Anticiperen op toekomstige wetgeving bij gedwongen zorg onder de Wzd
Arrest
Rechtsgebieden
Genoemde wetsartikelen
Essentie
De Hoge Raad oordeelt dat een rechter mag anticiperen op een nog niet in werking getreden AMvB. Dit is toegestaan als de wet zelf de criteria al bevat en de wetswijziging officieel en op korte termijn is aangekondigd, waardoor deze voldoende voorzienbaar is.
Samenvatting feiten
Een betrokkene met het syndroom van Korsakov is opgenomen in een gespecialiseerd verpleeghuis. Het CIZ verzoekt een machtiging tot voortgezet verblijf op grond van de Wet zorg en dwang (Wzd). Op dat moment valt het syndroom van Korsakov formeel nog niet onder de Wzd. Er is echter al een wetswijziging (via een AMvB) aangekondigd die dit op korte termijn zal veranderen. De rechtbank verleent de machtiging door te anticiperen op deze toekomstige wetgeving.
Cassatieberoep door
Het cassatieberoep is ingesteld door de betrokkene.
Rechtsvraag
De centrale vraag is of de rechtbank een machtiging op grond van de Wet zorg en dwang (Wzd) mocht verlenen door te anticiperen op een toekomstige Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Specifiek, was het toegestaan vooruit te lopen op de gelijkstelling van het syndroom van Korsakov met een psychogeriatrische aandoening, terwijl die AMvB nog niet van kracht was? En is een dergelijke anticipatie in overeenstemming met de eisen van voorzienbaarheid en wettelijke basis voor vrijheidsbeneming zoals neergelegd in artikel 5 EVRM?
Uitspraak Hoge Raad
De Hoge Raad oordeelt dat de rechtbank mocht anticiperen op de komende wetswijziging. De voorwaarden waaronder aandoeningen gelijkgesteld konden worden, stonden al nauwkeurig in de wet (art. 1 lid 4 Wzd). Bovendien was de concrete wijziging officieel en publiekelijk aangekondigd, waardoor deze voldoende voorzienbaar was. Dit is niet in strijd met artikel 5 EVRM. Aangezien aan de materiële voorwaarden was voldaan, stond het de rechtbank vrij de machtiging te verlenen. Het cassatieberoep wordt verworpen.
Rechtsregel
Een rechter mag anticiperen op nog niet in werking getreden lagere regelgeving (zoals een AMvB) die vrijheidsbeneming mogelijk maakt, zonder dat dit in strijd is met het voorzienbaarheidsvereiste van art. 5 EVRM. Dit is toegestaan indien (1) de wet in formele zin zelf al de nauwkeurige voorwaarden bepaalt waaronder de delegatie mag worden ingevuld, en (2) de concrete invulling (de komende wijziging) officieel en op korte termijn is aangekondigd, waardoor de rechtsgevolgen voor de burger voldoende voorzienbaar zijn.
Belangrijke rechtsoverwegingen
Ingevolge onder meer art. 5 lid 1 EVRM mag niemand van zijn vrijheid worden beroofd buiten de gevallen bij of krachtens de wet voorzien. Voor de burger dient voorzienbaar te zijn in welke gevallen en onder welke duidelijk omschreven voorwaarden de overheid de bevoegdheid toekomt hem van zijn vrijheid te beroven. De nationale wetgeving moet in haar toepassing voldoende voorzienbaar zijn.
Gelet op hetgeen hiervoor in 3.3.1-3.3.4 is overwogen, stond art. 5 EVRM niet eraan in de weg dat de rechtbank vooruit liep op de inwerkingtreding van de wijziging van het Bzd waarmee het syndroom van Korsakov is gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap als bedoeld in de Wzd. In art. 1 lid 4 Wzd (zie hiervoor in 3.3.1) is nauwkeurig bepaald onder welke voorwaarden ziekten en aandoeningen bij AMvB kunnen worden aangewezen die voor de toepassing van de Wzd worden gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap. Voorts was blijkens de hiervoor in 3.3.3 en 3.3.4 vermelde citaten ten tijde van de beslissing van de rechtbank voldoende voorzienbaar dat bedoelde gelijkstelling er zou komen, op korte termijn in het Bzd zou worden neergelegd en dat de praktijk daar volgens de minister al zoveel mogelijk rekening mee kon houden.
(r.o. 3.3.5)Deze overwegingen zijn cruciaal omdat ze de grenzen van het legaliteits- en voorzienbaarheidsbeginsel (art. 5 EVRM) oprekken. Normaal gesproken moet een wet van kracht zijn voordat deze wordt toegepast. De Hoge Raad creëert hier een uitzondering voor een specifieke situatie: anticiperen op toekomstige regelgeving.
Voor studenten is dit een belangrijk arrest omdat het laat zien hoe de Hoge Raad de strikte eisen van het EVRM (een basis 'bij de wet voorzien') in de praktijk toepast. De sleutel is dat de voorzienbaarheid voor de burger niet per se afhangt van de formele inwerkingtreding, maar van de combinatie van een duidelijke wettelijke grondslag (in de Wzd zelf) en de officiële, publieke aankondiging van de op handen zijnde wijziging. Dit toont een pragmatische benadering om onwerkbare situaties in de praktijk te voorkomen.
Arrest inhoud
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
CIVIELE KAMER
Nummer 20/01514
Datum 17 juli 2020
BESCHIKKING
In de zaak van
[cliënt] ,verblijvende te [verblijfplaats] ,
VERZOEKSTER tot cassatie,
hierna: betrokkene,
advocaat: M.E. Bruning,
tegen
CENTRUM INDICATIESTELLING ZORG,gevestigd te Utrecht,
VERWEERSTER in cassatie,
hierna: het CIZ,
advocaat: M.M. van Asperen.
1. Procesverloop
Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de beschikking in de zaak C/10/590992/FA RK 20-752 van de rechtbank Rotterdam van 25 februari 2020.
Betrokkene heeft tegen de beschikking van de rechtbank beroep in cassatie ingesteld.
De beschikking van de rechtbank is aan deze beschikking gehecht.
Het CIZ heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal M.L.C.C. Lückers strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De advocaat van betrokkene heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
2 Uitgangspunten en feiten
2.1 In deze zaak is aan de orde of de rechtbank bij het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf van een betrokkene die lijdt aan het syndroom van Korsakov, mocht anticiperen op de (toen nog) voorgenomen vermelding van dat syndroom als gelijkgestelde aandoening als bedoeld in art. 1 lid 4 van de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (hierna: Wzd), in het Besluit zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (hierna: Bzd).
2.2 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) Op 30 september 2019 heeft de rechtbank op de voet van art. 15 Wet Bopz (oud) een machtiging verleend tot voortgezet verblijf van betrokkene in een psychiatrisch ziekenhuis tot en met 8 maart 2020. (ii) Betrokkene lijdt aan een psychische stoornis, te weten het syndroom van Korsakov. Ten tijde van de bestreden beschikking was zij opgenomen in een verpleeghuis dat is gespecialiseerd in Korsakov-zorg.
2.3 In deze procedure heeft het CIZ verzocht de machtiging tot voortgezet verblijf van betrokkene op de voet van art. 24 lid 1 Wzd te verlengen voor de duur van een jaar. Daarbij is onder meer overgelegd het indicatiebesluit op grond van art. 3.2.3 van de Wet langdurige zorg, een medische verklaring van een psychiater en een verklaring van de zorgaanbieder van de accommodatie waar betrokkene is opgenomen. De rechtbank heeft de verzochte machtiging verleend voor de periode tot en met 25 februari 2021.
“2.4. Gelet op artikel 1 lid 4 Wzd kunnen bij AMvB ziekten en aandoeningen worden aangewezen die voor de toepassing van de Wzd en de daarop berustende bepalingen worden gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke beperking indien: a. deze ziekten en aandoeningen dezelfde gedragsproblemen of regieverlies als een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap kunnen veroorzaken; b. de benodigde zorg in verband met deze gedragsproblemen of regieverlies vergelijkbaar is met de zorg die nodig is bij een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap; c. deze gedragsproblemen kunnen of dit regieverlies kan leiden tot ernstig nadeel.
2.5. De advocaat van cliënt wijst ter zitting op het feit dat genoemd AMvB nog niet van kracht is, dat het syndroom van Korsakov daarmee niet onder het bereik van de Wzd valt, en dat om die reden afwijzing van het verzoek dient te volgen.
2.6. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft bij brief van 20 september 2019 aan de Tweede Kamer laten weten in 2020 met een aanpassing van het Besluit zorg en dwang te zullen komen waarmee enkele aandoeningen (de ziekte van Huntington, het syndroom van Korsakov en niet-aangeboren hersenletsel) gelijkgesteld zullen worden met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke beperking, zodat cliënten met dergelijke verschijnselen opgenomen kunnen worden in een Wzd-instelling (Kamerstukken II 2019/20, 35370, l). De aangekondigde AMvB is nog niet vastgesteld. Er zijn nu cliënten met bovengenoemde aandoeningen die in Wzd-instellingen verblijven, waaronder onderhavige cliënt. Dit is voor de praktijk een onwerkbare situatie en strookt niet met de doelstellingen van de Wzd (en de Wvggz), te weten het bieden van behandeling en het afwentelen van ernstig nadeel. De rechtbank anticipeert daarom op de aangekondigde spoedige wijziging van het Besluit zorg en dwang en verstaat dat het syndroom van Korsakov, de ziekte van Huntington en niet-aangeboren hersenletsel in het onderhavige geval wordt gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening en een verstandelijke handicap als bedoeld in artikel 1 lid 4 Wzd.
2.7. Zowel uit de geneeskundige verklaring als uit de verklaring van de specialist ouderengeneeskunde en Wzd-functionaris ter zitting blijkt dat de cognitieve beperking van cliënt ten gevolge van de aandoening en het regieverlies op de voorgrond staan. Bij cliënt is sprake van geheugenstoornissen. Ook is er, na recent hepatisch encefalopathie bij levercirrose, traagheid in werktempo opgemerkt. Er is sprake van probleembesef, maar niet van probleeminzicht. Cliënt is tweemaal eerder met ontslag naar huis gegaan waarbij zij intensieve thuisbehandeling ontving. Deze laatste heropname was nodig wegens verwaarlozing, terugval in alcoholgebruik en lichamelijke klachten. Cliënt is onvoldoende in staat om voor zichzelf te zorgen. De specialist ouderengeneeskundige verklaart ter zitting dat 24-uursbegeleiding en sturing noodzakelijk is. Er wordt geen verbetering in het somatisch en cognitief functioneren verwacht. Bij een volgende terugval in alcoholmisbruik zal de cognitieve en somatische schade verder toenemen met risico op overlijden door slokdarmbloedingen en leverfalen. Gelet op het voorgaande is voldoende duidelijk gemaakt dat in het geval van cliënt het syndroom van Korsakov zich als zodanig presenteert dat is voldaan aan de eisen die worden genoemd in artikel 1 lid 4 Wzd. Om die reden is de rechtbank van oordeel dat gerechtvaardigd is vooruit te lopen op het van kracht worden van de AMvB, en hier de Wzd van toepassing te achten.
2.8. Daar komt het volgende bij. De rechtbank is in elk geval overtuigd van het feit dat de stoornis van cliënt ernstig gevaar voor haar oplevert dat niet anders dan met een opname kan worden afgewend. Een aanhouding op grond van art. 38 lid 10 Wzd zou tot gevolg hebben dat – indien een zorgmachtiging op grond van de Wvggz zou worden toegewezen – cliënt zou moeten verhuizen naar een Wvggz-accommodatie en niet zou kunnen blijven wonen in het (in Korsakov gespecialiseerde) verpleeghuis waar cliënt thans verblijft. De rechtbank begrijpt van cliënt dat zij liever niet in het huidige verpleeghuis woont, maar een Wvggz-accommodatie zal nog minder aansluiten bij haar wensen, en ook minder bij haar behoeften. De rechtbank acht het ook om die reden in het belang van cliënt om vooruitlopend op het van kracht worden van de AMvB de Wzd toe te passen.”
3 Beoordeling van het middel
3.1 Het middel klaagt over de beslissing van de rechtbank dat het in dit geval gerechtvaardigd is vooruit te lopen op het van kracht worden van (de wijziging van) het Bzd. Het middel klaagt onder meer dat de rechtbank niet heeft geoordeeld en beslist ‘in accordance with a procedure prescribed by law’ ten behoeve van ‘lawful detention of [a person] of unsound mind’ als bedoeld in art. 5 lid 1, onderdeel e, en lid 4 EVRM. Nu de Wzd nog niet kon worden toegepast, was de Wvggz van toepassing en had de rechtbank de verzochte machtiging moeten afwijzen, althans de zaak op de voet van art. 38 lid 10 Wzd moeten aanhouden om haar gevoelen of een zorgmachtiging als bedoeld in de Wvggz niet passender zou zijn aan het CIZ en de officier van justitie kenbaar te maken, aldus het middel.
3.2.1 Ingevolge onder meer art. 5 lid 1 EVRM mag niemand van zijn vrijheid worden beroofd buiten de gevallen bij of krachtens de wet voorzien. Voor de burger dient voorzienbaar te zijn in welke gevallen en onder welke duidelijk omschreven voorwaarden de overheid de bevoegdheid toekomt hem van zijn vrijheid te beroven. De nationale wetgeving moet in haar toepassing voldoende voorzienbaar zijn.
3.2.2 Het middel bestrijdt niet dat betrokkene gedwongen kon worden opgenomen in een accommodatie, maar stelt aan de orde onder welk wettelijk regime (de Wzd of de Wvggz) het gedwongen verblijf van betrokkene in een accommodatie kon worden voortgezet. In dat verband dient te worden onderzocht of ten tijde van de beslissing van de rechtbank de voortzetting van het gedwongen verblijf van betrokkene in een Wzd-accommodatie een wettelijke basis had en of die wettelijke basis in haar toepassing voldoende voorzienbaar was.
3.3.1 Art. 1 lid 4 Wzd bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur ziekten en aandoeningen kunnen worden aangewezen die voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen worden gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap indien:
a. deze ziekten en aandoeningen dezelfde gedragsproblemen of regieverlies als een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap kunnen veroorzaken;
b. de benodigde zorg in verband met deze gedragsproblemen of regieverlies vergelijkbaar is met de zorg die nodig is bij een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap;
c. deze gedragsproblemen kunnen of dit regieverlies kan leiden tot ernstig nadeel.
3.3.2 Bij het hiervoor in 2.1 en voetnoot 1 genoemde Besluit van 20 april 2020 is in het Bzd hoofdstuk 1A ingevoegd, getiteld: “Gelijkgestelde ziekten en aandoeningen”. Art. 1a.1 van het gewijzigde Bzd luidt:
“1. Met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap worden gelijkgesteld: a. het syndroom van Korsakov, indien dit syndroom bij de cliënt zich uit als een neurocognitieve stoornis met daaruit voortkomende significante beperkingen overeenkomstig die van een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap; (…). 2. Of sprake is van een syndroom, ziekte of letsel als bedoeld in het eerste lid, blijkt uit een verklaring van een ter zake kundige arts dan wel uit een indicatiebesluit als bedoeld in de Wet langdurige zorg.”
In lid 1 worden onder b. en c. ook de ziekte van Huntington en niet-aangeboren hersenletsel gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap, onder dezelfde voorwaarden als gelden voor de gelijkstelling van het syndroom van Korsakov. Het Besluit van 20 april 2020 is met ingang van 1 mei 2020 in werking getreden.
3.3.3 Dat (onder meer) het syndroom van Korsakov gelijkgesteld zou worden met een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap is al aangekondigd in de memorie van toelichting bij de Wzd
“Zorgaanbieders die zorg leveren aan mensen met dementie of een verstandelijke beperking, hebben onder hun cliënten ook personen die géén psychogeriatrische aandoening of verstandelijke beperking hebben, maar wel in dezelfde mate – als gevolg van een ziekte of een aandoening – gedragsproblemen of regieverlies vertonen, wat kan leiden tot ernstig nadeel. Voorbeelden daarvan zijn de ziekte van Huntington, het syndroom van Korsakov of ernstige vormen van niet-aangeboren hersenletsel (NAH). De gevolgen van deze ziekten en aandoeningen, en de benodigde zorg, zijn vergelijkbaar met die van een psychogeriatrische aandoening. In dit lid wordt het mogelijk gemaakt om bij algemene maatregel van bestuur bepaalde ziekten of aandoeningen, zoals hierboven genoemd, eveneens onder de werking van het onderhavige wetsvoorstel te brengen. De criteria waaraan een ziekte of een aandoening moet voldoen om bij algemene maatregel van bestuur aangewezen te worden zijn in de wet zelf opgenomen. Het gaat om ziekten en aandoeningen die, in dezelfde mate als een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap, gedragsproblemen of regieverlies kunnen veroorzaken, wat kan leiden tot ernstig nadeel. De gevolgen én de benodigde zorg dienen vergelijkbaar te zijn met die van een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap.”
3.3.4 Het voornemen tot wijziging in de hiervoor bedoelde zin van het Bzd is op 20 september 2019 kenbaar gemaakt op de door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport beheerde website www.dwangindezorg.nl.
“Ook leven bij zorgaanbieders vragen in welke situatie welk wettelijk regime van toepassing is. Voor cliënten met de ziekte van Huntington, Korsakov of Niet-aangeboren hersenletsel (NAH) geldt het volgende. In september 2019 heb ik mijn voornemen gepubliceerd welke van deze cliënten onder de Wzd zullen vallen.
Onder «Afspraken overgangsjaar» zal ik erop ingaan hoe in het overgangsjaar zal worden omgegaan met de gelijkgestelde aandoeningen totdat de wijziging van het Bzd hierover in werking treedt.
(…)
Afspraken in het overgangsjaar
(…)
Wat betreft de zogeheten gelijkgestelde aandoeningen ga ik de eerder onder het kopje “stand van zaken” genoemde wijziging van het Bzd zo snel mogelijk in procedure te brengen. Ik kan mij voorstellen dat de praktijk daar al zoveel mogelijk rekening mee houdt.”
3.3.5 Gelet op hetgeen hiervoor in 3.3.1-3.3.4 is overwogen, stond art. 5 EVRM niet eraan in de weg dat de rechtbank vooruit liep op de inwerkingtreding van de wijziging van het Bzd waarmee het syndroom van Korsakov is gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap als bedoeld in de Wzd. In art. 1 lid 4 Wzd (zie hiervoor in 3.3.1) is nauwkeurig bepaald onder welke voorwaarden ziekten en aandoeningen bij AMvB kunnen worden aangewezen die voor de toepassing van de Wzd worden gelijkgesteld met een psychogeriatrische aandoening of een verstandelijke handicap. Voorts was blijkens de hiervoor in 3.3.3 en 3.3.4 vermelde citaten ten tijde van de beslissing van de rechtbank voldoende voorzienbaar dat bedoelde gelijkstelling er zou komen, op korte termijn in het Bzd zou worden neergelegd en dat de praktijk daar volgens de minister al zoveel mogelijk rekening mee kon houden. Nu in cassatie niet is bestreden dat betrokkene lijdt aan het syndroom van Korsakov en dat dit zich zodanig presenteert dat is voldaan aan de voorwaarden van art. 1 lid 4 Wzd, stond het de rechtbank vrij te anticiperen op de aangekondigde gelijkstelling en de op grond van art. 24 lid 1 Wzd verzochte machtiging te verlenen. De hiervoor in 3.1 weergegeven klacht faalt dan ook.
3.4 De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).
4 Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Deze beschikking is gegeven door de vicepresident C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren M.V. Polak, T.H. Tanja-van den Broek, M.J. Kroeze en F.J.P. Lock, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.V. Polak op 17 juli 2020.
Besluit van 20 april 2020, Stb. 2020, 129, houdende wijziging van het Besluit zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten in verband met het aanwijzen van ziekten en aandoeningen die gelijkgesteld worden met een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap.
Rechtbank Rotterdam 25 februari 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:3292.
Zie onder meer de rechtspraak van het EHRM genoemd in de concusie van de Advocaat-Generaal onder 2.17 (voetnoten 20-22).
Kamerstukken II 2008/09, 31996, nr. 3, p. 46.
https://www.dwangindezorg.nl/actueel/nieuws/2019/09/22/voornemen-gelijkgestelde-aandoeningen-wet-zorg-en-dwang.
Kamerstukken II 2019/20, 35370, nr. 1, p. 6 en 10.