ECLI:NL:GHARL:2025:4719 - Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden - 31 juli 2025

zittingsplaats Leeuwarden

Arrest op het hoger beroep inzake de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Gelderland van 29 november 2024, betreffende

wonende te [woonplaats] .

De kantonrechter heeft het beroep van betrokkene tegen de beslissing van de officier van justitie ongegrond verklaard.

Het verloop van de procedure

De betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter. De advocaat-generaal heeft een verweerschrift ingediend. De betrokkene heeft het beroep schriftelijk nader toegelicht. De advocaat-generaal heeft de gelegenheid gekregen daarop te reageren. Van die gelegenheid is geen gebruik gemaakt. Op 16 juni 2025 is nog een e-mail van de betrokkene binnengekomen. Deze is in kopie naar de advocaat-generaal verzonden.

De beoordeling

1. Aan de betrokkene is bij inleidende beschikking een sanctie opgelegd van € 160,- voor het op 23 maart 2024 om 23:31 uur op het Keizer Karelplein in Nijmegen als bestuurder van een fiets tijdens het rijden vasthouden van een mobiel elektronisch apparaat.

2. De betrokkene is het niet eens met de hoogte van het sanctiebedrag. Het sanctiebedrag berust op het Besluit van 20 december 2023 tot wijziging van de bijlage, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wahv en de bijlagen bij het Besluit OM-afdoening in verband met onder meer de jaarlijkse indexering van de tarieven (het Besluit)[1]. Bij dit Besluit zijn, ingaande 1 maart 2024, de sanctietarieven verhoogd. De betrokkene heeft aangevoerd dat, voor zover deze tarieven zijn verhoogd vanwege redenen verband houdende met de financiële taakstelling van de overheid, het Besluit onverbindend is en daarom geen toepassing kan vinden omdat sprake is van strijd met algemene rechtsbeginselen, te weten het verbod op détournement de pouvoir en het specialiteitsbeginsel. Daarnaast is de sanctieverhoging in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Iedere verhoging die uitsluitend verband houdt met bedoelde financiële taakstelling - hoe klein ook - resulteert in een disproportionele bestraffing, aangezien de relatieve strafmaat wordt verzwaard, terwijl dat niet de intentie was. De regelgever heeft ook niet deugdelijk gemotiveerd dat de vastgestelde sanctiebedragen evenredig zijn. De betrokkene heeft zijn standpunt onderbouwd met een verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van het Besluit[2], het rapport “Boetestelsels in balans” van het college van procureurs-generaal van het openbaar ministerie van 24 mei 2023[3] en de reactie van het kabinet op dit rapport[4]. Verder heeft de betrokkene betoogd dat de officier van justitie in de beslissing op het administratief beroep ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar het door de regelgever vastgestelde sanctiebedrag. De kantonrechter heeft de beslissing van de officier van justitie ten onrechte in stand gelaten.

3. De advocaat-generaal stelt zich op het standpunt dat het hem, in het verlengde van de officier van justitie, gelet op diens positie in deze procedure, niet past om een inhoudelijk standpunt in te nemen ten aanzien van de stelling van de betrokkene dat de in de regelgeving vastgelegde tariefverhoging niet juist is. Het openbaar ministerie dient uit te gaan van de tarieven zoals die door de regelgever zijn vastgesteld.

4. In de onderhavige procedure staat slechts de hoogte van het in de inleidende beschikking genoemde sanctiebedrag ter beoordeling van het hof. Dit bedrag berust op het Besluit. Bij dat Besluit zijn, zo blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van het Besluit, de sanctietarieven met gemiddeld 10% verhoogd, waarvan 5,7% in verband met inflatie en een aanvullende verhoging van 4,3% in verband met de financiële taakstelling van de overheid. Deze aanvullende verhoging wordt door de betrokkene ter discussie gesteld. Het sanctietarief voor gedragingen als de onderhavige is per 1 maart 2024 verhoogd tot € 160,-.

5. Artikel 2, eerste lid, van de Wahv houdt in dat ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties kunnen worden opgelegd. De sanctietarieven kunnen worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur (artikel 2, vijfde lid, van de Wahv). In artikel 2, derde lid, van de Wahv is bepaald dat daarbij een maximum geldt, namelijk het bedrag van de geldboete van de eerste categorie. Dit is per 1 januari 2024 een bedrag van € 515,-.

6. Het Besluit is een algemene maatregel van bestuur in de zin van artikel 2, vijfde lid, van de Wahv, een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. De rechter kan dit voorschrift exceptief toetsen aan geschreven of ongeschreven hoger recht. Tot het hogere recht waaraan kan worden getoetst behoren onder andere de door de betrokkene genoemde materiële algemene rechtsbeginselen het evenredigheidsbeginsel, het verbod van détournement de pouvoir en het specialiteitsbeginsel en het formele algemene rechtsbeginsel het motiveringsbeginsel[5].

7. Het verbod van détournement de pouvoir houdt in dat de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel wordt gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend (artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: Awb). Het specialiteitsbeginsel heeft daarmee verband en houdt in dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit (artikel 3:4, eerste lid, van de Awb). Het evenredigheidsbeginsel is het beginsel dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).

Het motiveringsbeginsel is het algemeen rechtsbeginsel dat besluitvorming op een deugdelijke motivering moet berusten (artikel 3:46 van de Awb).

8. Een algemeen verbindend voorschrift dat in strijd met één van de genoemde materiële algemene beginselen is, is onverbindend en kan daarom geen toepassing vinden[6]. De enkele vaststelling dat het voorschrift in strijd is met het motiveringsbeginsel is onvoldoende om dat voorschrift onverbindend te achten. Alleen als vervolgens kan worden vastgesteld dat het algemeen verbindende voorschrift (ook) in strijd is met een of meer materiële algemene rechtsbeginselen, zal de rechter concluderen dat het voorschrift onverbindend is en het besluit vernietigen omdat daarvoor geen grondslag bestaat[7].

9. Het hof stelt voorop dat de rechter bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. De beoordeling kan materieel terughoudend zijn bij feitelijke of technische complexiteit van de materie of als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van belangen betreft, geldt dat de beoordeling intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn[8].

10. In de onderhavige zaak beschikt de regelgever, gelet op de in overweging 5. genoemde artikelen van de Wahv, over een ruime beslissingsruimte. Er geldt een maximum voor de hoogte van het vast te stellen sanctiebedrag, maar voor het overige zijn in de tekst van de wet geen beperkingen vastgelegd.

11. Bij de vaststelling van de hoogte van het sanctiebedrag kunnen, zoals hier ook daadwerkelijk het geval is geweest, politiek-bestuurlijke afwegingen een rol spelen. Het gaat voorts om sanctiebedragen die in het algemeen niet kunnen worden beschouwd als ingrijpend in het leven van de betrokkenen. Dit brengt mee dat de intensiteit waarmee het hof dient te toetsen gering is.

12. Het hof heeft in zijn arrest van 21 juni 2016[9] overwogen dat uit de totstandkomings-geschiedenis van de Wahv kan worden afgeleid dat bij de vaststelling, bij algemene maatregel van bestuur, van de hoogte van het sanctietarief de ernst van het feit een factor is die van belang is, maar dat niet kan worden geoordeeld dat andere factoren daarbij geen rol mogen spelen, in het bijzonder dat niet kan worden vastgesteld dat de wetgever heeft beoogd de bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen wijzigingen van de hoogte van het sanctiebedrag te beperken tot een periodieke aanpassing aan de consumentenprijsindex en de afstemming van het boetebedrag aan de hand van de ernst van de gedraging in vergelijking tot soortgelijke feiten. De financiële taakstelling van de overheid kan een factor zijn die een rol mag spelen bij de vaststelling van de hoogte van de sanctietarieven[10].

13. Uit het voorgaande volgt dat niet kan worden geoordeeld dat om reden dat de financiële taakstelling van de overheid bij de onderhavige verhoging van het sanctietarief een rol heeft gespeeld, gehandeld is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir of met het specialiteitsbeginsel. Het hof neemt daarbij ook in aanmerking dat bij de totstandkoming van het Besluit oog is geweest voor de (negatieve) gevolgen voor de betrokkenen.

14. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het Besluit blijkt evenwel niet dat de regelgever heeft beoordeeld of het (uiteindelijk) vastgestelde sanctiebedrag, waarin meegenomen de verhoging in verband met de financiële taakstelling van de overheid, nog evenredig is[11]. Vastgesteld moet worden dat het Besluit in dit opzicht niet berust op een deugdelijke motivering.

15. Gelet op hetgeen hierboven onder 8. is overwogen dient het hof, met in achtneming van hetgeen onder 9., 10. en 11. is overwogen, te beoordelen of het bedrag van de hier opgelegde sanctie van € 160,- voor de onderhavige gedraging niet onevenredig is.

16. Het evenredigheidsbeginsel brengt mee dat bij de bepaling van de hoogte van de sanctie uitgangspunt is dat deze in redelijke verhouding staat tot de aard en de ernst van de gedraging, waarbij doel van de sanctie is het sanctioneren van strafwaardig gedrag en het dienen van de belangen waartoe de in artikel 2, eerste lid, van de Wahv genoemde regelgeving strekt, zoals de belangen genoemd in artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994. Naar het oordeel van het hof is een sanctiebedrag van € 160,- voor het als bestuurder van een fiets vasthouden van een mobiele telefoon tijdens het rijden niet onevenredig. Het sanctiebedrag staat in redelijke verhouding tot de aard en de ernst van de gedraging. De veiligheid van het verkeer wordt met deze gedraging rechtstreeks in gevaar gebracht[12].

17. De slotsom is dat het bij het Besluit voor de onderhavige gedraging vastgestelde tarief niet in strijd is met de door de betrokkene genoemde materiële algemene rechtsbeginselen en mag worden toegepast. De betrokkene heeft verder geen feiten of omstandigheden aangevoerd die maken dat op de voet van artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wahv, het bedrag van de opgelegde sanctie lager moet worden vastgesteld. De bezwaren van de betrokkene tegen de hoogte van de opgelegde sanctie treffen derhalve geen doel.

18. Wel moet het hof vaststellen dat, zoals de betrokkene ook heeft aangevoerd, de officier van justitie - die in lijn met het in overweging 3. weergegeven standpunt van de advocaat-generaal heeft beslist - niet op deugdelijke wijze op de door de betrokkene aangevoerde bezwaren is ingegaan. Dit brengt mee dat de beslissing van de kantonrechter, die het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie ongegrond heeft verklaard, moet worden vernietigd en het hof zal doen wat de kantonrechter had behoren te doen.

19. Gelet op het voorgaande zal het hof beslissen als hierna vermeld.

De beslissing

Het gerechtshof:

vernietigt de beslissing van de kantonrechter;

vernietigt, met gegrondverklaring van het beroep daartegen, de beslissing van de officier van justitie;

verklaart het beroep tegen de inleidende beschikking ongegrond.

Dit arrest is gewezen door mr. Van Schuijlenburg, mr. De Witt en mr. Wijma, in tegenwoordigheid van mr. Van der Zee-Venema als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken. De griffier is buiten staat om het arrest te ondertekenen.

Staatsblad 2023, 518

Nota van toelichting bij het Besluit, Staatsblad 2023, 518, Plenair debat in de Tweede Kamer op 5 maart 2024, www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/detail/2023-2024/47#98ee5699, en de brief van de Minister van Justitie en Veiligheid van 22 april 2024, Kamerstukken II 2023-2024, 29 398, nr. 1094

www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/09/11/tk-bijlage-rapport-boetestelsels-in-balans

brief van de Minister van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 6 juni 2025, nummer 6423392

vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, overweging 6.4 en overweging 6.9

vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2004:190, overweging 6.4

vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2004:190, overweging 6.9

vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, overweging 6.5 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, overweging 7.9

ECLI:NL:GHARL:2016:4986, rechtsoverweging 12

ECLI:NL:GHARL:2016:4986, rechtsoverweging 10

zie voetnoot 2

artikel 2, eerste lid, onder a, van de Wegenverkeerswet 1994

Voetnoten