ECLI:NL:CBB:2025:416 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - 12 augustus 2025

uitspraak

zaaknummer: 25/554

uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 augustus 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

(gemachtigde: mr. T.D. Polak)

en

(gemachtigden: mr. A.F.D. Weken en mr. E.M. Scheffer)

Procesverloop

Bij besluit van 9 juli 2025 heeft de minister Aan Tafel een last onder dwangsom (last) opgelegd wegens het niet voldoen aan de medewerkingsplicht op grond van artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Abw).

Aan Tafel heeft hiertegen bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2025. De gemachtigden van partijen zijn verschenen en namens Aan Tafel ook haar bestuursvoorzitter [naam 1] .

Overwegingen

1.1 Op grond van artikel 8:81 van de Awb kan, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

1.2 De last is er op gericht van Aan Tafel inlichtingen af te dwingen. De minister heeft aangekondigd in nieuwe lasten zo lang de dwangsom te verhogen totdat Aan Tafel die inlichtingen heeft verstrekt. Het gaat om de gegevens van een varkenshouderij waarvan de eigenaar anoniem heeft meegewerkt aan een in opdracht van Aan Tafel gemaakte documentaire. Het verstrekken van die inlichtingen is onomkeerbaar. Het schenden van de afgesproken anonimiteit kan het werk van Aan Tafel bovendien bemoeilijken. Aan Tafel heeft daarmee een spoedeisend belang bij een beoordeling van haar verzoek.

2.1 Aan Tafel tracht begrip en draagvlak voor de agrarische sector te creëren. Haar doel is boeren en consumenten te verbinden, onder meer via diverse media, om zo meer begrip voor elkaar te krijgen en te verbinden. Haar communicatie richt Aan Tafel op consumenten, het onderwijs, pers/media/politiek/opiniemakers en voedselmakers/-innovators, doelgroepen die belangeloos deelnemen aan tafelgesprekken en/of producties. Aan Tafel beoogt daarmee om nieuwe oplossingen te vinden voor de vele klimaat- en milieugerelateerde uitdagingen. Nederland kan volgens Aan Tafel haar gidslandrol blijven vervullen door niet langer op schaalvergroting te sturen, maar in te zetten op het telen en het houden van vee in harmonie met de natuur.

2.2 Voor het verwezenlijken van haar doel gebruikt Aan Tafel onder meer TROTS&ZIEN -documentaires, waarbij zij innovatieve voedselmakers in de schijnwerpers zet online, via streamingsdiensten, radio en televisie. In deze procedure staat aflevering 4 centraal die Aan Tafel in samenwerking met de Producentenorganisatie Varkenshouderij (POV) heeft gemaakt. Deze aflevering heeft de titel: “ Het Nederlands varken: Koning van de Kringloop”. De aflevering toont het bedrijf van varkenshouder “ Thomas ” en is op de website Aan Tafel on demand te bekijken.

2.3 Aflevering 4 is op 9 december 2024 op YouTube geplaatst. De beelden zijn daar gezien door Stichting Varkens in Nood te Amsterdam (Varkens in Nood). Varkens in Nood heeft op 10 maart 2025 aan de minister gevraagd om handhavend op te treden tegen “ Thomas ”, omdat volgens Varkens in Nood het beeldmateriaal laat zien dat voldoende hokverrijkingsmateriaal ontbreekt, waarmee artikel 2.22 van het Besluit houders van dieren is overtreden.

2.4 [naam 2] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA), heeft Aan Tafel tevergeefs gevraagd op welk bedrijf de film is opgenomen. Op 9 april 2025 heeft hij Aan Tafel schriftelijk gevraagd om de naam, locatie, UBN, datum filmopname, van de varkenshouderij in de video bekend te maken. De NVWA heeft Aan Tafel op 4 juli 2025 bericht dat zij voor 8 juli 2025 moet meewerken aan die inlichtingenvordering. Aan Tafel heeft geweigerd hieraan te voldoen.

2.5 Vervolgens heeft de minister de last opgelegd, die ertoe strekt dat Aan Tafel de identiteit en het adres van de varkenshouder vóór 16 juli 2025 onthult.

Beoordeling

3.1 Artikel 5:16 van de Awb geeft een toezichthouder de bevoegdheid om inlichtingen te vorderen. Artikel 5:20, eerste lid, van de Awb verplicht een ieder aan een toezichthouder alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Artikel 5:20, derde lid, geeft de minister de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de door [naam 2] gevorderde medewerking.

3.2 Aan Tafel heeft als bezwaren tegen de last:

1. de vordering mist een handtekening en staat niet op briefpapier van de NVWA;
2. de vordering is niet gemotiveerd;

3. de minister had haar voorafgaand aan de last moeten horen;
   

4. de vordering mag zich niet aan Aan Tafel richten, nu zij niet is betrokken bij de overtreding;

5. de last is onevenredig;
   

6. Aan Tafel heeft recht op journalistieke bronbescherming.
   

3.3 Artikel 5:16 van de Awb stelt geen formele eisen aan het inlichtingenverzoek. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de vordering voldoende duidelijk en gemotiveerd. Een eventueel motiveringsgebrek kan de minister in de beslissing op bezwaar herstellen. Dat zelfde geldt voor een eventuele schending van de hoorplicht. Al met al zijn de bezwaargronden 1, 2, en 3 geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening.

3.4 Bezwaargronden 4, 5 en 6 raken alle drie de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. De zogenoemde Harderwijkuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) geeft een kader voor toetsing van discretionaire besluiten aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De tekst van die bepaling brengt tot uitdrukking dat het bestuur steeds moet zorgen voor een evenredige doel- en middelverhouding met twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Een besluit met ‘harde’ gevolgen is niet per definitie een onevenredig besluit. Omgekeerd kan een besluit met ‘zachte’ gevolgen onevenredig zijn als het onnodig nadelige gevolgen heeft. De (toetsing van de) evenredigheid kent twee belangrijke oriëntatiepunten:

3.5 De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt van zoveel factoren af, dat het om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend toegepast kunnen worden. Zo maakt het verschil of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

3.6 De toepassing van het evenredigheidsbeginsel vergt een scherp inzicht van de minister in alle relevante feiten en omstandigheden en een afgewogen en deugdelijk gemotiveerd oordeel over de vraag welke gevolgen voor Aan Tafel (nog) wel of juist niet (meer) evenredig zijn.

3.6.1 Aan Tafel stelt dat het evenredigheidsbeginsel eraan in de weg staat om van haar de gevorderde inlichtingen te verlangen. Zij suggereert in dat verband, net als Varkens in Nood, dat de minister de gegevens ook kan opvragen bij de POV .

3.6.2 De minister erkent dat hij de POV niet heeft benaderd. De minister ziet Aan Tafel namelijk als de eerst in aanmerking komende, nu duidelijk is dat zij over de gegevens beschikt. De inspanningen van de minister om op andere wijze de gegevens te achterhalen zijn beperkt gebleven tot een zoektocht door [naam 2] op internet naar de combinatie van “ Thomas ” en een varkenshouderij.

3.6.3 De voorzieningenrechter stelt voorop dat de tekst van artikel 5:16 (of artikel 5:20) van de Awb geen beperking kent van wie de inlichtingen mogen worden gevraagd. Een toezichthouder mag zijn bevoegdheden echter slechts gebruiken voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is (artikel 5:13 van de Awb). Dat is een specifieke invulling aan het evenredigheidsbeginsel. Ter zitting is gebleken dat de minister niet langs andere kanalen (zoals navraag bij de POV , regulier toezicht, bredere uitvraag, aandachtmelding in haar eigen organisatie, analyse van geregistreerde bedrijfsgegevens en de beelden van de video) heeft geprobeerd de gevraagde gegevens te achterhalen. De voorzieningenrechter vindt, mede indachtig dat “ Thomas ” een met het oog op de gewenste anonimiteit een niet op internet te achterhalen alias kan zijn, dat het onderzoek van de minister bijzonder mager is geweest. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat is voldaan aan artikel 5:13 van de Awb.

3.7 Maar zelfs als artikel 5:13 van de Awb geen struikelblok vormt om van Aan Tafel de inlichtingen te verlangen, vereist het evenredigheidsbeginsel dat het doel in een aanvaardbare verhouding staat tot het nadeel dat Aan Tafel ervan ondervindt. Waarbij van belang is of er voor de minister alternatieve (voor Aan Tafel minder belastende) manieren zijn om het zelfde doel te bereiken.

3.7.1 Aan Tafel zegt dat de last de bereidwilligheid vanuit de agrarische sector om aan haar activiteiten medewerking te verlenen, waarbij anonimiteit wordt overeengekomen, op het spel zet. Zij is volledig van die bereidwilligheid afhankelijk. Boeren, zeker varkenshouders, willen niet met naam en toenaam meewerken omdat zij worden afgeschrikt door het risico op indringende protesten van dierenactivisten, waarbij soms de grenzen van de wet worden geschonden. Het verleden laat zien dat dit een reëel en invoelbaar risico vormt. Het is ook een reden dat het aantal bedrijven dat zich bij de POV aanmeldt als modelbedrijf afneemt, volgens Aan Tafel .

3.7.2 De minister acht het niet aannemelijk dat de bereidwilligheid om met Aan Tafel samen te werken zal afnemen als Aan Tafel de gevorderde inlichtingen verstrekt. Niet alle boeren hechten aan anonimiteit, waaronder de modelbedrijven van de POV . Daar kan Aan Tafel gebruik van maken.

3.7.3 De voorzieningenrechter overweegt dat de minister de noodzaak van de last en de gevolgen van de last voor Aan Tafel onvoldoende (concreet) in kaart heeft gebracht. Hij heeft ook te weinig (kenbaar) aandacht besteed aan de alternatieven om de gegevens te verzamelen. Dat gebrek kan mogelijk in bezwaar hersteld worden.

3.8 Resteert de vraag of Aan Tafel recht heeft op journalistieke bronbescherming, zoals zij stelt. Deze vraag moet in het kader van artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), over het recht op vrijheid van meningsuiting, en de jurisprudentie daarover worden beantwoord.

3.8.1 In het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 27 maart 1996 Goodwin/Verenigd Koninkrijk, nr. 17488/90 (NJ 1996, 577) heeft het EHRM geoordeeld dat journalisten vanwege het belang van de vrijheid van meningsuiting en de persvrijheid in een democratische samenleving onder omstandigheden aanspraak kunnen maken op een recht op bronbescherming. Dit recht is niet absoluut. Het kan door een zwaarder wegend belang opzij worden gezet.

3.8.2 Journalist is geen beschermd beroep. Iedereen kan zich journalist noemen. Dat maakt de afbakening van de groep die zich op grond van artikel 10 van het EVRM kan beroepen op journalistieke bronbescherming een lastige aangelegenheid. De minister heeft gelijk dat alleen het lidmaatschap van de Nederlandse Vereniging van Journalisten iemand geen journalist maakt. Maatgevend zijn wel de grenzen die het EHRM in zijn rechtspraak trekt. Het EHRM baseert zijn oordeel op de sociale functie en werkwijze van de betrokkene: actieve rol in het verzamelen, verwerken of verspreiden van informatie aan het publiek, en onafhankelijkheid en professionaliteit zijn daarbij van betekenis.

3.8.3 Het EHRM erkent dat niet alleen traditionele journalisten, maar ook niet-gouvernementele organisaties (ngo’s), actieve burgers, academici, bloggers, waarnemers, of vergelijkbare actoren die bijdragen aan het publieke debat en functioneren als ‘public watchdog’ onder artikel 10 van het EVRM kunnen vallen. Dat is het geval als zij te goeder trouw bijdragen aan publieke controle door informatie te verzamelen en te verspreiden, hun informatie betrouwbaar is en maatschappelijke relevantie heeft. Ook de Nederlandse wetgever merkt nieuwe media, zoals streaming video, nieuwssites en blogs, als journalistieke activiteiten aan waarover de bescherming die journalisten toekomt zich ook kan uitstrekken. Zie bijvoorbeeld de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van het Wetboek van Strafvordering tot vastlegging van het recht op bronbescherming bij vrije nieuwsgaring (bronbescherming in strafzaken) (Kamerstukken II, 2014–2015, 34 032, nr. 3). Daarin is op pagina 6 en verder een omschrijving van het beroep journalist vermeld. Daarin wordt op pagina 7 verwezen naar de omschrijving die in de Recommendation van de Raad van Europa uit 2000 is opgenomen: «the term journalist means any natural or legal person who is regularly or professionally engaged in the collection and dissemination of information to the public via any means of mass communication». In de memorie van toelichting is verder nog vermeld dat de Raad van Europa daarbij heeft aangetekend dat het EHRM de waarde van informatie voor het publieke debat heeft betrokken in zijn arresten, en de nadruk heeft gelegd op de onmisbare rol van de pers in dat debat en in de democratische rechtsstaat.

3.8.4 Het EHRM ziet ‘public watchdogs’ als actoren die - zoals de pers - toezicht houden op de overheid en publieke kwesties belichten van algemeen belang. Ze genieten dezelfde hoge bescherming onder artikel 10 van het EVRM als journalisten. De staat heeft een beperkte beoordelingsvrijheid bij beperkingen op hun werk. Overheidsbeperkingen worden strikt getoetst, en slechts toegestaan als ze wettelijk vastliggen, legitiem zijn, en proportioneel. Zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 22 november 2012, Telegraaf/Nederland, nr. 39315/06 (NJ 2013, 252 met noot Dommering). Daarin heeft het EHRM (overweging 127) overwogen dat zonder bescherming van journalistieke bronnen de belangrijke ‘public watchdog’ rol kan worden ondermijnd en de capaciteit van de media om adequate en betrouwbare informatie te verschaffen negatief worden beïnvloed. Gelet op het belang van journalistieke bronbescherming voor de persvrijheid in een democratische samenleving en het potentiële ‘chilling effect’ dat het bevel om een bron te onthullen kan hebben op de uitoefening van die vrijheid, is zo een bevel niet in overeenstemming met artikel 10 EVRM, tenzij dit wordt gerechtvaardigd door een zwaarder wegende eis (‘overriding requirement’) in het publieke belang.

3.8.5 Uit arresten van het EHRM, waaronder voormeld arrest, volgt dat elke dwang of inbreuk op bronbehoud effectieve waarborgen vereist, zoals een onafhankelijke, voorafgaande en grondige rechterlijke toetsing. Daarnaast moet er beoordeeld worden of minder ingrijpende maatregelen beschikbaar waren. Het lijdt geen twijfel dat een last onder dwangsom om medewerking van Aan Tafel af te dwingen een vorm van dwang is als hiervoor bedoeld.

Slotsom

4.1 Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter komt aan Aan Tafel gelet op haar doelstelling en activiteiten journalistieke bronbescherming toe als een ‘public watchdog’. Daarmee is nog niet gezegd dat de minister die bescherming niet kan doorbreken, maar dan moet de minister aantonen dat een dwingend maatschappelijk belang zwaarder weegt dan de publieke waarde van bescherming van bronnen. Het gaat hier verder om een ongevraagd belastend besluit, waarvan de minister de noodzaak nog niet overtuigend heeft aangetoond en dat (nog) overtuigende motivering op basis van een kenbare afweging van de betrokken belangen mist. De lat ligt voor de minister hoog.

4.2 De last heeft onmiddellijke werking en het bezwaar van Aan Tafel schorst de werking niet (artikel 6:16 van de Awb), zodat zonder ingrijpen Aan Tafel de gevraagde inlichtingen moet verstrekken. Als Aan Tafel eenmaal de identiteit van de varkenshouder heeft onthuld, dan is dat onomkeerbaar en treden de nadelige gevolgen van de last op. Bovendien ontleent Aan Tafel aan het EVRM aanspraak op een indringende rechterlijke toetsing voordat onomkeerbare gevolgen intreden. Al met ziet de voorzieningenrechter daarin reden om het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en de werking van de last te schorsen tot zes weken nadat de minister op het bezwaar van Aan Tafel heeft beslist.

5. De voorzieningenrechter veroordeelt de minister in de door Aan Tafel gemaakte proceskosten. Deze stelt hij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). De staatssecretaris moet ook het door Aan Tafel betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 augustus 2025.

w.g R.C. Stam w.g. J.W.E. Pinckaers