Gewekt vertrouwen en beleidswijziging bij heruitgifte erfpacht door de Staat

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer 18/04955

Datum 17 april 2020

ARREST

In de zaak van

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Rijksvastgoedbedrijf),zetelende te 's-Gravenhage,

EISERES tot cassatie,

hierna: de Staat,

advocaat: M.E.M.G. Peletier,

tegen

[verweerder],wonende te [woonplaats],

VERWEERDER in cassatie,

hierna: [verweerder],

advocaat: F.I. van Dorsser.

de vonnissen in de zaak C/09/515601/HA ZA 16-885 van de rechtbank Den Haag van 2 november 2016 en 29 maart 2017;

het arrest in de zaak 200.218.491/01 van het gerechtshof Den Haag van 28 augustus 2018.

De Staat heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.

[verweerder] heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door J.B.B. Heinen.

De conclusie van de Advocaat-Generaal M.H. Wissink strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De advocaat van de Staat heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2 Uitgangspunten en feiten

2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) De Staat heeft in 1976 aan de vader van [verweerder] (hierna: [betrokkene 1]) een perceel landbouwgrond in erfpacht uitgegeven. Het perceel omvat twee kavels en is in totaal ruim 54 hectaren groot. Het recht van erfpacht is, met terugwerkende kracht tot 1 november 1975, uitgegeven voor veertig jaar en eindigde derhalve op 31 oktober 2015. De aanvangscanon bedroeg ƒ 20.739,-- (€ 9.410,95) per jaar. (ii) Het in erfpacht uitgegeven perceel ligt in de nabijheid van de luchthaven Lelystad. Hierdoor kon [betrokkene 1] de boerderij niet in het midden van het perceel bouwen. De boerderij met bedrijfsgebouwen is in een hoek van het perceel gebouwd. Daardoor moet over de openbare weg worden gereden om de kavels landbouwgrond te bereiken en de oogst af te voeren. (iii) De kavels hebben rondingen en geren (schuin toelopende grenzen), waardoor het bewerken van de kavels meer tijd en arbeid kost dan wanneer de kavels niet een dergelijke afwijkende vorm zouden hebben. (iv) Op de erfpachtuitgifte waren algemene voorwaarden van toepassing. De hoogte van de canon werd op grond van art. 1 lid 2 van de algemene voorwaarden bepaald op de pachtprijs, en dus aan de hand van het Pachtnormenbesluit 1977 (gewijzigd in 1992, 1995 en 1998) en, later, het Pachtprijzenbesluit 2007 (gewijzigd in 2009 en 2011). Ingevolge art. 1 lid 3 van de algemene voorwaarden werd de canon telkens na zes jaar op verzoek van een van partijen herzien. (v) In 1981 is de canon voor het eerst herzien. Daarbij is de canon berekend conform het Pachtnormenbesluit 1977. Daarin is bepaald dat ingeval de externe productieomstandigheden afwijken van de gemiddelde externe productieomstandigheden, een aftrek of een toeslag wordt toegepast. Er is onder andere een toeslag toegepast wegens de goede externe productieomstandigheden. Er is voor de ene kavel een aftrek op de toeslag verkaveling gegeven van ƒ 30,-- wegens de excentrische ligging ten opzichte van de boerderij en de kavelvorm, en voor de andere kavel een aftrek op de toeslag verkaveling van ƒ 15,-- wegens de ‘gerende vorm’. Op basis van voornoemde berekening is de canon verhoogd naar ƒ 27.394,-- (afgerond € 12.431,--) per jaar. (vi) In 1988 is de canon voor de tweede maal herzien en vastgesteld op ƒ 35.129,-- (afgerond € 15.941,--). (vii) In 1993 was er een derde herzieningsmoment van de canon. Inmiddels was sprake van een andere berekeningssystematiek door de wijziging van het Pachtnormenbesluit in 1992. In het gewijzigde Pachtnormenbesluit werd uitgegaan van optimale externe productieomstandigheden en dus niet meer van gemiddelde productieomstandigheden met toeslag- en aftrekmogelijkheden. De Staat heeft voorgesteld de canon te wijzigen naar ƒ 41.432,-- per jaar. [betrokkene 1] is hiermee niet akkoord gegaan, omdat volgens hem in de berekening onvoldoende rekening was gehouden met de vorm van zijn perceel en de excentrische ligging van de bedrijfsgebouwen ten opzichte van de kavels landbouwgrond. De canon is vervolgens door deskundigen vastgesteld. De deskundigen kwamen tot een basiscanon van ƒ 895,-- per hectare. Zij verhoogden de aftrek voor externe productieomstandigheden naar ƒ 105,-- per hectare. De totale hoogte van de canon is bepaald op ƒ 38.663,-- (afgerond € 17.544,50). (viii) De Staat heeft in 1999 een deel van het perceel (boerderij met erf) aan [betrokkene 1] verkocht. In 2000 heeft [verweerder] de boerderij met erf en het resterende erfpachtrecht van [betrokkene 1] overgenomen. (ix) De erfpachtcanon is – voor het gedeelte dat na de verkoop van de boerderij met erf nog in erfpacht is gebleven (ruim 53 hectare) – in 1999 voor de vierde maal herzien. Overeenkomstig het in 1998 gewijzigde Pachtnormenbesluit is de canon verhoogd tot ƒ 49.403,-- (afgerond € 22.418,--). (x) In 2005 heeft de Staat een vijfde canonherziening aangekondigd. Hiertegen heeft [verweerder] bezwaar gemaakt. De Staat heeft vervolgens besloten deze herziening niet door te voeren. Daarbij heeft de Staat onder meer het volgende aan [verweerder] bericht:

“[D]e excentrische ligging van uw erf en gebouwen ten opzichte van de cultuurgrond [heeft] de doorslag tot dit besluit gegeven. U moet onevenredig veel gebruik maken van de openbare weg (…), terwijl tegelijkertijd deze weg door de jaren heen een steeds hoogwaardiger karakter heeft gekregen vanwege de toegang tot het vliegveld en andere belangrijke voorzieningen. Dit gaat voor u gepaard met aanzienlijke hogere bedrijfskosten (milieumaatregelen).”

(xi) In 2011 heeft de Staat een zesde canonherziening aangekondigd. Voorgesteld werd de canon te verhogen tot € 39.495,58. Hiertegen heeft [verweerder] bezwaar gemaakt. Na een taxatie door deskundigen is de canon vastgesteld op het door de Staat voorgestelde bedrag. (xii) In 2013 heeft de Staat, gelet op het naderende einde van de erfpachtovereenkomst per 31 oktober 2015, [verweerder] bij brief geïnformeerd over de mogelijkheid tot heruitgifte in erfpacht. De Staat heeft hierbij vermeld dat overeenkomstig een in 1997 ingezet beleid de veertigjarige erfpachtovereenkomsten bij ommekomst van de termijn tegen de alsdan geldende marktconforme voorwaarden worden heruitgegeven, en dat de canon voor los land op grond van dat beleid (hierna: het 1997-Beleid) wordt vastgesteld op 125% van de regionorm volgens het Pachtprijzenbesluit 2007. (xiii) In 2015 heeft de Staat aan [verweerder] een ontwerpakte van uitgifte in erfpacht per 1 november 2015 toegezonden, met een overeenkomstig het 1997-Beleid berekende canon van € 78.357,46 per jaar. [verweerder] heeft tegen de hoogte van de canon bezwaar gemaakt voor zover daarin geen korting is doorgevoerd in verband met de excentrische ligging van het woonhuis ten opzichte van de kavels landbouwgrond, het onevenredige gebruik van de openbare weg dat daardoor moet worden gemaakt, en de kavelvorm. [verweerder] heeft uiteindelijk de akte wel ondertekend, maar onder voorbehoud van het recht om een procedure te beginnen over de rechtmatigheid van het niet toepassen van een korting door de Staat.

2.2 [verweerder] vordert, voor zover in cassatie van belang, (i) een verklaring voor recht dat de Staat in strijd handelt met de redelijkheid en billijkheid, althans met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, althans met het vertrouwensbeginsel, door de korting van € 246,79 per hectare, te verhogen met de jaarlijkse wettelijke indexering, niet toe te passen in de nieuwe erfpachtovereenkomst en (ii) voorwaardelijk, indien de vordering onder (i) geheel of gedeeltelijk wordt toegewezen, de Staat te veroordelen tot terugbetaling van het door [verweerder] vanaf 1 november 2015 betaalde bedrag.

2.3 De rechtbank heeft de vorderingen van [verweerder] afgewezen.[1]

2.4 Het hof heeft de vorderingen van [verweerder] alsnog gedeeltelijk toegewezen. Het heeft, voor zover in cassatie van belang, het volgende overwogen.[2] Een beleid is een vaste gedragslijn in normale gevallen, waaraan inherent is dat daarvan in bijzondere gevallen kan, of zelfs moet worden afgeweken (zie de ‘tenzij’- regel van artikel 4:84 Awb). De redelijkheid van het 1997-Beleid voor normale gevallen wordt niet betwist. De enkele omstandigheid dat een beleid niet voorziet in de mogelijkheid om in bijzondere gevallen een uitzondering te maken, kan, vanwege de daaraan inherente afwijkingsbevoegdheid, dat beleid niet onredelijk maken. De primaire rechtsgrond van [verweerder]’s vorderingen, dat het 1997-Beleid had moeten bepalen dat van de norm moest afgeweken op grond van de bijzondere omstandigheden van zijn perceel, gaat daarom niet op. (rov. 3.5) Voor toepasselijkheid van de ‘tenzij’-regel van artikel 4:84 Awb is vereist dat het 1997-Beleid voor [verweerder] gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen. Het met het 1997-Beleid te dienen doel is dat, door de canon voortaan marktconform te bepalen, een einde wordt gemaakt aan de grote vermogensvoordelen die de erfpachters in het verleden ten deel zijn gevallen. De stukken waarin het 1997-Beleid is neergelegd, bevatten geen aanwijzing dat daarmee ook bedoeld was om een einde te maken aan de mogelijkheid om een korting op de (basis)canon te krijgen wegens bijzondere externe omstandigheden. Dit kan dan ook niet als een doel van dat beleid worden beschouwd. (rov. 3.7) De Staat heeft door (i) onverplicht de bepalingen over aftrek voor bijzondere externe omstandigheden uit de pachtregelgeving over te nemen en (ii) in 1981, 1993 en 2005 ook daadwerkelijk kortingen te verlenen voor dergelijke externe omstandigheden (de excentrische ligging en/of de perceelvorm) in verband met [verweerder]’s perceel, tot uitdrukking gebracht dat hij gedurende een lange periode – ten minste ongeveer 25 jaar – het vanuit het oogpunt van redelijkheid en evenredigheid geboden achtte om rekening te houden met die excentrische ligging en ongunstige perceelvorm, naar valt aan te nemen vanwege de nadelige financiële gevolgen die deze externe productieomstandigheden voor [verweerder] en, eerder, [betrokkene 1] hadden. Dit brengt tevens met zich dat bij [verweerder] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat ook in de toekomst, zelfs bij heruitgifte na afloop van de veertigjarige erfpachttermijn, daarmee rekening zou worden gehouden in die zin dat daarvoor een korting op de canon zou worden verleend. (rov. 3.8) Bij de vaststelling van [verweerder]’s nieuwe canon op basis van marktconformiteit, is geen rekening gehouden met bijzondere omstandigheden als een excentrische ligging en een ongunstige perceelvorm; de enige maatstaf was 125% van de regionorm. (rov. 3.9) Gelet op het in rov. 3.8 en 3.9 overwogene, en in aanmerking nemende dat het 1997-Beleid niet ten doel had om aan de korting van daarvóór een einde te maken, is het onevenredig dat op de nieuwe canon van [verweerder], die bij de heruitgifte in 2015 is vastgesteld, geen korting is toegepast voor de excentrische ligging en de perceelvorm. Daarbij geldt wel de kanttekening dat de toe te passen korting niet verder hoeft te gaan – en, vanwege de gelijkheid ten opzichte van de andere erfpachters, ook niet verder mag gaan – dan het bedrag van de extra kosten die de excentrische ligging en de ongunstige perceelvorm teweegbrengen. Het niet-verlenen van een korting die hoger is dan de extra kosten is – ook omdat [verweerder] op zo’n hogere korting niet gerechtvaardigd heeft kunnen vertrouwen – niet onevenredig in de zin van de ‘tenzij’-regel van artikel 4:84 Abw. (rov. 3.10) Uit een door [verweerder] overgelegd bedrijfsplan volgt dat de extra kosten door de excentrische ligging en de ongunstige perceelvorm in totaal ongeveer € 4.000,-- per jaar voor het hele perceel bedragen. Aan de blote betwisting van dit bedrag door de Staat, gaat het hof voorbij. De ‘tenzij’-regel van artikel 4:84 Awb in combinatie met het vertrouwensbeginsel brengt dus met zich dat de Staat op de nieuwe canon een korting had moeten toepassen van € 4.000,--. (rov. 3.11)

3 Beoordeling van het middel

3.1 Onderdeel 1 van het middel richt zich met diverse klachten tegen het oordeel van het hof dat het onevenredig is in de zin van de ‘tenzij’-regel van art. 4:84 Awb, dat in 2015 op de nieuwe canon van [verweerder] geen korting is toegepast voor de excentrische ligging en de perceelvorm.

3.2 De klachten van de onderdelen 1.1, 1.2 en 1.5 kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).

3.3.1 De onderdelen 1.3 en 1.4 klagen onder meer dat onvoldoende begrijpelijk is gemotiveerd het oordeel dat [verweerder] erop mocht vertrouwen dat ook bij de heruitgifte in erfpacht opnieuw kortingen zouden worden verleend. Dit oordeel ligt aan het hiervoor in 3.1 genoemde oordeel van het hof ten grondslag.

3.3.2 Of [verweerder] erop mocht vertrouwen dat de Staat ook bij de heruitgifte in erfpacht kortingen op de canon zou verlenen, hangt af van alle omstandigheden van het geval.[3] Aan het oordeel dat [verweerder] een zodanig vertrouwen mocht hebben, heeft het hof ten grondslag gelegd dat de Staat bij de oorspronkelijke erfpachtovereenkomst onverplicht de bepalingen over aftrek voor bijzondere externe omstandigheden uit de pachtregelgeving heeft overgenomen, en in 1981, 1993 en 2005 aan [verweerder] ook daadwerkelijk kortingen heeft verleend voor de excentrische ligging en de perceelvorm.

3.3.3 De Staat heeft de kortingen toegepast binnen de looptijd van de oorspronkelijke erfpachtovereenkomst en op grond van de bij die overeenkomst behorende voorwaarden. Sinds 1997 voert de Staat bij de (her)uitgifte in erfpacht van landbouwgrond een ander beleid, met daarbij behorende andere voorwaarden en een andere wijze van prijsbepaling. Naar het hof – in cassatie onbestreden – heeft vastgesteld, heeft dit beleid ten doel om bij de heruitgifte in erfpacht de canon marktconform te bepalen, met als doel een einde te maken aan de grote vermogensvoordelen die erfpachters in het verleden ten deel zijn gevallen, en is dat beleid redelijk. In 2013 heeft de Staat aan [verweerder] aangekondigd dit beleid bij de heruitgifte in 2015 te zullen toepassen, en daarbij als canon een bedrag gelijk aan 125% van de regionorm te zullen hanteren. In het licht hiervan is zonder nadere motivering onbegrijpelijk het oordeel van het hof dat [verweerder] erop heeft mogen vertrouwen dat ook bij heruitgifte korting op de canon zou worden gegeven wegens de excentrische ligging of de perceelvorm. Uit de door het hof vastgestelde feiten kan immers niet worden geconcludeerd dat de Staat bij [verweerder] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de kortingen die in het kader van de oorspronkelijke erfpachtovereenkomst zijn gegeven, ook zouden worden toegepast bij de heruitgifte in 2015. De omstandigheid dat onder de oorspronkelijke erfpachtovereenkomst en de daarbij behorende voorwaarden gedurende langere tijd dergelijke kortingen werden gegeven, is daarvoor onvoldoende. De tegen dat oordeel gerichte klachten slagen dan ook.

3.4 Het oordeel van het hof in rov. 3.10 dat het onevenredig is om bij de heruitgifte van het perceel aan [verweerder] geen korting meer toe te passen, bouwt voort op het oordeel dat de Staat op grond van het vertrouwensbeginsel gehouden is om ook bij de vaststelling van de nieuwe canon rekening te houden met de excentrische ligging en de afwijkende perceelvorm, zodat de klacht van onderdeel 1.6, die zich richt tegen dit oordeel over de onevenredigheid, eveneens slaagt.

3.5 De overige klachten van het onderdeel behoeven geen behandeling.

3.6 De klachten van onderdeel 2 richten zich tegen de hoogte van de korting die de Staat volgens het oordeel van het hof bij de erfpachtuitgifte aan [verweerder] zou moeten doorvoeren. Gelet op het voorgaande, behoeven deze klachten evenmin behandeling.

4 Beslissing

De Hoge Raad:

• vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 28 augustus 2018;

• verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;

• veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 973,19 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [verweerder] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

Dit arrest is gewezen door de raadsheer C.E. du Perron als voorzitter en de raadsheren M.J. Kroeze en F.J.P. Lock, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer C.E. du Perron op 17 april 2020.

Rechtbank Den Haag 29 maart 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:3066.

Gerechtshof Den Haag 28 augustus 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:4025.

Vgl. HR 25 september 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2712, rov. 3.3.2 en HR 16 juni 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD0818, rov. 3.3.

---

Voetnoten

Rechtbank Den Haag 29 maart 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:3066.

Gerechtshof Den Haag 28 augustus 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:4025.

Vgl. HR 25 september 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2712, rov. 3.3.2 en HR 16 juni 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD0818, rov. 3.3.