Meerenberg: De grenzen van de Koninklijke verordenende bevoegdheid

Op het beroep van den Officier van Justitie bij de Arrondissements Regtbank te Haarlem, requirant van cassatie tegen een vonnis van die Regtbank van den 17 October 1878, voor zooverre daarbij, met bevestiging van een vonnis, door den Kantonregter te Haarlem den 31 Julij 1878 gewezen, 1° Jhr. G.F. van Tets, lid van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, oud 63 jaren, wonende te Heemstede; 2° A. van Stralen, lid van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, oud 56 jaren, wonende te Haarlem; 3° Jhr. H. Teding van Berkhout, beheerend vennoot van de Haarlemsche Bankvereeniging, oud 48 jaren, wonende te Haarlem; 4° Mr J.P.A. Teding van Berkhout, hoofdingeland van Rijnland, oud 47 jaren, wonende te Heemstede; 5° Mr. A. Rendorp, lid van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, oud 52 jaren, wonende te Amsterdam; en 6° Dr. D. de Haan, bierbrouwer, lid van den Raad te Haarlem, oud 43 jaren, wonende te Haarlem, te zamen uitmakende de door de Gedeputeerde Staten van Noord-Holland benoemde Commissie, belast met het algemeen beheer over de geldmiddelen, de huishouding en al de beambten van het Provinciaal Geneeskundig Gesticht voor Krankzinnigen, genaamd „Meerenberg’’, gelegen in de gemeente Bloemendaal, zijn ontslagen van alle regtsvervolging ter zake der hun bij dagvaarding ten laste gelegde feiten; de kosten te dragen door den Staat;

Gehoord het verslag van den Raadsheer Telting;

Gezien de insinuatie, namens den Procureur-Generaal aan de gerequireerden beteekend, ter kennisgeving van den dag voor de behandeling dezer zaak bepaald;

Gelet op het middel van cassatie, door den requirant voorgesteld bij memorie, bestaande in:

Verkeerde toepassing van artikel 210 van het Wetboek van Strafvordering, door van regtsvervolging te ontslaan daar waar wel en degelijk misdrijf ten laste gelegd en voor bewezen aangenomen was; Schending der wet, door niet toepassing van artikel 1 der Wet van den 6 Maart 1818 (Staatsblad N° 12), in verband met de artikelen 1, 2, 3, 10 en 12 van het Koninklijk Besluit van den 23 September 1877 (Staatsblad N° 185);

Gehoord den Advocaat-Generaal Polis, namens den Procureur-Generaal, in zijne conclusiën, strekkende tot vernietiging van het beklaagde vonnis, voor zooverre daarbij het ten opzigte van deze gerequireerden, door den Kantonregter uitgesproken ontslag van alle regtsvervolging is bevestigd, en dat de Hooge Raad, regt doende ten principale, zal vernietigen het vonnis van den Kantonregter, voor zooverre deze gerequireerden daarbij van alle regtsvervolging zijn ontslagen, en, op nieuw regt doende, met toepassing van de artikelen 1, 2, 3, 10 en 12 van het Koninklijk Besluit van den 23 September 1877 (Staatsblad N° 185), artikel 1 der Wet van den 6 Maart 1818 (Staatsblad N° 12), artikel 1 der Wet van den 22 April 1864 (Staatsblad N° 299), de artikelen 52 en 55 van den Code Penal, de ten laste van de gerequireerden bewezene feiten zal qualificeren: het als bestuurders van een krankzinnigengesticht. 1° niet binnen veertien dagen na de in werkingtreding van het Koninklijk Besluit van den 23 September 1877 (Staatsblad N° 185) aan het bestuur der gemeente waar het gebouw is gelegen, opgaaf doen van hunnen naam en van hunne betrekking alsmede van de gebouwen, wier bevolking in het register in artikel 1 van genoemd Koninklijk Besluit bedoeld, behoort te worden ingeschreven; 2° niet in den loop der maand Januarij aan het bestuur der gemeente waar het gebouw gelegen is, opgaaf verstrekken van den loop der bevolking van het gesticht, wat betreft de maanden November en December 1877; 3° niet zorg dragen voor de inschrijving der bevolking van het gesticht in afzonderlijke registers overeenkomstig de bij dat Koninklijk Besluit vastgestelde regelen; - en de gerequireerden te dier zake zal veroordeelen ieder tot betaling van drie geldboeten van tien gulden, met bepaling dat iedere boete, bij niet-betaling binnen twee maanden na aanmaning, zal vervangen worden door gevangenisstraf van één dag, alles met veroordeeling van de gerequireerden in de ten hunner opzigte in eersten aanleg en hooger beroep gemaakte kosten, alsmede in die, welke op deze voorziening in cassatie zijn gevallen, solidair en des noods bij lijfsdwang op hen te verhalen;

Overwegende, dat de gerequireerden met Jhr. V.J.I. Barnaart, te Vogelenzang – Bloemendaal, ten wiens opzigte bij het beklaagde vonnis de vervolging vervallen is verklaard, zijn gedagvaard ter zake dat op den 12 April 1878 zoude zijn bevonden, dat, terwijl zij te zamen uitmaakten de door de Gedeputeerde Staten van Noord-Holland benoemde Commissie, belast met het algemeen beheer over de geldmiddelen, de huishouding en al de beambten van het Provinciaal Geneeskundig Gesticht voor Krankzinnigen, genaamd „Meerenberg’’, gelegen in de gemeente Bloemendaal, door hen verzuimd was:

1° aan het bestuur dier gemeente opgaaf te doen van hunne namen en betrekkingen, alsmede van het hiervoren genoemde gesticht;

2° aan hetzelfde bestuur in Januarij 1878 opgaaf te doen van den loop der bevolking van genoemd gesticht, voor zooveel de maanden November en December 1877 betreft, overeenkomstig de voorschriften van artikel 10 van het Koninklijk Besluit van den 23 September 1877 (Staatsblad N° 185);

3° aan te leggen en te houden een register ter inschrijving der bevolking van genoemd gesticht, overeenkomstig de voorschriften van artikel 1 en volgende van het hiervoren aangehaald Koninklijk Besluit;

Overwegende, dat bij het beklaagde vonnis is overwogen, dat de feiten aan de gerequireerden bij dagvaarding ten laste gelegd, door den Kantonregter te regt als wettig en overtuigend bewezen zijn aangenomen, maar dat de gerequireerden, met bevestiging van het vonnis des Kantonregters, van alle regtsvervolging te dier zake zijn ontslagen, op grond dat het Koninklijk Besluit van den 23 September 1877 (Staatsblad N° 185), waarbij de besturen der daarin bedoelde gestichten, ten dienste der bevolkingsstatistiek, onder anderen worden belast met werkzaamheden, tot den eigenaardigen werkkring der gemeentebesturen behoorende, niet strekt ter uitvoering eener wet, noch tot regeling van een onderwerp, welks regeling bij de Grondwet aan den Koning is opgedragen, en dat mitsdien de overtredingen van de bepalingen van dat Koninklijk Besluit niet kunnen geacht worden bij de Wet van den 6 Maart 1818 strafbaar te zijn gesteld; dat wel is waar artikel 140 der Gemeentewet bepaalt, dat de raad, in overeenstemming met algemene of provinciale voorschriften, de noodige verordeningen maakt tot verdeeling der gemeente in wijken en tot opmaking van volledige staten der bevolking en harer huizing, doch dat niet blijkt, dat met de daar gebezigde uitdrukking „algemeene voorschriften’’ iets anders zou bedoeld zijn dan voorschriften vast te stellen bij of moetende strekken ter uitvoering van eene eventueel op het daar bedoelde in het leven te roepen wet;

Overwegende, dat tegen deze beslissing het voorgestelde middel van cassatie is gerigt;

Overwegende nu te dien aanzien, dat wel bij de Wet van den 6 Maart 1818 strafbepalingen zijn gemaakt tegen de overtreding van bepalingen, vastgesteld bij algemeene maatregelen of reglementen van inwendig bestuur van den Staat, bij artikel 73 der Grondwet vermeld, en dat in genoemd artikel der Grondwet van 1815, overeenkomende met artikel 72 der tegenwoordige Grondwet, is voorgeschreven, dat de Koning ter overweging bij den Raad van State brengt alle algemeene maatregelen van inwendig bestuur van den Staat en van zijne koloniën en bezittingen in andere werelddeelen, terwijl artikel 117 der tegenwoordige Grondwet eene bepaling bevat omtrent de regeling der wijze van afkondiging van algemeene maatregelen van inwendig bestuur en het tijdstip, waarna zij zullen werken, maar dat evenmin de wet van 1818, als de Grondwet, waarnaar deze wet verwijst, noch eenige andere wet eenige omschrijving inhoudt van hetgeen onder zoodanige algemeene maatregelen van inwendig bestuur moet worden verstaan;

Overwegende, dat alzoo de vraag: hoever de bevoegdheid des Konings, met opzigt tot de onderwerpen, die daarbij kunnen worden geregeld, zich uitstrekt, moet worden beantwoord uit het stelsel der Grondwet ten aanzien van de magt des Konings in het algemeen;

Overwegende daaromtrent, dat de Grondwet het aan den Koning en aan den algemeenen wetgever toekomende gezag nauwkeurig onderscheidt; dat volgens artikel 104 de wetgevende magt uitgeoefend wordt door den Koning en de Staten-Generaal gezamenlijk, terwijl in de zesde Afdeeling van het tweede Hoofdstuk de onderscheidene bestanddeelen van ’s Konings magt met name worden aangegeven, en bepaaldelijk bij artikel 54 den Koning geene wetgevende, maar uitvoerende magt wordt toegekend;

Overwegende, dat wel is waar nergens eenige bepaling uitdrukkelijk voorschrijft, dat algemeene maatregelen van inwendig bestuur, door den Koning te nemen, op de Grondwet of op eene wet moeten berusten, of daarvan het uitvloeisel zijn, maar dat daaruit niet volgt, dat de Koning in het algemeen de bevoegdheid zou hebben tot het uitvaardigen van dergelijke maatregelen, ook wanneer die niet steunen op eenige wet of daarvan uitvloeisels zijn;

Overwegende immers, dat, ingevolge vorengemeld stelsel der Grondwet, het niet de vraag is of die bevoegdheid den Koning door eenige uitdrukkelijke bepaling ontzegd, maar of zij hem toegekend zij, en alzoo steunt hetzij op eenig bestanddeel van ’s Konings in de Grondwet omschreven magt, hetzij op eenige directe of indirecte delegatie des wetgevers, in verband met ’s Konings bevoegdheid als uitvoerende magt;

Overwegende, dat ook de wet van 6 Maart 1818, in artikel 1 niet kan geacht worden eene algemeene en uitdrukkelijke bevoegdheid aan het uitvoerend gezag te verleenen, maar alleen kan worden opgevat in dien zin dat zij voor al de gevallen, waarin eenige wet aan den Koning de bevoegdheid verleent, om de daarbij bijzonder aangewezene bepalingen te maken, aan de overtreding dier bepalingen eens voor al de in het artikel genoemde straffen verbindt;

Overwegende, dat hieruit volgt, dat buiten deze wet (die alleen de straf bepaalt, doch geene bevoegdheid regelt) moet worden onderzocht, of de bevoegdheid tot het maken der ingeroepene bepalingen van het Koninklijk Besluit van den 23 September 1877 (Staatsblad N° 185) als strafbepaling bij eenige wet aan de uitvoerende magt is opgedragen;

Overwegende nu, dat dit Besluit niet strekt tot uitvoering eener wet, noch op eenige wet berust;

Overwegende toch, dat als zoodanig niet kan gelden de wet van den 29 Mei 1841 (Staatsblad N° 20); dat wel in artikel 7 dier wet de gestichten, bestemd tot opneming en verzorging van krankzinnigen onderworpen worden verklaard aan het oppertoezigt der Regering, doch dat dit oppertoezigt hoofdzakelijk de strekking heeft om te zeggen, dat die gestichten aan hunne wettelijke bestemming blijven beantwoorden;

Overwegende, dat de bevoegdheid om aan de besturen dier gestichten de verpligting op te leggen tot het houden van bevolkingsregisters en hetgeen daarmede verder in verband staat, evenmin kan worden afgeleid uit artikel 18 dier wet, waarin is voorgeschreven, dat door de bestuurders in een register, ingerigt naar een daarvan vast te stellen model, moet worden melding gemaakt van de overhandiging der expeditie van het bevelschrift of de dispositie, waarbij de magtiging tot opneming van een krankzinnige is verleend, vermits toch de verpligtingen aan de besturen van krankzinnigen gestichten bij het Koninklijk Besluit van den 23 September 1877 opgelegd, van geheel anderen aard zijn en verder strekken dan de in artikel 18 voorgeschrevene verpligting, en dit Besluit dan ook blijkbaar niet is opgenomen om uitvoering te geven aan de vaststelling van het in dat artikel bedoelde model, waaraan reeds bij Koninklijk Besluit van den 5 October 1841 (Staatsblad N° 41) uitvoering was gegeven;

Overwegende, dat ook uit artikel 140 der Gemeentewet de bevoegdheid niet volgt, gelijk bij het beklaagde vonnis te regt is overwogen, dat toch bij dat artikel is bepaald, dat de gemeenteraad de noodige verordeningen maakt tot verdeeling der gemeente in wijken en tot opmaking van volledige staten der bevolking en harer huizing, en dat hier wel is bijgevoegd, dat hij dit doet „in overeenstemming met algemeene en provinciale voorschriften’’, terwijl, blijkens de geschiedenis van dat artikel onder de algemeene voorschriften wel worden verstaan algemeene maatregelen van bestuur, maar dat die maatregelen, volgens de duidelijke woorden der bepaling enkel betrekking kunnen hebben op de door de gemeenteraden vast te stellen verordeningen betrekkelijk de bevolkingsstaten, en daaruit alzoo niet voortvloeit de bevoegdheid om bij zoodanigen maatregel aan besturen van krankzinnigen gestichten de verpligting op te leggen tot het maken van bevolkingsregisters;

Overwegende, dat alzoo het aangevoerde cassatie-middel is ongegrond;

Verwerpt het beroep; de kosten te dragen door den Staat.

Gewezen te ’s Gravenhage bij de Heeren Mrs Coninck Liefsting, Vice President, Schuurman, Jolles, Telting, Pols, Asser en Feith, Raden, en door den Vice-President uitgesproken ter openbare teregtzitting van den dertienden Januarij achttien honderd negen en zeventig, in tegenwoordigheid van de genoemde Heeren, behalve van den Raadsheer Asser die verhinderd is geworden bij de uitspraak tegenwoordig te zijn; zijnde dit arrest door voornoemde Heeren en den Griffier onderteekend met uitzondering van den Heer Asser, die ook daartoe buiten staat was.