ECLI:NL:RVS:2025:4332 - Raad van State - 10 september 2025

202307386/1/R3.

Datum uitspraak: 10 september 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:

[appellante A], [appellant B] en [appellant C], gevestigd en wonend in Rijssen, gemeente Rijssen-Holten, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),

appellanten,

en

de raad van de gemeente Rijssen-Holten,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 28 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Wonen Rijssen, [locatie 1]" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 april 2025, waar [appellant B] en [appellant C], bijgestaan door mr. E. Koekoek, advocaat in Barneveld, en de raad, vertegenwoordigd door M. Dijkstra en F. Bruggink, zijn verschenen. Verder zijn op zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. A. Berkhof, als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 27 april 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Het plan maakt op het perceel [locatie 1] in Rijssen, dat eigendom is van [partij], vijf appartementen mogelijk. Voorheen had dit perceel een bedrijfsbestemming en werd het gebruikt voor (vuurwerk)opslag.

[appellant] exploiteert een winkel in vloerbedekking en raamdecoratie, die is gevestigd op de percelen [locatie 2]-[locatie 3] en aan de westzijde grenst aan het plangebied. Hij vreest voor belemmering van de bedrijfsvoering en een moeilijkere bereikbaarheid van zijn percelen, omdat woningen naast zijn bedrijf komen.

Toetsingskader

3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beoordeling van het beroep

Erfdienstbaarheid

4.       [appellant] betoogt dat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat. Op het perceel [locatie 1] is namelijk een erfdienstbaarheid van weg gevestigd die [appellant B] en [appellant C] het recht geeft om over het perceel [locatie 1] naar de achterzijde van het pand op het perceel [locatie 2] te gaan. De strook is bij de erfgrens tussen beide percelen 4,21 m en aan de zijde van de [locatie 4],50 m breed. Volgens [appellant] staat het vast dat niet tot opheffing van de erfdienstbaarheid zal worden overgegaan, omdat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden bij arrest van 30 mei 2023 de vorderingen van [partij] tot wijziging van de erfdienstbaarheid heeft afgewezen.

4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Het gerechtshof heeft geoordeeld dat de bouwplannen kunnen worden aangepast, zodat de erfdienstbaarheid gehandhaafd en de gronden waarop die is gevestigd toegankelijk blijven. Het bestemmingsplan kent geen verplichting om op de locatie van de erfdienstbaarheid te bouwen en het gebruik van de gronden door [appellant] voor verkeers- en verblijfsvoorzieningen past binnen de bestemming "Wonen - Appartementen". Volgens de raad beogen de initiatiefnemers op het perceel twee bouwvolumes te realiseren, met ter hoogte van de strook waarop de erfdienstbaarheid rust een open doorgang.

4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957.

De aanwezigheid van een zakelijk recht, zoals een erfdienstbaarheid, is in beginsel voor de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan niet doorslaggevend. Dit is alleen anders, als zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat het plan leidt tot strijd met het zakelijke recht en ook vaststaat dat niet tot opheffing van het zakelijk recht kan worden overgegaan. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar de uitspraak van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3227, onder 22.2.

4.3.    De Afdeling stelt vast dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in het arrest van 30 mei 2023 heeft geoordeeld geen aanleiding te zien om de erfdienstbaarheid te wijzigen. Het hof heeft onder 3.1 overwogen dat de erfdienstbaarheid van weg op de kadastrale tekening is aangegeven met een * op een strook. In het arrest is ook een uittreksel van de kadastrale kaart opgenomen waarop die strook te zien is. Het hof heeft het volgende overwogen onder 3.6:

"Op dit moment is de strook bij de erfgrens tussen het heersende en dienende erf 4,21 m breed en aan de zijde aan de [locatie 4],50 meter breed. Er is geen goede aanleiding om de erfdienstbaarheid te versmallen of vrachtwagens te verbieden. [partij] wil dat alleen zodat hij zijn plannen voor appartementenbouw kan verwezenlijken en meer bouwvolume kan creëren. Dat eigen belang brengt beperkingen voor de uitoefening van de erfdienstbaarheid door [appellant] mee die niet gerechtvaardigd zijn. De belangen van het heersend erf (het sterkste recht) gaan in beginsel immers voor en dat ligt hier ook voor de hand. [appellant B] en [appellant C], die nu wonen en werken op [locatie 2], hebben de achteringang nodig voor hun bedrijf en hebben het recht om vrachtwagens achterom te laten lossen, zoals [appellant] daarvoor ook heeft gedaan. Daartegenover kan [partij] als eigenaar van het dienend erf de bouwplannen aanpassen zodat de erfdienstbaarheid gehandhaafd en toegankelijk blijft."

Op de zitting is medegedeeld dat geen cassatie is ingesteld tegen het arrest, zodat dit onherroepelijk is.

4.4.    Aan de strook grond waarop de erfdienstbaarheid rust is de bestemming "Wonen - Appartementen" en een bouwvlak toegekend. In artikel 3.1, aanhef en onder c, van de planregels is bepaald dat de voor "Wonen - Appartementen" aangewezen gronden zijn bestemd voor verkeers- en verblijfsvoorzieningen. Daarnaast is in artikel 3.2.1, onder a, van de planregels bepaald dat gebouwen binnen een bouwvlak mogen worden gebouwd.

4.5.    De Afdeling overweegt dat in dit geval, gelet op het onherroepelijke arrest van het gerechtshof, de plaats en omvang van de erfdienstbaarheid vaststaan en dat ook vaststaat dat niet tot opheffing of wijziging van dat zakelijke recht kan worden overgegaan. Dat was al zo ten tijde van de vaststelling van het plan. De raad stelt zich gelet op wat onder 4.4 is overwogen over de planologische mogelijkheden en gelet op het uitgangspunt van toelatingsplanologie echter terecht op het standpunt dat er een invulling van het plan mogelijk is waarbij de erfdienstbaarheid wordt gerespecteerd. De gronden waarop de erfdienstbaarheid rust zijn immers op grond van het plan bestemd voor verkeers- en verblijfsvoorzieningen, zodat bedrijfsverkeer van en naar het bedrijf van [appellant] daar gebruik van mag maken. Daarnaast mogen op grond van het plan gebouwen weliswaar worden gebouwd op de gronden waarop de erfdienstbaarheid rust, maar is het ook mogelijk om die gronden niet te bebouwen, zodat de ontsluiting voor het perceel van [appellant] in stand blijft. Naar het oordeel van de Afdeling staat in dit geval de erfdienstbaarheid dan ook niet in de weg aan de uitvoerbaarheid van het plan.

Het betoog slaagt niet.

Bedrijfsvoering [appellant]

5.       [appellant] betoogt dat de raad de vraag of het bedrijf wordt belemmerd in de bedrijfsvoering door het mogelijk maken van de appartementen niet zorgvuldig heeft beantwoord. Het bedrijfsmatig (vracht)verkeer zal zich heel dicht langs de gevels van de voorziene appartementen bewegen, over de strook waarop de erfdienstbaarheid rust. Volgens hem is hierdoor sprake van bijzondere omstandigheden en kan niet worden volstaan met een verwijzing naar de richtafstandentoets op basis van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure). Naar de geluidbelasting van dat verkeer en het laden en lossen had akoestisch onderzoek moeten worden gedaan, zodat inzichtelijk was geworden wat de gevolgen daarvan zijn voor het woon- en leefklimaat bij de nieuwe appartementen en of [appellant] nog aan de geluidnormen zal kunnen voldoen. Volgens [appellant] zijn het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau veroorzaakt door zijn bedrijfsactiviteiten ten onrechte niet in kaart gebracht.

5.1.    Zoals onder 2 beschreven, maakt het plan de bouw van vijf appartementen mogelijk op het perceel. Aan het gehele perceel is een bouwvlak toegekend. Op grond van artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels mogen binnen dat gehele bouwvlak gebouwen worden gebouwd die bestemd zijn voor wonen. Voor de afstand tot de perceelsgrens gelden geen regels.

Voor het perceel [locatie 2] van [appellant] geldt het bestemmingsplan "Wonen Rijssen". Het perceel heeft de bestemming "Wonen - Vrijstaand" en de functieaanduiding "detailhandel". Het gehele perceel heeft een bouwvlak. Op grond van artikel 25.1, aanhef en onder c, van de planregels is een bestaande vorm van detailhandel op het perceel toegestaan. Op grond van artikel 25.2.1, aanhef en onder a en d, van de planregels mogen binnen het bouwvlak gebouwen en overkappingen worden gebouwd en mag van een bouwperceel niet meer dan 60% worden bebouwd, met dien verstande dat de bebouwingsoppervlakte per bouwperceel ten hoogste 350 m2 bedraagt, dan wel de bestaande bebouwingsoppervlakte, indien deze meer bedraagt. Voor de afstand tot de perceelsgrens gelden geen regels.

Het voorgaande betekent dat de te realiseren appartementen en de bestaande detailhandel van [appellant] in planologisch opzicht direct aan elkaar kunnen grenzen.

5.2.    In paragraaf 5.5 van de plantoelichting is vermeld dat voor het bepalen van de aan te houden afstanden tussen milieubelastende bedrijven en milieugevoelige functies de VNG-brochure is gehanteerd. Over [appellant] Interieurverzorging is in paragraaf 5.5.3.3 het volgende vermeld: "Daarnaast is ter plaatse van een nabijgelegen woonfunctie tevens (bestaand) detailhandel toegestaan, hiervoor geldt op basis van de VNG milieucategorie 1, met een richtafstand van 0 meter. Ter plaatse van het plangebied is daarom ten aanzien van de woonbestemmingen sprake van een goed woon- en leefklimaat". De raad heeft dus geconcludeerd dat bij de te realiseren appartementen sprake is van een goed woon- en leefklimaat, omdat voor wat betreft de detailhandel van [appellant] aan de richtafstand van 0 meter wordt voldaan. De raad heeft hiernaar geen akoestisch onderzoek laten doen.

5.3.    De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat de raad onderzoek had moeten doen naar de gevolgen van woningbouw voor een bedrijf, ook al werd voldaan aan de richtafstand uit de VNG-brochure (vgl. de uitspraken van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7128, onder 2.3, en 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1789, onder 4.3 en 4.4). Een dergelijke onderzoeksplicht kan zich voordoen als appellant bijzondere omstandigheden aanvoert waardoor niet kan worden volstaan met de conclusie dat aan de richtafstand wordt voldaan.

5.4.    De in de VNG-brochure opgenomen afstanden zijn indicatief. Niet in geschil is dat tussen de gronden waarop detailhandel is toegestaan op het perceel van [appellant] en de te realiseren appartementen een richtafstand geldt van 0 meter en dat aan deze afstand wordt voldaan.

[appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling echter aannemelijk gemaakt dat ondanks dat aan de richtafstand wordt voldaan, niet vaststaat dat hij door de voorziene appartementen niet in zijn bedrijfsvoering zal worden beperkt. Daarbij acht de Afdeling het volgende van belang. De hiervoor onder 4 - 4.5 besproken erfdienstbaarheid geeft [appellant] het recht om over het perceel [locatie 1] naar de achterzijde van het pand op het perceel [locatie 2] te gaan. Zoals het gerechtshof in het arrest van 30 mei 2023 heeft overwogen, heeft hij de achteringang nodig voor zijn bedrijf en heeft hij het recht om vrachtwagens achterom te laten lossen. Hierdoor zal het bedrijfsmatig (vracht)verkeer dicht langs de gevels van de voorziene appartementen rijden, wat geluid zal veroorzaken. Ter verdere onderbouwing van zijn standpunt dat met een bestelbus en een vrachtwagen gebruik wordt gemaakt van de strook grond waarop de erfdienstbaarheid rust heeft [appellant] een verkeersstudie van Goudappel van 27 januari 2023 overgelegd. Daarin staat dat de strook grond waarop de erfdienstbaarheid rust dagelijks met de bedrijfsbus wordt gebruikt.

De raad heeft onder deze omstandigheden niet kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar de VNG-brochure, maar had moeten onderzoeken of enerzijds [appellant] na de realisering van de appartementen nog zal kunnen voldoen aan de geluidnormen en anderzijds of bij de te realiseren appartementen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd. De raad heeft het besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid.

Het betoog slaagt.

Nota inbreidingsbeleid Rijssen-Holten 2014

6.       [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan onvoldoende zorgvuldig is getoetst aan paragraaf 4.2 van de Nota inbreidingsbeleid Rijssen-Holten 2014 (hierna: Nota inbreidingsbeleid). Omdat het perceel [locatie 1] veelvuldig wordt gebruikt voor de ontsluiting van zijn bedrijf, is het volgens hem niet logisch dat op dit perceel appartementen mogelijk worden gemaakt. De appartementen staan niet in samenhang met de omgeving en sluiten niet logisch aan op de bestaande stedenbouwkundige structuur.

Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat het plan voor vijf appartementen volgens hem te groots en te veel is voor deze kleine locatie in Rijssen.

6.1.    In paragraaf 4.2 van de Nota inbreidingsbeleid is vermeld dat het stedenbouwkundig ontwerp en/of onderbouwing aan onderstaande voorwaarden moet voldoen:

a. Bebouwing moet als logisch worden beschouwd;

b. Moet iets toevoegen aan de ruimtelijke situatie;

c. Aantoonbare verbetering van de bestaande situatie;

d. Logische aansluiting op de bestaande stedenbouwkundige structuur;

e. Samenhang met de omgeving;

f. Woonmilieus mogen niet onevenredig worden aangetast.

6.2.    In de plantoelichting is het volgende vermeld: "De Haarstraat waaraan het perceel zich bevindt is één van de historische radialen van de kern Rijssen. Het is een brede straat met aan weerszijden een groenstrook en een parallelstraat met parkeerstroken. Aan weerszijden van de Haarstraat komt bebouwing voor, met merendeels een kleinschalig karakter. Er is sprake van een afwisselend bebouwingsbeeld. In de directe omgeving van het plangebied komen diverse functies voor, zoals maatschappelijke functies en detailhandel. De hoofdfunctie in de directe omgeving betreft de woonfunctie."

6.3.    [appellant] heeft aangevoerd dat de woonfunctie niet logisch is op deze locatie, vanwege de nabijheid van zijn bedrijf. In paragraaf 4.2 van de Nota inbreidingsbeleid zijn echter stedenbouwkundige voorwaarden voor inbreiding opgenomen. Dat zijn voorwaarden waaraan het stedenbouwkundig ontwerp moet voldoen en dat staat los van de functie die de bebouwing krijgt.

Daarnaast heeft [appellant] op de zitting aangevoerd dat de hoeveelheid appartementen en de bouwhoogte niet passend zijn op deze locatie. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, sub 2, en artikel 3.2.1, aanhef en onder b, van de planregels, in samenhang met de verbeelding, maximaal vijf appartementen zijn toegestaan en een maximale bouwhoogte van 10,5 m. In de omgeving van het plangebied is deze toegelaten bouwhoogte niet ongebruikelijk. Op het perceel van [appellant] zelf is bijvoorbeeld ook een maximale bouwhoogte van 10,5 m toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Wonen Rijssen". Dat geldt ook voor de percelen Haarstraat 108-110 en 138a-140. De gronden met de bestemming "Maatschappelijk" ten zuiden van het perceel, waar een school is gevestigd, kennen een maximale bouwhoogte van 9 m. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat een hoeveelheid van vijf appartementen niet past op het perceel.

In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op het standpunt had moeten stellen dat de voorziene appartementen niet logisch, niet in samenhang met de omgeving en geen logische aansluiting op de bestaande stedenbouwkundige structuur zijn als vermeld in paragraaf 4.2 van de Nota inbreidingsbeleid.

Het betoog slaagt niet.

Geluid van de weg

7.       [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met de Wet geluidhinder, omdat de geluidbelasting op de appartementen door het wegverkeerslawaai van de Haarstraat niet voldoet aan de ambitiewaarde uit het gemeentelijk geluidbeleid.

7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept".

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan een appellant die een besluit aanvecht tot vaststelling van een bestemmingsplan dat de oprichting van een of meer woningen mogelijk maakt, zich om vernietiging van dat besluit te bewerkstelligen in beginsel niet succesvol beroepen op het niet in acht nemen van de normen van de Wet geluidhinder voor zover het betreft de geluidbelasting ter hoogte van de op te richten woning of woningen (zie de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.12). Hij beroept zich dan op aspecten van de norm van een goede ruimtelijke ordening, als neergelegd in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, die in dat geval niet zien op bescherming van zijn belangen.

[appellant] komt op voor de bescherming van zijn bedrijfsbelang en kan zich daarom niet met succes beroepen op normen voor de geluidbelasting door het wegverkeerslawaai van de Haarstraat op de nieuw te bouwen appartementen. Dit geldt zowel voor normen uit de Wet geluidhinder als voor normen uit het gemeentelijk geluidbeleid. Artikel 8:69a van de Awb staat in dit geval dan ook in de weg aan vernietiging van het besluit op deze grond, waardoor de beroepsgrond geen inhoudelijke bespreking behoeft.

Conclusie

8.       Gelet op wat onder 5.4 is overwogen, is het besluit tot vaststelling van het plan in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen.

9.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak alsnog te (laten) onderzoeken of [appellant] na de realisering van de appartementen nog kan voldoen aan de geluidnormen en of bij de te realiseren appartementen vanwege de bedrijfsactiviteiten van [appellant] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor wat betreft geluid is gegarandeerd, en zo nodig het plan aan te passen.

10.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.

11.     De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en het gewijzigde of nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van het gewijzigde of nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast.

12.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Rijssen-Holten op om:

• binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat onder 5.4 en 9 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit van 28 september 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wonen Rijssen, [locatie 1]" te herstellen, en

• de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en het gewijzigde of nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.

w.g. Van Breda

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Wolvers-Poppelaars

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025

780-1164