ECLI:NL:GHARL:2024:4958 - Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden - 29 juli 2024

zittingsplaats Leeuwarden

Arrest op het hoger beroep tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2023, betreffende

gevestigd te [vestigingsplaats] .

De gemachtigde van de betrokkene is Y. Huisman, kantoorhoudende te Amsterdam.

De kantonrechter heeft het beroep van eiseres gegrond verklaard. Dat beroep was ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: verweerder) naar aanleiding van de oplegging van een bestuurlijke boete op grond van artikel 154b van de Gemeentewet met kenmerk [nummer1] . Verder heeft de kantonrechter de beslissing op bezwaar vernietigd, het bezwaar tegen de boetebeschikking gedeeltelijk gegrond verklaard, het bedrag van de boete gematigd tot € 475,- en bepaald dat hetgeen door eiseres teveel tot zekerheid is gesteld aan haar wordt gerestitueerd. Tot slot heeft de kantonrechter het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen.

Het verloop van de procedure

De gemachtigde van eiseres heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter. Er is gevraagd om een proceskostenvergoeding, alsmede om de zaak op een zitting van het hof te behandelen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De gemachtigde van eiseres heeft het beroep schriftelijk nader toegelicht. Verweerder heeft daarop gereageerd. Er zijn nog meerdere e-mails van de gemachtigde van eiseres ontvangen. De zaak is behandeld op de zitting van 16 juli 2024. De gemachtigde van eiseres is - met bericht van verhindering - niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door [naam1] .

De beoordeling

1. De gemachtigde van eiseres voert aan dat verweerder erg onzorgvuldig heeft gehandeld. De kantonrechter is hier onvoldoende op ingegaan. Dit klemt temeer, nu dit geen toevallige fout betreft, maar sprake is van structurele vormfouten. Zo heeft verweerder geen hoorzitting gehouden, terwijl de gemachtigde daar meerdere malen om heeft verzocht. De gemachtigde heeft de kantonrechter verzocht om de zaak - na vernietiging van de beslissing op bezwaar - terug te wijzen naar verweerder, zodat alsnog op de juiste wijze een hoorzitting kan worden gehouden en de gemachtigde verweerder duidelijk kan maken op welke punten verweerder heeft gefaald en hoe dit in de toekomst kan worden voorkomen. De gemachtigde heeft de kantonrechter subsidiair verzocht om - mocht het voorgaande niet mogelijk zijn - het bedrag van de boete te matigen wegens het onzorgvuldige handelen van verweerder. Aan beide verzoeken is de kantonrechter voorbij gegaan.

2. De kantonrechter heeft geoordeeld dat verweerder ten onrechte van het horen heeft afgezien en heeft om die reden het beroep van eiseres gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd.

3. Het hof stelt voorop dat in artikel 154k, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet van toepassing is in een procedure als de onderhavige. De mogelijkheden die de bestuursrechter op grond van artikel 8:72 van de Awb heeft bij gegrondverklaring van het beroep zijn hier dan ook niet aan de orde.

4. In artikel 154k, tweede lid, van de Gemeentewet is - voor zover relevant - bepaald dat artikel 13, eerste lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) van overeenkomstige toepassing is in een procedure als de onderhavige. Voor terugwijzing van de zaak naar verweerder, zoals verzocht door de gemachtigde, biedt dit artikel geen grond. Het hof verwijst in dit verband naar het arrest van de Hoge Raad van 27 juni 1995, NJ 1996, 21.

5. Nu de beslissing op bezwaar reeds door de kantonrechter is vernietigd vanwege het schenden van de hoorplicht, behoeven de (overige) bezwaren van de gemachtigde tegen (de wijze van totstandkoming van) die beslissing geen bespreking meer. De kennelijke opvatting van de gemachtigde dat dit tevens aanleiding geeft om het bedrag van de boete te matigen, vindt geen steun in het recht. De geconstateerde schending van de hoorplicht betreft immers een gebrekkige totstandkoming van de beslissing op bezwaar en niet van de boetebeschikking. Voor matiging van het boetebedrag bestaat in een dergelijk geval dan ook geen aanleiding.

6. Met betrekking tot de overige klachten van de gemachtigde over de onzorgvuldige behandeling door het college, merkt het hof op dat deze buiten het bereik van deze procedure vallen. Het hof gaat hieraan dan ook voorbij. Het staat de gemachtigde vrij om hierover een klacht in te dienen bij de gemeente Amsterdam, hetgeen hij - naar het hof begrijpt - inmiddels ook heeft gedaan.

7. Vervolgens zal het hof overgaan tot de beoordeling van de bezwaren tegen de boetebeschikking, waarbij aan eiseres een bestuurlijke boete is opgelegd van € 500,- voor overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent afvalstoffen (Afvalstoffenverordening 2009). Deze overtreding zou zijn begaan op 1 maart 2022 om 14:46 uur op de Zuid Hollandstraat 7 te Amsterdam.

8. Artikel 8, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening 2009, zoals geldend ten tijde van de vermeende overtreding, luidt als volgt:

“Het is de gebruiker van een perceel, voor wie krachtens artikel 4, vierde lid een inzamelmiddel of inzamelvoorziening of brengdepot is aangewezen, verboden de huishoudelijke afvalstoffen anders aan te bieden dan met behulp van het betreffende inzamelmiddel of de betreffende inzamelvoorziening of het betreffende brengdepot.”

9. In de bezwaarprocedure heeft verweerder de grondslag van de boetebeschikking gewijzigd, in zoverre dat de boete is opgelegd voor een overtreding van artikel 14, vierde lid, van de Afvalstoffenverordening 2009, omdat geen sprake is van het onjuist aanbieden van huishoudelijk afval, maar van bedrijfsafval. Naar het hof begrijpt zijn met deze wijziging tevens de feitcode en de omschrijving van de overtreding in de bestuurlijke boete gewijzigd in respectievelijk BS012 en “Verbod aanbieden bedrijfsafvalstoffen in strijd met de regels”. Verder heeft verweerder het boetebedrag aangepast naar € 475,-, omdat er een onjuist boetebedrag was gehanteerd.

10. Na vernietiging van de beslissing op bezwaar heeft de kantonrechter de bestuurlijke boete eveneens gematigd tot € 475,-. De kantonrechter heeft de boetebeschikking niet tevens gewijzigd voor wat betreft de feitcode en de omschrijving van de overtreding.

11. Artikel 14 van de Afvalstoffenverordening 2009, zoals geldend ten tijde van de vermeende overtreding, luidt als volgt:

12. In artikel 13 van bovengenoemde verordening is bepaald dat het college categorieën bedrijfsafvalstoffen kan aanwijzen die door de inzameldienst worden ingezameld.

13. In artikel 27, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening stadsdeel Zuid 2013, zoals geldend ten tijde van de vermeende overtreding, is voor zover relevant bepaald dat bedrijfsafvalstoffen, vergelijkbaar met huishoudelijk restafval, aan de inzameldienst mogen worden aangeboden als ze gelijktijdig met huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling worden aangeboden en uitsluitend op de in paragraaf 1 en 2 aangegeven dagen, tijden, plaatsen en wijzen.

14. In paragraaf 2 van bovengenoemd besluit is voor zover relevant bepaald dat huishoudelijk restafval wordt ingezameld in ondergrondse containers.

15. De gemachtigde betwist dat het aangetroffen afval door eiseres ter plaatse is achtergelaten. De factuur kan daar ook door toedoen van iemand anders terecht zijn gekomen. Daarvoor zijn verschillende redenen te bedenken. Zo kan iemand de factuur hebben gebruikt om aankopen te retourneren bij de winkel en deze daar hebben achtergelaten. Het is onlogisch voor eiseres om het afval naast de container op de Zuid Hollandstraat te storten. Dit betreft namelijk niet de voor haar dichtstbij gelegen afvalcontainer. Door verweerder is niet onderzocht of er bewijs is waaruit blijkt dat het afval daar door iemand anders is achtergelaten. Het boeterapport bevat redelijk wat onjuistheden, vaagheden en onduidelijkheden. De gemachtigde verzoekt het hof om mevrouw [naam2] , de ambtenaar die namens het college de bestuurlijke boete heeft opgelegd, op te roepen om hierover ter zitting als getuige te worden gehoord. Verder verzoekt de gemachtigde om het boetebedrag te matigen gelet op de financiële situatie van eiseres. De stichting is inactief en de weinige financiële middelen die de stichting nog heeft zijn bedoeld voor de voedselbank.

16. In een door of onder verantwoordelijkheid van een buitengewoon opsporingsambtenaar opgesteld overtredingsrapport is de volgende verklaring van een toezichthouder opgenomen:

“Ik zag dat op bovengenoemde locatie huishoudelijk afval, te weten een grijze afgesloten afvalzak, niet op de voorgeschreven wijze werd aangeboden ter inzameling via een inzamelvoorziening voor een groep percelen, te weten Zuid Hollandstraat 7. De wijze waarop het afval werd aangeboden was naast een ondergrondse afvalcontainer geplaatst en achtergelaten. Het feit dat overtreder dit afval aanbood bleek mij uit adresgegevens van de betrokkene in die afvalzak.”

17. Verder bevat het dossier een aantal foto’s. Hierop zijn ondergrondse containers te zien waar opengescheurde afvalzakken naast liggen. In één van deze afvalzakken bevindt zich een factuur waarop de naam en het adres van eiseres staan.

18. Niet in geschil is dat op voormelde datum, tijd en plaats een afvalzak op straat is aangetroffen met daarin een factuur waarop de naam en het adres van eiseres staan. Gelet op wat is aangevoerd ziet het hof zich gesteld voor de vraag of eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. In dat verband is van belang dat in de regel mag worden aangenomen dat de (rechts)persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid, ook de overtreder is. Dat is anders indien door of namens die (rechts)persoon aannemelijk wordt gemaakt dat hij of zij niet degene is geweest die het te handhaven voorschrift heeft geschonden. Naast de fysieke overtreder kan onder omstandigheden ook degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling wel is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt (vgl. de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 11 november 2015, vindplaats op rechtspraak.nl ECLI:NL:RVS:2015:3447).

19. Van eiseres wordt niet verwacht dat zij onomstotelijk aantoont dat zij de overtreding niet heeft begaan. Het bewijsvermoeden dat degene tot wie de afvalstoffen kunnen worden herleid ook de overtreder is, kan worden weerlegd door het aannemelijk maken van het tegendeel. Dat kan bijvoorbeeld door het geven van een concrete, gedetailleerde, logische en met objectieve omstandigheden onderbouwde verklaring voor het, zonder toedoen van de beboete (rechts)persoon, belanden van de aangetroffen afvalstoffen op die plek. Ook zou met objectieve omstandigheden aannemelijk kunnen worden gemaakt dat hij of zij niet in de gelegenheid was om de aangetroffen afvalstoffen op die plek achter te laten. Als daarmee voldoende twijfel ontstaat over de aanname op grond van het bewijsvermoeden dat hij of zij de overtreder is, dan is het vervolgens weer aan het bestuursorgaan om die twijfel en het geleverde tegenbewijs te weerleggen. In dat geval kan het bestuursorgaan niet langer volstaan met een beroep op het bewijsvermoeden (vgl. ABRvS 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1558).

20. Op basis van de gegevens op de in de afvalzak aangetroffen factuur kan worden vastgesteld dat die afvalzak tot eiseres herleidbaar is. Het bewijsvermoeden dat eiseres daarmee ook de overtreder is, is door haar niet weerlegd. De enkele stelling dat iemand anders de factuur daar kan hebben achtergelaten en dat het voor eiseres onlogisch is om het afval op de Zuid Hollandstraat te storten is daartoe onvoldoende. Daarbij neemt het hof mede in aanmerking dat de Zuid Hollandstraat zich in de directe nabijheid van het vestigingsadres van eiseres bevindt en de winkel waarvan de factuur is aanmerkelijk verder weg is gelegen. Aldus kan worden vastgesteld dat door eiseres een afvalstof op onjuiste wijze is aangeboden.

21. Gelet op het voorgaande ziet het hof geen aanleiding om mevrouw [naam2] , de ambtenaar die namens het college de bestuurlijke boete heeft opgelegd, op te roepen om ter zitting als getuige te worden gehoord. Het verzoek van de gemachtigde daartoe wordt dan ook afgewezen.

22. Omdat eiseres geen particulier huishouden betreft en het in dit geval dus niet gaat om een huishoudelijke afvalstof, maar om een bedrijfsafvalstof (vgl. artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer), heeft verweerder in de bezwaarprocedure terecht de grondslag van de boetebeschikking - en daarmee impliciet ook de omschrijving van de overtreding en de feitcode - gewijzigd. Omdat de kantonrechter na vernietiging van de beslissing op bezwaar de boetebeschikking niet heeft gewijzigd voor wat betreft de feitcode en de omschrijving van de overtreding, zal het hof dit alsnog doen. De beslissing van de kantonrechter kan dus in zoverre niet in stand blijven.

23. Met betrekking tot het verzoek van de gemachtigde om het bedrag van de boete te matigen, overweegt het hof dat daarvoor geen aanleiding is. De stelling dat eiseres in financiële problemen verkeert is niet (met stukken) onderbouwd. Om die reden kan niet worden geoordeeld dat de financiële situatie van eiseres dusdanig is dat het boetebedrag (verder) dient te worden gematigd.

24. Voorts voert de gemachtigde aan dat de kantonrechter niet is ingegaan op het verzoek tot het toekennen van een dwangsom. De gemachtigde verzoekt het hof om dit alsnog te doen.

25. Het hof stelt vast dat de gemachtigde in zijn beroepschrift bij de kantonrechter heeft verzocht om toekenning van een dwangsom. De kantonrechter heeft niet beslist op dit verzoek.

26. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zij met de door de gemachtigde via het digitaal klachtenloket van de gemeente ingediende ingebrekestelling onredelijk laat in gebreke is gesteld.

27. Artikel 4:17 van de Awb luidt, voor zover van belang:

“1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing. (…)

3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. (…)’

6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:

a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld (…)”

28. Artikel 7:10 van de Awb luidt, voor zover van belang:

1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken (…), gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. (…)

3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. (…)

5. Indien toepassing is gegeven aan het (…) derde (…) lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.

29. De boetebeschikking dateert van 22 april 2022. Bij brief van 2 juni 2022 deelt het college de gemachtigde mee dat de beslistermijn met zes weken wordt verlengd. Gelet op het eerste lid van artikel 7:10 van de Awb en in aanmerking genomen dat op grond van het derde lid van dat artikel de beslistermijn met zes weken is verlengd, eindigde de beslistermijn op 26 augustus 2022. Verweerder heeft op 15 december 2022 beslist op het bezwaar. Aldus is niet tijdig beslist op het bezwaar.

30. Uit het dossier blijkt dat de gemachtigde meerdere klachten heeft ingediend via het digitaal klachtenloket van de gemeente, waaronder een klacht d.d. 13 november 2022, ontvangen op 17 november 2022. Het geschrift is getiteld “KLACHT” en de gemachtigde beklaagt zich daarin met name over het onzorgvuldige handelen door of namens verweerder met betrekking tot de hoorzitting. Verder benoemt hij dat er allang een beslissing op zijn bezwaar had moeten zijn genomen en roept hij verweerder op om dit binnen twee weken alsnog te doen.

31. Het hof dient te beoordelen of deze klacht als een ingebrekestelling kan worden aangemerkt. Van een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb is sprake als duidelijk is dat de belanghebbende het bestuursorgaan maant om alsnog een bepaald besluit te nemen. Daarvan is sprake indien voldoende duidelijk is op welke aanvraag het geschrift betrekking heeft. Verder moet duidelijk zijn dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist. Ten slotte moet de belanghebbende erop aandringen dat een zodanige beslissing alsnog wordt genomen (vgl. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 24 december 2014, gepubliceerd op rechtspraak.nl met vindplaats ECLI:NL:RVS:2014:4682).

32. Het is hof van oordeel dat de klacht van de gemachtigde van 13 november 2022 niet kan worden aangemerkt als ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb. De ingebrekestelling is namelijk op een niet gebruikelijke wijze, te weten via het digitaal klachtenloket van de gemeente, ingediend en op een niet in het oog springende wijze verwerkt in een klacht over de gang van zaken rondom de hoorzitting. Verder blijkt uit het geschrift onvoldoende duidelijk op welk bezwaar het betrekking heeft. Zo is er geen JB-nummer vermeld. Dit heeft het voor de behandelaar van de klacht bemoeilijkt om de ingebrekestelling als zodanig te herkennen en in verband te brengen met de onderhavige zaak.

33. Nu geen sprake is van een ingebrekestelling is verweerder geen dwangsom verschuldigd.

34. Het voorgaande brengt mee dat het hof de beslissing van de kantonrechter zal vernietigen voor zover daarbij niet is beslist op het verzoek tot vaststelling van een dwangsom en doen wat de kantonrechter had behoren te doen, te weten het verzoek tot vaststelling van een dwangsom afwijzen.

35. Tot slot voert de gemachtigde aan dat de kantonrechter ten onrechte het verzoek om een proceskosten heeft afgewezen en verzoekt hij om een proceskostenvergoeding in hoger beroep.

36. Volgens vaste rechtspraak van het hof in Mulderzaken komen de redelijkerwijs gemaakte proceskosten in beginsel voor vergoeding in aanmerking wanneer een eiser(es) geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld (vgl. het arrest van het hof van 28 april 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:3336). Onder het bereik van deze rechtspraak vallen ook bestuurlijke boetezaken als de onderhavige, nu artikel 13a, eerste, vijfde en zesde lid, van de Wahv op grond van artikel 154k, tweede lid, van de Gemeentewet in deze procedure van overeenkomstige toepassing is. Van geheel in het gelijk stellen is sprake wanneer de boetebeschikking wordt herroepen en van gedeeltelijk in het gelijk stellen indien deze wordt gewijzigd voor wat betreft het boetebedrag, de omschrijving van de overtreding en/of de feitcode. In dergelijke gevallen zijn terecht rechtsmiddelen aangewend zodat in de regel een rechtens te respecteren belang bestaat bij vergoeding van de redelijkerwijs gemaakte proceskosten.

37. Nu de boetebeschikking door de kantonrechter is gewijzigd voor wat betreft het boetebedrag en door het hof voor wat betreft de feitcode en de omschrijving van de overtreding, is eiseres in deze fases van de procedure gedeeltelijk in het gelijk gesteld.

38. Namens eiseres is verzocht om vergoeding van proceskosten, bestaande uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Om daarvoor in aanmerking te komen dient het verlenen van rechtsbijstand voor de gemachtigde een vast onderdeel te vormen van een duurzame, op het vergaren van inkomsten gerichte taakuitoefening. Bij brief van 20 juni 2024 heeft de griffier van het hof de gemachtigde verzocht om de voor deze beoordeling noodzakelijke informatie te verstrekken. Op basis van de hierop door de gemachtigde verstrekte informatie kan niet worden vastgesteld dat sprake is van beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Ook overigens heeft de gemachtigde niet gespecificeerd en onderbouwd dat er kosten zijn gemaakt. Dit brengt mee dat de kantonrechter het verzoek om een proceskosten terecht heeft afgewezen. De beslissing van de kantonrechter kan in zoverre dan ook worden bevestigd, zij het met verbetering van gronden, nu de kantonrechter onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

39. Gelet op het voorgaande zal het verzoek om een proceskostenvergoeding in hoger beroep eveneens worden afgewezen.

De beslissing

Het gerechtshof:

vernietigt de beslissing van de kantonrechter voor zover daarbij de boetebeschikking niet is gewijzigd voor wat betreft de omschrijving van de overtreding en de feitcode;

wijzigt de boetebeschikking in zoverre dat de feitcode en omschrijving van de overtreding worden gewijzigd in “BS012” respectievelijk “Verbod aanbieden bedrijfsafvalstoffen in strijd met de regels”;

vernietigt de beslissing van de kantonrechter voor zover daarbij niet is beslist op het verzoek tot vaststelling van een dwangsom;

wijst het verzoek tot vaststelling van een dwangsom af;

bevestigt de beslissing van de kantonrechter voor het overige met verbetering van gronden;

wijst het verzoek om vergoeding van proceskosten af.

Dit arrest is gewezen door mr. Beswerda, in tegenwoordigheid van mr. Starreveld als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.