derde van de straf. Bij levenslang: geen mogelijkheid tot invrijheidsstelling.
4. Zo’n overzichtelijk stelsel is elders niet te vinden. Landen beschikken over een ondoorzichtelijk woud aan mogelijkheden om iets af te doen van de nominaal opgelegde straf. Dat kan samenhangen met het delict waarvoor betrokkene is veroordeeld, de mate van recidive, het gedrag in de gevangenis en tal van andere voorwaarden die, op moment van strafoplegging niet voorzienbaar waren. Bovendien worden dergelijke beslissingen pas genomen nadat de executie al geruime tijd loopt en is het meestal een andere autoriteit dan de strafrechter die de straf oplegde. De Nederlandse uitzonderlijkheid bestaat er in dat alle tenuitvoerleggingsvoorwaarden tot een recht zijn geworden en derhalve bij strafoplegging voorzienbaar zijn. Dat is buitenlandse stelsels vreemd.
5. In de overdracht van strafexecutie is de combinatie van deze twee uitersten problematisch. Een inflexibel stelsel als het Nederlandse heeft moeite met flexibeler stelsel, omdat bij omzetting van de buitenlandse straf naar Nederlandse maatstaven nooit met zekerheid kan worden bepaald op welk moment veroordeelde in het buitenland zou zijn vrijgelaten. De veroordelende staat kan die informatie ook niet exact geven, omdat zo’n beslissing pas na verloop van tijd wordt genomen. De praktijk zoekt vaak zijn toevlucht in het afgaan op meer statistische gegevens en tracht de buitenlandse voorwaarden op grond waarvan tot voorwaardelijke invrijheidsstelling wordt besloten te interpreteren. (…)”
3.9 Nederland heeft art. 17 lid 4 Kaderbesluit aanvankelijk geïmplementeerd in art. 15 lid 7 Sr oud, waarin was bepaald dat de minister kan bepalen dat de v.i. op een eerder tijdstip plaatsvindt in het geval van de tenuitvoerlegging van een in het buitenland opgelegde vrijheidsstraf in Nederland, indien de veroordeelde op dat eerdere tijdstip voorwaardelijk in vrijheid zou zijn gesteld, als de tenuitvoerlegging niet aan Nederland zou zijn overgedragen (art. 4:5 Wets, waarbij art. 15 lid 7 Sr oud aan art. 15 Sr oud is toegevoegd). Met de invoering van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen is art. 15 lid 7 Sr oud vervallen en is een bepaling van dezelfde strekking opgenomen in art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv (hiervoor in 2.1 onder (vii) weergegeven). Hiermee is volgens de daarop gegeven toelichting geen noemenswaardige inhoudelijke wijziging beoogd.
Artikel 4:5
(…)
In onderdeel 5 van het algemeen deel van deze memorie heb ik aangegeven dat bij de tenuitvoerlegging van een in een ander EU-land opgelegde vrijheidsbenemende sanctie in Nederland rekening kan worden gehouden met het tijdstip waarop de veroordeelde in dat land in aanmerking zou zijn gekomen voor voorwaardelijke invrijheidstelling. (…) Een nieuw lid wordt aan artikel 15 van het Wetboek van Strafrecht toegevoegd, dat het mogelijk maakt om de voorwaardelijke invrijheidstelling op een eerder tijdstip plaats te laten vinden dan na het ondergaan van tweederde gedeelte van de straf. Van belang hierbij is wel dat voldoende vaststaat dat de veroordeelde op dat eerdere tijdstip in het land van veroordeling ook daadwerkelijk in vrijheid zou zijn gesteld. In het certificaat [als bedoeld in art. 4 van en de bijlage bij het Kaderbesluit, waarmee het verzoek tot overname van de strafexecutie wordt gedaan] (…) dient de uitvaardigende lidstaat aan te geven op welke moment de veroordeelde naar het recht van die staat in aanmerking komt voor voorwaardelijke invrijheidstelling. Staat voldoende vast dat de veroordeelde op het eerdere tijdstip in het land van veroordeling ook daadwerkelijk in vrijheid zou zijn gesteld, dan vindt ook in Nederland de voorwaardelijke invrijheidstelling op dat tijdstip plaats (behoudens de mogelijkheid van uit- of afstel van v.i.). Staat voorwaardelijke invrijheidstelling op het eerdere tijdstip in het buitenland niet of niet voldoende vast, dan volgt voorwaardelijke invrijheidstelling op het in artikel 15, eerste of tweede lid, Sr vastgelegde tijdstip.”
3.10 In zijn advies over het wetsvoorstel voor de Wets heeft de Afdeling advisering van de Raad van State erop gewezen dat de minister in art. 15 lid 7 Sr oud een discretionaire bevoegdheid wordt toegekend om met de buitenlandse v.i. rekening te houden. De Afdeling heeft opgemerkt dat het ‘aannemelijk en wenselijk is’ dat de minister beleid ontwikkelt ten aanzien van de vraag hoe hij invulling gaat geven aan deze (vrije) bevoegdheid, maar dat de concepttoelichting daarop niet ingaat. Daarom heeft de Afdeling geadviseerd de toelichting aan te vullen. In hun reactie in het nader rapport hebben de minister en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie hierover opgemerkt:
“In de memorie van toelichting is in de toelichting op artikel 4:5 ingegaan op de wijze waarop de minister gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om het v.i.-tijdstip te vervroegen. Indien voldoende vaststaat dat de veroordeelde op het eerdere tijdstip in het land van veroordeling ook daadwerkelijk in vrijheid zou zijn gesteld, dan vindt ook in Nederland de voorwaardelijke invrijheidstelling op dat tijdstip plaats (behoudens de mogelijkheid van uit- of afstel van v.i.). Staat voorwaardelijke invrijheidstelling op het eerdere tijdstip in het buitenland niet of niet voldoende vast, dan wordt het v.i.-tijdstip niet vervroegd en volgt voorwaardelijke invrijheidstelling op het reguliere tijdstip.”
3.11 Uit het voorgaande rijst op het eerste gezicht een wat dubbel beeld op. Enerzijds is in de wetsgeschiedenis van de Wets duidelijk uitgesproken dat de veroordeelde niet als gevolg van de overdracht van de tenuitvoerlegging van de straf feitelijk een langer deel van zijn straf dient te ondergaan dan het geval zou zijn geweest als de tenuitvoerlegging van de straf niet was overgedragen. Anderzijds geeft art. 17 lid 4 Kaderbesluit de lidstaten op dit punt duidelijk een zeer grote vrijheid. Het Kaderbesluit laat het toepassen van een buitenlandse v.i.-regeling geheel aan de lidstaten over.
Voor wie hetgeen hiervoor in 3.5-3.8 is vermeld, op zich laat inwerken, is deze grote vrijheid begrijpelijk. Er zijn landen, waaronder tot voor kort Nederland, waarbij het zonder meer op zijn plaats is om bij een overdracht van de strafexecutie rekening te houden met de v.i.-regeling, omdat vaststaat dat de rechter daarmee rekening heeft gehouden bij de strafoplegging, omdat op de v.i. zonder meer recht bestaat in zijn rechtsstelsel.
3.12 Art. 17 lid 4 Kaderbesluit is aanvankelijk in art. 15 lid 7 Sr oud en later art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv aldus geïmplementeerd dat de minister een zelfde grote vrijheid toekomt als art. 17 lid 4 Kaderbesluit de lidstaten toekent, zoals blijkt uit de redactie van die bepalingen (zie onder meer het dubbele ‘kan’ in laatstgenoemde bepaling), het hiervoor in 3.10 aangehaalde commentaar op eerstgenoemde bepaling van de Afdeling advisering van de Raad van State en de reactie op dat commentaar van de regering. In de eveneens hiervoor in 3.10 aangehaalde wetsgeschiedenis heeft de minister tot uitdrukking gebracht dat hij als beleid zal voeren dat als voldoende vaststaat dat de veroordeelde in het land van veroordeling daadwerkelijk eerder in vrijheid zou zijn gesteld, ook in Nederland v.i. plaatsvindt met ingang van dat tijdstip en dat als v.i. in het buitenland niet of niet voldoende vaststaat, het v.i.-tijdstip niet door hem wordt vervroegd en v.i. volgt op het reguliere Nederlandse tijdstip. Waar de minister beleidsvrijheid heeft, is echter duidelijk dat hij zijn beleid kan veranderen. De regering is dus niet gebonden aan de op dit punt in de parlementaire stukken gegeven toelichting.
3.13 Blijkens hetgeen de Staat in deze procedure heeft aangevoerd, heeft de minister zijn beleid veranderd of van begin af aan enigszins anders ingestoken dan uit de hiervoor in 3.9 aangehaalde toelichting op de Wets lijkt te volgen. Was volgens die toelichting het criterium of ‘voldoende vaststaat’ dat de veroordeelde in de beslissingsstaat eerder daadwerkelijk in vrijheid zou zijn gesteld in het kader van een v.i., volgens de Staat is het beleid (nu) of ‘zeker of met grote mate van waarschijnlijk’ is dat in de beslissingsstaat eerder v.i. wordt gegeven. Die maatstaf is ontleend aan de rechtspraak van de Hoge Raad met betrekking tot de omzettingsprocedure ex art. 31 lid 1 Wots en het verbod op strafverzwaring van art. 44 lid 2 EVIG, welke bepalingen betrekking hebben op overname van straffen op grond van het EVIG en het VOGP. Dat de minister deze maatstaf mag hanteren in het kader van de toepassing van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv, is, naar het hof in rov. 6.5 heeft vastgesteld, tussen partijen niet in geschil. Deze vaststelling van het hof is in cassatie niet bestreden. Hoewel (het mogen toepassen van) deze maatstaf als zodanig in dit cassatieberoep dus niet aan de orde is, zal ik daarop hierna wel mede ingaan en wel vanwege de vraag die in onderdeel 1 wel aan de orde wordt gesteld, namelijk op welk tijdstip de beoordeling aan de hand van die maatstaf dient plaats te vinden. Intermezzo: v.i. bij overname van strafexecutie o.g.v. EVIG/VOGP/Wots
3.14 Anders dan bij het Kaderbesluit, vindt onder het EVIG en het VOGP wel een omzetting van de opgelegde straf plaats naar een straf zoals deze voor het betrokken feit wordt opgelegd in de tenuitvoerleggingstaat. In art. 44 lid 1 van de EVIG is bepaald dat indien het verzoek om tenuitvoerlegging wordt aanvaard, de rechter de in de verzoekende staat opgelegde sanctie welke vrijheidsbeneming meebrengt vervangt door een sanctie die voor hetzelfde feit is voorzien in zijn eigen wet. Die sanctie kan, binnen de in het tweede lid aangegeven grenzen, van een andere aard en duur zijn dan de in de verzoekende staat opgelegde sanctie. Bij het vaststellen van de sanctie mag de rechter volgens art. 44 lid 2 EVIG de strafrechtelijke bejegening van de veroordeelde, waartoe de in de verzoekende staat genomen beslissing leidt, niet verscherpen. Art. 11 lid 1, aanhef en onder d, VOGP bepaalt dat ingeval van omzetting van de veroordeling de in de wetgeving van de staat van tenuitvoerlegging voorziene procedures van toepassing zijn en dat bij omzetting van de veroordeling de bevoegde autoriteit onder andere de strafrechtelijke positie van de gevonniste persoon niet zal verzwaren. Onder meer deze bepalingen zijn geïmplementeerd in de Wots.
3.15 Het is vaste rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad met betrekking tot art. 31 lid 1 Wots dat de rechtbank – als een daartoe strekkend verweer is gevoerd – in het kader van de vaststelling van de duur of de hoogte van de straf als bedoeld in die bepaling er blijk van dient te geven te hebben onderzocht, zo nodig onder het doen inwinnen van nadere inlichtingen bij de verzoekende staat, of een eventuele v.i. waartoe in de verzoekende staat bij voortgezette tenuitvoerlegging zeker of met grote mate van waarschijnlijkheid zou zijn overgegaan, van dien aard zou zijn geweest dat de gevonniste persoon door de in Nederland opgelegde straf in een nadeliger positie zou zijn komen te verkeren voor wat de daadwerkelijke duur van zijn detentie betreft.
3.16 De aldus gegeven maatstaf dat ‘zeker of met grote mate van waarschijnlijk’ is dat in het buitenland eerder v.i. zou zijn verleend, vindt vermoedelijk zijn oorsprong in het proefschrift van Paridaens,
3.17 Deze maatstaf lijkt mij in het kader van de omzettingsprocedure van art. 31 lid 1 Wots zonder meer begrijpelijk en valide. De beoordeling vindt in die procedure immers plaats op een tijdstip dat de (over te dragen) strafexecutie nog geheel of goeddeels moet plaatsvinden. Of de veroordeelde in de toekomst in het buitenland v.i. zou hebben gekregen, is dan gelet op de soorten van regelingen van de v.i. die de meeste landen kennen, geheel speculatief. Het ligt dan voor de hand om alléén met een buitenlandse v.i. rekening te houden als deze in dat stadium al zeker is of zeer waarschijnlijk, zoals tot voor kort het geval was bij de Nederlandse v.i.-regeling.
3.18 Opmerking verdient dat de regering zich bij de totstandkoming van de hiervoor in 3.5 al genoemde wijziging van de Wots in 2015 heeft uitgesproken tegen de hiervoor in 3.15 genoemde rechtspraak van de Hoge Raad. In de toelichting op het bij die wijziging ingevoerde art. 43b Wots heeft de regering betoogd dat aanpassing van de straf door de rechter in de omzettingsprocedure met het oog op het tegengaan van verzwaring van de straf niet dient plaats te vinden in verband met een buitenlandse v.i. Daarvoor noemde de regering twee verschillende argumenten, namelijk dat de bepalingen van het EVIG en het VOGP, anders dan de Hoge Raad meent, niet voorzien in aanpassing van de straf op deze grond, én dat met art. 4:5 Wets (dus aanvankelijk art. 15 lid 7 Sr oud en nu art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv) óók voor de gevallen die onder de Wots vallen, de bevoegdheid tot vervroeging van de v.i.-datum (uitsluitend) bij de minister is komen rusten.
3.19 In de toelichting op het ontwerp van art. 43b Wots is de regering ook op andere punten nader ingegaan op het al dan niet rekening houden met een eerdere v.i.-datum in de staat van veroordeling op grond van art. 15 lid 7 Sr oud. De regering wijst in de toelichting erop dat blijkens de rechtspraak van het EHRM het EVRM geen recht geeft op toepassing van een buitenlandse v.i.
3.20 Uitgangspunt van de regering is dus dat niet zonder meer grond bestaat om rekening te houden met een buitenlandse v.i. Volgens de regering komt het bij de toepassing van een buitenlandse v.i.-regeling in de eerste plaats aan op het rekening houden met de v.i. waarmee de buitenlandse rechter bij de strafoplegging rekening heeft gehouden.
3.21 De benadering van art. 15 lid 7 Sr oud zoals deze blijkt uit de toelichting op art. 43b Wots, is dus beperkter. Het verschil tussen beide benaderingen wordt echter zeer sterk gerelativeerd door het gegeven dat na een overdracht van een strafexecutie zich niet goed meer laat beoordelen of de veroordeelde in het buitenland zonder de overdracht v.i. zou hebben gekregen in de gevallen dat die v.i. in het buitenland niet bij voorbaat zeker was of zeer waarschijnlijk (het geval dat de buitenlandse rechter met de v.i. rekening zal hebben gehouden bij de strafoplegging). Beantwoording van de vraag of die v.i. zou zijn verleend, is dan veelal ronduit speculatief, omdat niet met zekerheid kan worden vastgesteld wat gebeurt zou zijn zonder de overdracht. Bovendien kan de vraag worden gesteld of de v.i. in die gevallen nog wel steeds betrekking heeft op de bestraffing als zodanig. Als v.i. bijvoorbeeld een beloning is voor goed gedrag tijdens de detentie – waarvoor in het Nederlandse recht niet is gekozen –, kan gezegd worden dat geen of minder reden bestaat om met de buitenlandse v.i. in Nederland rekening te houden. De v.i. staat dan immers geheel los van de bestraffing.
3.22 Voorts merkt de regering in de hiervoor in 3.19 aangehaalde toelichting op art. 43b Wots uitdrukkelijk op dat het beleid is dat alléén met de buitenlandse v.i. rekening wordt gehouden als “van de staat van veroordeling uitsluitsel kan worden verkregen over de exacte VI-datum in dat land” en in de “gevallen waarin deze met een grote mate van waarschijnlijkheid vaststaat” en deze datum op een eerder tijdstip is gelegen dan de Nederlandse v.i.-datum. Volgens de toelichting op art. 43b Wots wordt dus alleen van de bevoegdheid van (toen nog) art. 15 lid 7 Sr gebruikgemaakt (welke bevoegdheid dus geldt voor zowel de Wets als de Wots) als bij de overdracht van de executie op basis van de informatie van de beslissingsstaat ‘zeker of met een grote mate waarschijnlijk is’ dat in die staat eerder v.i. zou zijn verleend dan dat in Nederland het geval is. Op dat punt heeft de regering zich dus juist aangesloten bij de rechtspraak van de Hoge Raad over art. 31 lid 1 Wots, maar dan dus voor de Wots én de Wets. Vervolg v.i. bij overname van strafexecutie o.g.v. het Kaderbesluit; toetsing beleid
3.23 Als gezegd, bepaalt art. 8 lid 4 Kaderbesluit, evenals art. 44 lid 2 EVIG en art. 11 lid 1, aanhef en onder d, VOGP (zie hiervoor in 3.14), dat een eventueel noodzakelijke omzetting van de buitenlandse straf in een straf naar het recht van de tenuitvoerleggingsstaat niet mag leiden tot een strafverzwaring. Het is echter geheel duidelijk dat art. 8 lid 4 Kaderbesluit niet ziet op een eventuele v.i. Art. 2:11 leden 3-6 Wets geeft de penitentiaire kamer van het hof Arnhem-Leeuwarden dan ook onmiskenbaar niet de mogelijkheid om te beslissen over de toepassing van de buitenlandse v.i. In het kader van het Kaderbesluit en de Wets (art. 4:5 Wets) is duidelijk dat die bevoegdheid uitsluitend bij de minister berust, op grond van (nu) art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv.
3.24 Zoals voorts al gezegd, heeft de minister een zeer ruime beleidsvrijheid bij het gebruik van die bevoegdheid (zie hiervoor in 3.11 en 3.12). Dat geldt ook voor het tijdstip waarop de beoordeling ten behoeve van dat gebruik plaatsvindt. Het Kaderbesluit en de Wets bevatten over dat tijdstip evident geen voorschrift, zodat ook op dit punt beleidsvrijheid of -ruimte voor Nederland respectievelijk de minister bestaat. Uiteraard kan de rechtmatigheid van het beleid dat de minister voert, door de rechter worden getoetst.
3.25 Op dat beleid is de Awb als zodanig niet van toepassing (art. 1:6, aanhef en onder a, Awb). De regels van het bestuursrecht zijn daarop echter van overeenkomstige toepassing te achten, voor zover het strafrechtelijke karakter van dat beleid zich daartegen niet verzet. Blijkens de toelichting op titel 4.4 Awb (Beleidsregels) ligt die overeenkomstige toepassing volgens de wetgever in de rede,
3.26 Naar ik meen, kan het beleid van de minister om gelijk bij de overname van de straf te beoordelen of v.i. in het buitenland zeker of met een grote mate waarschijnlijk is, in beginsel de toets der kritiek doorstaan. Dat beleid komt geheel overeen met de rechtspraak van de Hoge Raad bij de toepassing van art. 31 lid 1 Wots, waarbij hetzelfde gebeurt. Ratio van het gebruik van de bevoegdheid van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv is, zoals hiervoor bleek, in de eerste plaats dat rekening moet worden gehouden met de v.i. waarmee bij de strafoplegging door de buitenlandse rechter rekening is gehouden. Dat is in het stadium van de strafovername al duidelijk en daarover kan in dat stadium bovendien gemakkelijk informatie worden gekregen van de beslissingsstaat met wie dan toch overleg plaatsvindt. Die staat kan dan ook gelijk worden meegedeeld of en hoe met zijn v.i.-regeling rekening zal worden gehouden.
Zoals hiervoor al opgemerkt, is een beoordeling van de vraag of in andere gevallen in het buitenland v.i. wordt of zou zijn verleend, zowel in het stadium van de overdracht van de strafexecutie als in een later stadium speculatief. Die beoordeling is niet goed echt betrouwbaar uit te voeren, om de simpele reden dat de context met de overdracht van de strafexecutie een geheel andere is geworden en in feite niet meer reproduceerbaar is, noch voor de desbetreffende buitenlandse autoriteiten – zoals wel blijkt uit de reactie van de Belgische autoriteiten in deze zaak –, noch voor de betrokken Nederlandse instanties. Het beleid om daar geen rekening mee te houden – dat de Hoge Raad ook voert bij de toepassing van art. 31 lid 1 Wots – is daarom naar ik meen in beginsel redelijk te achten.
3.27 Waar de insteek van Nederland echter is (zie hiervoor in 3.9) om (een daadwerkelijke) strafverzwaring te voorkomen, zou denk ik echter wel een uitzondering op het beleid moet worden gemaakt als in een later stadium met een voldoende mate van zekerheid komt vast te staan dat de veroordeelde in het buitenland v.i. zou hebben gekregen op een eerdere datum dan in Nederland v.i. wordt gegeven én die buitenlandse v.i. kan worden gezien als een feitelijke strafbekorting die voldoende vergelijkbaar is met een Nederlandse v.i. om rekening mee te houden (dus, denk ik, bijvoorbeeld niet een beloning is voor goed gedrag, wat Nederland niet kent). Ook de Staat gaat er uitdrukkelijk vanuit dat er dit soort gevallen zijn. Kennelijk betreft de zaak van [eiser] ook een dergelijk geval, nu daarin alsnog door de minister v.i. is verleend naar Belgisch recht (of de zaak van [eiser] echt een dergelijk geval betreft, is als gezegd onduidelijk door het ontbreken van het advies van de CVv.i.). Blijkens zijn stellingen deed de Staat in het verleden in zaken als de onderhavige daarom navraag bij de buitenlandse autoriteiten als een veroordeelde zich op het standpunt stelde dat hij inmiddels in het buitenland v.i. zou hebben gekregen, om hierover een gefundeerd oordeel van die autoriteiten te krijgen.
3.28 Ik stel voorop dat deze uitzondering meer simpel zou kunnen worden vormgegeven als een (in redelijkheid) op het beleid te maken uitzondering. Voor die uitzondering kan worden gewezen op art. 4:84 Awb. Deze bepaling luidt dat een bestuursorgaan afwijkt van een beleidsregel als de gevolgen van toepassing daarvan voor een belanghebbende door bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Aan de hiermee gegeven regel ligt ten grondslag dat de beleidsregel als zodanig redelijk is, maar onder bijzondere omstandigheden onredelijk kan uitpakken. Ik denk echter dat in dit geval een redelijk beleid al meebrengt dat die uitzondering als een onderdeel van het beleid wordt gemaakt. Ook als pas later met een voldoende mate van zekerheid komt vast te staan dat de veroordeelde in het buitenland eerder v.i. zou hebben gekregen, is niet-toepassing van die v.i. immers in het hiervoor in 3.27, eerste zin, genoemde geval evident onevenredig, gelet op de hiervoor in 3.9 genoemde Nederlandse insteek om (een daadwerkelijke) strafverzwaring te voorkomen. Als het beleid daarvoor geen uitzondering kent, kan het beleid om die reden de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel niet doorstaan.
3.29 De Staat maakt geen uitzondering op het beleid, maar verwijst als gezegd naar het instrument van de gratie. Gelet op de gronden en de procedure voor gratie en de mogelijkheid van toetsing van de beslissing van de minister over een gratieverzoek door de burgerlijke rechter lijkt me dat instrument een volwaardig en daarom aanvaardbaar alternatief voor een in dit verband te maken uitzondering op het beleid met betrekking tot art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv (zie nader over de rechtsbescherming bij een gratieverzoek hierna bij de bespreking van onderdeel 3, in 3.37 e.v.). Net als bij de toepassing van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv heeft de minister bij de verlening van gratie in beginsel beleidsvrijheid. Bij gratie is die vrijheid echter nogal beperkt doordat de minister het advies aan de strafrechter moet vragen – dat is in het geval van overname van een strafexecutie de penitentiaire kamer van het hof Arnhem-Leeuwarden (art. 4 lid 3 Gratiewet) –, en als hij afwijkt van dat advies dat naar behoren moeten motiveren, welke motivering door de burgerlijke rechter kan worden getoetst op draagkracht.
3.30 Wel rijst bij het voorgaande de vraag wie het nodige onderzoek moet doen naar de buitenlandse v.i.-regeling en de praktische toepassing daarvan. Dat onderzoek zal deels al gebeuren bij de overname van de strafexecutie dat plaatsvindt om na te gaan of een eerdere v.i. in het buitenland zeker of in een grote mate van waarschijnlijk is. Naar ik meen, ligt het voor de hand om hier voor het overige het initiatief en dus ook een zekere stelplicht in beginsel bij de veroordeelde te leggen. Eerst als deze kan onderbouwen dat er voldoende aanleiding voor onderzoek is, kan dat onderzoek door of in opdracht van de minister worden gevergd. Dat geldt zowel in het geval dit onderzoek plaatsvindt in het kader van een uitzondering op het beleid bij de toepassing van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv, als in het geval dat dit onderzoek plaatsvindt in het kader van de behandeling van een gratieverzoek (in welke geval dit onderzoek ook kan plaatsvinden door de strafrechter ten behoeve van zijn advies). De beslissing van de minister dat onvoldoende aanleiding voor onderzoek bestaat, kan desgewenst door de veroordeelde in een kort geding bij de burgerlijke rechter aan de orde worden gesteld. Bespreking onderdeel 1; beoordelingsmoment v.i. bij strafovername
3.31 Onderdeel 1 is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 6.8 over het moment waarop de v.i.-toetsing als bedoeld in art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv plaatsvindt. Het onderdeel betoogt dat uit het systeem van het Kaderbesluit, de Wets en art. 6:2:10 leden 3 en 4 Sv volgt dat die toetsing behoort plaats te vinden op het moment waarop de veroordeelde volgens de regels van de beslissingsstaat daadwerkelijk in aanmerking komt voor v.i., dan wel niet slechts op het moment waarop de Staat moet beslissen over het verzoek tot erkenning en overdracht.
3.32 Het onderdeel faalt op grond van het voorgaande. Uit (het systeem van) het Kaderbesluit, de Wets noch art. 6:2:10 leden 3 en 4 Sv volgt op enige wijze het door het onderdeel gestelde toetsingsmoment. Blijkens de tekst van art. 17 lid 4 Kaderbesluit en art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv en de wetsgeschiedenis van laatstgenoemde bepaling is ook wat betreft het toetsingsmoment sprake van een discretionaire bevoegdheid en is de minister dus in beginsel vrij in zijn keuze van dat moment. De keuze van de minister is overigens om de hiervoor genoemde redenen alleszins verdedigbaar (zie voor een en ander met name hiervoor in 3.11-3.12 en 3.24-3.26). Bespreking onderdeel 2; geen reële mogelijkheid om risico van strafverzwaring aan de orde stellen?
3.33 Onderdeel 2 betoogt dat het hof heeft miskend dat het na erkenning en overname van een strafuitspraak niet bieden van een reële mogelijkheid om het risico van strafverzwaring aan de orde te stellen, in strijd is met de in het Kaderbesluit genoemde beginselen van gelijkheid, eerlijkheid en redelijkheid en de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en het EVRM beschermde rechten van vrijheid, een doeltreffende voorziening in rechte en een eerlijk proces. Het onderdeel verwijst naar de art. 6 en 13 EVRM en art. 47 Handvest. Volgens het onderdeel gaat het om vrijheidsbeneming en heeft een gedetineerde recht op een rechtmatigheidstoets, dan wel in dit geval een daadwerkelijk onderzoek door een bevoegde autoriteit. Tevens klaagt het onderdeel dat uit jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat als een veroordeelde een beroep doet op verzwaring van zijn positie de rechter er blijk van moet geven onderzoek te hebben ingesteld, zo nodig onder het inwinnen van nadere inlichtingen bij de verzoekende staat. Het hof heeft miskend dat deze jurisprudentie zich niet verhoudt met een procedure waarbij de veroordeelde niet gehoord wordt en een gedegen onderzoek niet kan plaatsvinden, omdat de Belgische autoriteiten nog geen antwoord kunnen of willen geven of omdat het er in de praktijk toe leidt dat er in de onderhavige zaken op dat moment nooit gebruik zal worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid.
3.34 Het onderdeel faalt. Zoals uit het voorgaande volgt, heeft de veroordeelde een reële mogelijkheid om het risico van een strafverzwaring aan de orde te stellen door een kort geding bij de burgerlijke rechter aan te spannen tegen de beslissing van de minister om in zijn geval niet de buitenlandse v.i. toe te passen dan wel geen gratie te verlenen in verband met een buitenlandse v.i. Deze mogelijkheid voldoet aan de eisen van de art. 6 en 13 EVRM en art. 47 Handvest. In het midden kan dus blijven of [eiser] in feitelijke instanties wel een beroep op deze bepalingen heeft gedaan (uit het arrest van het hof volgt als diens vaststelling van niet) en of deze bepalingen in het onderhavige verband wel van toepassing zijn.
3.35 Onderdeel 3 komt op tegen het oordeel van het hof in rov. 6.12 dat de gratieprocedure een voldoende vangnet vormt om het risico op strafverzwaring in concrete gevallen tegen te gaan. Het onderdeel betoogt in de eerste plaats dat de gratieprocedure een heel ander soort procedure is. Het gaat volgens het onderdeel bij gratie om een onherroepelijke straf en nieuwe feiten en omstandigheden waarmee de rechter geen rekening heeft gehouden bij het geven van de straf. In het onderhavige geval heeft de rechter – zoals het hof in navolging van de wetgever overweegt – juist wel rekening met de v.i. gehouden bij het opleggen van de straf door uit te gaan van de in zijn land geldende v.i.-regeling. Dat is een cruciaal verschil. Bij gratie gaat het voorts als het ware om een “gunst”, terwijl in het onderhavige geval sprake is van het voorkomen van strafverzwaring of toepassing van een recht op basis van het Kaderbesluit, de Wets en art. 6:2:10 lid 4 Sv. De gratieprocedure valt daarnaast volgens het onderdeel buiten de systematiek van het Kaderbesluit, de Wets en art. 6:2:10 lid 4 Sv. Laatstgenoemde regelingen houden een speciale regeling in (lex specialis). Dat wordt onderstreept doordat art. 19 lid 1 Kaderbesluit de gratieprocedure als een aparte procedure benoemt tegenover de beslismogelijkheid van art. 17 lid 4 Kaderbesluit. Een redelijke uitleg van het Kaderbesluit en de daarop gebaseerde wet- en regelgeving brengt eveneens met zich mee dat de rechtsbescherming moet plaatsvinden binnen het door deze regelgeving geïntroduceerde systeem. Daarbij komt volgens het onderdeel dat de gratieprocedure niet kan worden gezien als een doeltreffende voorziening in rechte bij een onpartijdig gerecht. Het gaat hier immers om een beslissing van de minister waartegen geen rechtsmiddel openstaat en die alleen kan worden aangevochten in een civiele procedure op grond van onrechtmatige daad waarbij terughoudend wordt getoetst. Van een volle toetsing is geen sprake. Dit is in strijd met de in de overwegingen van het Kaderbesluit genoemde beginselen en de door het Handvest en EVRM gewaarborgde rechten van vrijheid en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, een onpartijdig gerecht en een eerlijk proces. Nu het Kaderbesluit daarnaar verwijst werken deze beginselen en rechten – nog los van de rechtstreekse werking van het Handvest en EVRM – door in de op het Kaderbesluit gebaseerde regelgeving van de Wets en art. 6:2:10 lid 4 Sv. [eiser] kan daar dus een beroep op doen. Bovendien waarborgt volgens het onderdeel art. 5 EVRM, in het bijzonder de leden 3 en 4 daarvan, het recht van een gedetineerde om een voorziening te vragen bij het gerecht opdat dat gerecht spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en dat gerecht zijn invrijheidstelling beveelt indien deze onregelmatig is. Het hof heeft miskend dat de gratieprocedure allereerst geen procedure is “bij het gerecht”, maar bij de minister, en ook dat deze procedure niet spoedig is, omdat eerst de beslissing op het gratieverzoek moet worden afgewacht, waarna deze pas in kort geding kan worden aangevochten. Bovendien gaat het hier volgens het onderdeel om toetsing van de rechtmatigheid van de detentie nu het gaat om het voorkomen van strafverzwaring of toepassing van een recht op basis van het Kaderbesluit, de Wets en art. 6:2:10 lid 4 Sv.
3.36 Ook dit onderdeel faalt. Allereerst merk ik op dat het onderdeel ten onrechte ervan uitgaat dat het in dit verband gaat om v.i. waarmee de buitenlandse rechter bij de strafoplegging rekening heeft gehouden (zie hiervoor in 3.35 eerste alinea). Uit het voorgaande volgt dat het beleid van de minister juist erop neerkomt dat met die v.i. sowieso rekening wordt gehouden bij de toepassing van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv. Daarover gaat het dus niet bij de vraag of gratie een voldoende vangnet is. Die vraag ziet juist op het geval dat de buitenlandse v.i. niet aanstonds zeker of waarschijnlijk is en dat eerst enige tijd na de overdracht van de strafexecutie, als de toepassing van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv volgens het beleid van de minister een gepasseerd station is, (toch) voldoende sterke aanwijzingen blijken te (zijn gaan) bestaan dat sprake is van een strafverzwaring door een verschil in v.i.-regeling tussen de beslissingsstaat en Nederland als tenuitvoerleggingsstaat. Zoals hiervoor al opgemerkt, meen ik dat een gratieverzoek bij de huidige stand van het recht voldoende rechtsbescherming biedt om deze eerst naderhand blijkende strafverzwaring – die de Nederlandse wetgever blijkens de hiervoor in 3.9 weergegeven wetsgeschiedenis als onwenselijk heeft beschouwd – tegen te gaan. Ik werk dit in het navolgende verder uit.
3.37 Art. 122 lid 1 van de Grondwet bepaalt dat gratie kan worden verleend bij koninklijk besluit na advies van een bij de wet aangewezen gerecht en met inachtneming van bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. Deze bepaling is vooral procedureel van aard, omdat die zich niet uitlaat over het doel van en de criteria voor gratieverlening en ook niet over straffen en maatregelen waarvoor gratie mogelijk is.
3.38 Art. 6:7:1 lid 2, aanhef en onder c, Sv bepaalt dat gratie kan worden verzocht en verleend van sancties die zijn opgelegd in een andere lidstaat van de EU en die in Nederland ten uitvoer worden gelegd met toepassing van de Wets. Na een overdracht van strafexecutie op grond van het Kaderbesluit en de Wets kan dus in Nederland gratie worden verzocht en gekregen.
Art. 2 Gratiewet bevat limitatief de gronden waarop gratie kan worden verleend.
b. indien aannemelijk is geworden dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend.
3.39 De a-grond wordt ook wel de ‘novumgrond’ genoemd, en de b-grond wordt wel de ‘doelmatigheidsgrond’ genoemd.
3.40 Zoals al volgt uit art. 122 Grondwet, speelt het rechterlijke advies een zeer belangrijke rol in de gratieprocedure. Zonder een dergelijk advies kan geen gratie worden verleend.
3.41 Aan het rechterlijke advies – dat met redenen is omkleed (art. 7 lid 1 Gratiewet) – wordt blijkens de parlementaire geschiedenis ‘een zeer groot gewicht’ toegekend.
3.42 De beide wettelijke gratiegronden bieden aanknopingspunt om op grond van de voldoende aannemelijkheid van een buitenlandse v.i. gratie te verlenen. In de door het hof in rov. 6.13 genoemde uitspraak van de strafkamer van de Hoge Raad uit 1999, waarnaar door de Staat in de stukken is verwezen, kan wat betreft de a-grond een zekere bevestiging daarvan worden gelezen.
Indien de burgerlijke rechter tot het oordeel komt dat de negatieve beslissing omtrent de verlening van gratie onrechtmatig is omdat de opgegeven redenen deze beslissing niet kunnen dragen, kan de burgerlijke rechter de Staat veroordelen tot het nemen van een nieuwe beslissing op het gratieverzoek. Bij het nemen van die nieuwe beslissing zal acht dienen te worden geslagen op de overwegingen die de burgerlijke rechter aan zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd. Dat betekent dat, indien de nieuwe beslissing wederom strekt tot afwijzing van het gratieverzoek, die afwijzing niet uitsluitend mag worden gebaseerd op dezelfde redenen als waarop de bestreden gratiebeslissing berust.”
3.43 Het instrument van de gratie biedt dus betrekkelijk vergaande rechtsbescherming,
3.44 Voorts miskent het onderdeel dat volgens de rechtspraak van het EHRM art. 5 EVRM in dit verband uitsluitend relevant is voor de beslissingsstaat.
3.45 Onderdeel 4 betoogt dat het hof in rov. 6.8 en 6.12 heeft miskend dat de omzettingsprocedure onder de Wots een andere procedure betreft dan de Wets-procedure.
3.46 Het onderdeel faalt, omdat niet duidelijk is wat het beoogt te betogen. Niet valt bovendien in te zien dat het hof zou hebben miskend dat ‘dat de omzettingsprocedure onder de Wots een andere procedure betreft dan de Wets-procedure’. Zijn arrest bevat niets waaruit volgt dat het hof dit zou hebben miskend, het onderdeel licht althans niet toe waaruit dat zou volgen. Dat de v.i. (vroeger) wel in de omzettingsprocedure van (art. 31 lid 1 van) de Wots werd beoordeeld en nu niet in de omzettingsprocedure van (art. 2:11 van) de Wets, maar die beoordeling plaatsvindt op grond van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv is door het hof niet over het hoofd gezien. Voor zover het onderdeel bedoelt dat dit tot een verschil in rechtsbescherming leidt, is het ongegrond, omdat het hof terecht in aanmerking heeft genomen dat de rechtspraak op basis van art. 31 lid 1 Wots en het beleid van de minister op grond van art. 6:2:10 lid 4, aanhef en onder a, Sv niet van elkaar verschillen. Slotsom
3.47 Het middel faalt in al zijn onderdelen.
4 Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
Vgl. voor de vaststaande feiten rov. 3.1-3.10 van het arrest van het hof.
Het arrest van het Hof van beroep van Antwerpen waarbij de straf is opgelegd, is overgelegd als productie 1 bij de inleidende dagvaarding.
De uitspraak van het hof is overgelegd als productie 1 bij de conclusie van antwoord in eerste aanleg van de Staat.
Het bericht hierover van de minister aan de CVv.i. is overgelegd als productie 20 bij de memorie van antwoord van [eiser] . Andere stukken hierover zijn niet overgelegd door partijen. Zie ook hierna in 2.10.
Vgl. voor e.e.a. de vaststellingen van het hof in rov. 4.1 en 4.2.
Vrzr Rb Den Haag 27 juni 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:6168.
De hier verwijderde vaststelling – die in cassatie niet of nauwelijks relevant is – is in hoger beroep bestreden door de Staat (memorie van grieven onder 3.13) en laat ik daarom weg.
Gerechtshof Den Haag 16 mei 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1223.
Trb. 1983, 74 en Trb. 1987, 163.
Het hof verwijst op deze plaats naar: o.a. HR 31 maart 2015, ECL1:NL:HR:2015:770 en HR 9 mei 2017 ECLI:NL:HR:2017:839.
De procesinleiding is op 7 juli 2023 bij de Hoge Raad ingediend (zie art. 402 lid 1 jo lid 2 jo 339 lid 2 Rv).
Zie onder 3.15 van de memorie van grieven.
Zie onder 2.6-2.7 van de schriftelijke toelichting.
Van de kant van [eiser] is volstaan met de enkele summiere opmerking in de namens hem ingediende memorie van antwoord onder 6, dat “de nieuwe beslissing van de minister” wordt overgelegd als productie 20 (bedoeld is de mededeling van die beslissing aan de CVv.i.), zonder zelfs maar te vermelden wat de inhoud van die beslissing is (die wel uit die productie blijkt). Het advies van de CVv.i. aan de minister is ook niet overgelegd (wel adviezen in andere zaken). Hoe [eiser] aan de mededeling van de minister aan de CVv.i. is gekomen, is ook onduidelijk.
Dergelijke klachten zijn niet nodig. De Hoge Raad behoeft ze dan ook niet te behandelen. Zie mijn conclusie in zaak 21/04365, ECLI:NL:PHR:2022:842, onder 3.22, met verdere verwijzingen.
Voluit: Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie. Zie over het Kaderbesluit ook mijn conclusie voor HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:858, NJ 2023/303, onder 3.3 e.v.
Een kaderbesluit is een Unierechtelijke regeling op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Het vindt zijn grondslag in de art. 31 lid 1 onder a en 34 lid 2 onder b van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU), zoals dat bestond voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Een kaderbesluit heeft geen directe werking, maar is wel verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat. De regeling van het kaderbesluit in titel VI VEU is met het Verdrag van Lissabon vervallen – thans dient de samenwerking in strafzaken plaats te vinden door middel van richtlijnen – maar de bestaande kaderbesluiten zijn (uiteraard) blijven gelden.
Trb. 1971, 137 en Trb. 1987, 162.
Zie aldus de toelichting op het ontwerp van de Wets, Kamerstukken II 2010-2011, 32 885, nr. 3, p. 3-4.
Volgens de definitie van art. 1 aanhef en onder d Kaderbesluit is dat de lidstaat waaraan het vonnis is toegezonden met het oog op de erkenning en de tenuitvoerlegging ervan.
Zie over de Wets nader Th.O.M. Dieben, ‘Overdracht en overname van de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafrechtelijke beslissingen’, in: R. van Elst & E. van Sliedregt, Handboek internationaal strafrecht 2022, p. 572 e.v.
Volgens de definitie van art. 1 aanhef en onder c Kaderbesluit is dat de lidstaat waar het vonnis is gewezen.
Kamerstukken II 2013-2014, 33 742, nr. 3, p. 11.
Kamerstukken II 2006-2007, 30 513, nr. 6, p. 24-26. Het overzicht geeft alleen de allerbelangrijkste hoofdlijnen van de diverse regelingen weer, zoals uit de weergegeven inleiding daarop van de minister al blijkt. Dat overzicht, dat inmiddels vermoedelijk ook gedateerd is, laat ik hier daarom weg.
J.W. Ouwerkerk, ‘Van WOTS naar WETS: Overname en overdracht van strafexecutie in de Europese Unie’, NtEr 2012/6, p. 227. Zie ook O. Nauta, M. van Aalst & P. Özgül, Evaluatie Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (Wets), Amsterdam: DSP-groep/WODC 2018, p. 27-28.
Zie Kamerstukken II 2014-2015, 34 086, nr. 3, p. 81.
Kamerstukken II 2010-2011, 32 885, nr. 3, p. 11-12 en 62.
Zie voor e.e.a. Kamerstukken II 2010-2011, 32 885, nr. 4, p. 5.
Ik schrijf ‘tot voor kort’ omdat sinds de wijziging van de regeling van de v.i. in Nederland per 1 juli 2021 v.i. niet langer een automatisme is. Zie voor een korte beschrijving van de diverse regelingen van de v.i. in de loop der tijd in Nederland mijn conclusie in zaak 22/01568, ECLI:NL:PHR:2023:255, onder 3.2-3.8.
Ook M.J.M. Verpalen, T&C Strafvordering, commentaar op art. 6:2:10 Sv, aant. 6, onderdeel b (actueel t/m 01-01-2024), gaat ervan uit dat de beslissingsstaat in dat stadium het verzoek kan intrekken.
Vgl. de toelichting op het ontwerp van de Wots, Kamerstukken II 1983-1984, 18 129, nrs. 1-3, p. 24.
Zie HR 16 december 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZD0883, NJ 1998/369, rov. 5, i.v.m. art. 11 lid 1 sub d VOGP. Vgl. ook HR 9 november 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZD1570, NJ 2000/334 m.nt. A.H.J. Swart, rov. 4.4.1-4.4.2, zij het dat daarin wordt overwogen dat de rechter ‘de waarschijnlijkheid [dient] te beoordelen dat de strafrechtelijke positie van de betrokkene wordt verzwaard’. Vgl. voorts HR 30 september 2003, ECLI:NL:HR:2003:AI0051, NJ 2004/43 rov. 3.3, HR 5 december 2006, ECLI:NL:HR:2006:AZ0227, NJ 2006/664, rov. 3.2; HR 13 januari 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG9602, rov. 3.3; HR 14 september 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM4453, NJ 2010/505, rov. 2.4; HR 25 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011BN7088, NJ 2011/63 rov. 2.4; HR 3 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BS7975 (art. 81 lid 1 RO) en HR 13 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX8749, rov. 3.2.
HR 31 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:770, NJ 2016/37, m.nt. A.H. Klip, rov. 2.6. Nagenoeg woordelijk herhaald in HR 5 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1521, NJ 2017/117, m.nt J.M. Reijntjes, rov. 2.5, en HR 9 mei 2017, ECLI:NL:HR:2017:839, NJ 2017/211, rov. 2.4. Zie ook Th.O.M. Dieben, Handboek Internationaal strafrecht 2022/8.3.2.1.
D.J.M.W. Paridaens, De overdracht van de tenuitvoerlegging van strafvonnissen: een onderzoek naar de voorwaarden naar Nederlands recht, Arnhem: Gouda Quint, 1994, p. 111-114, par. 170 (na voetnoot 200) en par. 172 (vierde gedachtestreepje, met verwijzing naar par. 170).
Concl. A-G Van Dorst, ECLI:NL:HR:1997:ZD0883, NJ 1998/369, par. 6.
Zie deze zin ook Klip in zijn hiervoor in 3.8 aangehaalde noot in de NJ onder het arrest van de Hoge Raad van 31 maart 2015, onder 11.
Kamerstukken II 2013-2014, 33 742, nr. 3, p. 9 en 11.
Kamerstukken II 2013-2014, 33 742, nr. 3, p. 10-11, met vermelding van diverse uitspraken van het EHRM.
Kamerstukken II 2013-2014, 33 742, nr. 3, p. 11-12. Zie ook Kamerstukken II 2013-2014, 33 742, nr. 5, p, 16-17 en Kamerstukken II 2013-2014, 33 742, nr. 10, p. 14.
Zie de eerste zin van de in 3.19 aangehaalde passage. Zie aldus ook Kamerstukken II 2013-2014, 33 742, nr. 5, p. 16-17.
Zie Kamerstukken II 1994-1995, 23 700, nr. 5, p. 36.
Vgl. daarover G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, bewerkt door M.J. Borgers en T. Kooijmans,
Deventer: Wolters Kluwer 2021, onder III.3.
Zie in deze zin ook J.A.W. Lensing, ‘Wederzijdse erkenning van strafvonnissen. Wat gaat er gebeuren met beslissingen tot vrijheidsbeneming en voorwaardelijke beslissingen van andere EU-staten in Nederland en omgekeerd?’, Trema Straftoemetingsbulletin 2012/2, p. 57.
Vgl. Hof Den Haag 14 april 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1027, rov. 19, dat spreekt van ‘een onaanvaardbare belasting van de praktijk van erkenning en tenuitvoerlegging’.
Zie in cassatie de schriftelijke toelichting van de Staat onder 2.8.
Zie over de toetsing van beleid(sregels) aan het evenredigheidsbeginsel principieel en strenger dan voorheen ABRvS 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290, AB 2022/362, m.nt. P.R. Rodrigues en M. Klaassen, rov. 6 e.v. Het ligt denk ik voor de hand dat de Hoge Raad deze lijn volgt.
Vgl. HR 6 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1747, NJ 2021/43, m.nt. N. Jörg, rov. 3.5.2-3.5.6.
Zie uitvoerig over de toepasselijkheid van deze bepalingen op de overdracht van de strafexecutie op grond van het Kaderbesluit mijn conclusie voor HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:858, NJ 2023/303, onder 3.22-3.48.
Vgl. F.W. Bleichrodt & P.C. Vegter, Sanctierecht (Ons Strafrecht 3), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 448.
Zie Kamerstukken II 1979-1980, 16 162, nrs. 3-4, p. 23-24.
F.W. Bleichrodt & P.C. Vegter, Sanctierecht (Ons Strafrecht 3), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 448; W.F. van Hattum, Handboek Strafzaken 64.1.4; P.P.T. Bovend’Eert, T&C Grondwet en Statuut, commentaar op art. 122 Gw, aant. 1 en L.E.M. Hendriks, Gratie (Praktijkcahiers Strafrecht IV), Den Haag: Sdu, p. 17.
Zie Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 3, p. 20.
Zie Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 3, p. 20, en Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 6, p. 1-2.
Vgl. L.E.M. Hendriks, Gratie (Praktijkcahiers Strafrecht IV), Den Haag: Sdu, p. 23 e.v.
Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 3, p. 20-21.
Vgl. W.F. van Hattum, Handboek Strafzaken 64.9.6.2.
Zie Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 6, p. 8. Zie ook Kamerstukken II 2016-2017, 29 279, nr. 366, p. 16.
Zie Kamerstukken II 2016-2017, 29 279, nr. 366, p. 16.
Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 6, p. 8.
Zie Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 3, p. 14-15, en Kamerstukken II 1984-1985, 19 075, nr. 6, p. 8. Zie ook het voorbeeld in de hiervoor in 3.39 aangehaalde passage, in welk voorbeeld het gratieverzoek volledig wordt gehonoreerd, ook voor de enige boete ten aanzien waarvan afwijzend was geadviseerd.
HR 6 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1747, NJ 2021/43 m.nt. N. Jörg. Zie ook HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, NJ 2019/326 m.nt. P.H.P.H.M.C. van Kempen (strafkamer), rov. 3.5.4, dat de civiele kamer in zijn uitspraak van 6 november 2020 aanhaalt.
HR 9 november 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZD1570, NJ 2000/334, rov. 4.8 (het ging om een gemengd oordeel dat geen blijk gaf van een onjuiste rechtsopvatting). Zie wat betreft de b-grond J.A.W. Lensing, Handboek Strafzaken, 94.2.2.1.2, onder ‘Beoordeling toelaatbaarheid en aanpassing’.
Zie in deze zin op grond van het arrest van 6 november 2020 ook Handboek Strafzaken 64.11.3.1 (W.F. van Hattum, actueel t/m 06-11-2023), Jörg in zijn noot onder het arrest in de NJ onder 10 en H.E. Bröring en W.F. van Hattum, ‘Gratie: een bestuursbevoegdheid getoetst. Een beschouwing naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 6 november 2020’, NTS 2021/3.
Zie hiervoor in 3.19 en de daar genoemde uiteenzetting in de toelichting op art. 43b Wots. Voor zover ik heb kunnen nagaan, is er sinds het verschijnen van de toelichting op art. 43b Wots geen rechtspraak van het EHRM verschenen waarin anders of nader is geoordeeld. Vgl. bijv. de Guide on Article 5 of the European Convention on Human Rights die op de website van het EHRM is gepubliceerd, door mij geraadpleegd in de versie die laatstelijk is bijgewerkt op 29 februari 2024.
Zie Asser Procesrecht/Korthals Altes & Groen 7 2015/205 laatste zin en 207.