ECLI:NL:RBZWB:2023:9156 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - 19 december 2023

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 23/966

[eiser] , uit [plaats] , eiser,

gemachtigden: mr. K. Vierhout en mr. A. Smit Sibinga,

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het opleggen van een bestuurlijke boete ter hoogte van € 1.500,-, omdat eiser op 27 november 2020, 29 november 2020, 30 november 2020 en 1 december 2020 gebruik zou hebben gemaakt van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart.

In het besluit van 8 maart 2021 (primair besluit) heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.500,-. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.

Met het besluit van 22 december 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

Eiser heeft op 31 januari 2023 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig met de beroepszaak geregistreerd onder nummer BRE 23/1299 op 17 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiser en de gemachtigde van de minister, mr. J.I.J. Langenberg, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] .

Totstandkoming van het besluit

1.1. Eiser is werkzaam als vrachtwagenchauffeur bij [B.V.] in [plaats] ( [B.V.] ).

1.2. Op 2 december 2020 heeft een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (de inspecteur) een motorrijtuig voorzien van het Nederlandse [kenteken 1] met oplegger voorzien van het Belgische [kenteken 2] gecontroleerd op de juiste naleving van de bij of krachtens de Arbeidstijdenwet (Atw) gegeven regels en voorschriften. Na enig onderzoek door twee inspecteurs mocht eiser verder rijden en is hem meegedeeld dat de inspecteurs het onderzoek zouden voortzetten. Op 2 en 12 december 2020 hebben de inspecteurs daarnaast verschillende telefoongesprekken gevoerd, waaronder met [naam 3] , bestuurder van [B.V.] .

1.3. Vervolgens hebben de inspecteurs op 14 december 2020 de onderneming van [B.V.] bezocht. Na dat bezoek is op 28 december 2020 een boeterapport opgemaakt.

1.4. Het boeterapport heeft geleid tot het voornemen van de minister van 20 januari 2021 om aan eiser een boete van € 1.500,- op te leggen wegens overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, onder e, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv). Eiser is in de gelegenheid gesteld om een zienwijze in te dienen, maar heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.

1.5. Met het primaire besluit heeft de minister de boete conform het voornemen opgelegd. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht aan eiser een bestuurlijke boete van

€ 1.500,- heeft opgelegd. Zij doet dit onder meer aan de hand van de argumenten die eiser naar voren heeft gebracht, de beroepsgronden.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is, maar alleen omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Wettelijk kader

3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Waarvoor is aan eiser een boete opgelegd?

4. Volgens de minister heeft eiser op 27 november 2020 (tussen 05.39 uur en 09.23 uur), tussen 29 november 2020 17.53 uur en 30 november 2020 8.59 uur en op 1 december 2020 (tussen 16.41 uur en 23.14 uur) een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart gebruikt. Dat is in strijd met artikel 2.4:4, eerste lid onder e, van het Atbv. Op die dagen heeft volgens het boeterapport eiser gereden op de bestuurderskaart van iemand anders, namelijk op de bestuurderskaart van [naam 4] .

Wat heeft eiser in beroep aangevoerd tegen de boete?

5. Eiser heeft aangevoerd dat niet is bewezen dat hij een bestuurderskaart onjuist heeft gebruikt. De minister heeft zich namelijk gebaseerd op verklaringen die moeten worden uitgesloten van bewijs omdat degenen die een verklaring hebben afgelegd niet zijn gewezen op hun zwijgrecht of - voor [naam 5] , de man van [naam 4] - zijn verschoningsrecht, omdat verklaringen onder dwang zijn afgelegd en omdat de identiteit van [naam 4] en [naam 5] niet is geverifieerd. Alleen aan eiser en [naam 3] is uiteindelijk de cautie verleend, maar dat was te laat. Zonder de verklaringen van eiser, [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] kan de overtreding volgens eiser niet worden vastgesteld. Eiser doet daarbij een beroep op het Chambaz-arrest[1]. Daarnaast doet eiser een beroep op overschrijding van de redelijke termijn.

Waarop baseert de minister dat de overtreding is begaan?

6. De minister doet onder meer een beroep op gegevens uit de tachograaf en de vervoersdocumenten waaruit blijkt dat op de genoemde dagen in de vrachtwagen, steeds direct opvolgend, gebruik is gemaakt van de bestuurderskaarten van eiser en [naam 4] . Ook benoemt de minister de telefonische verklaring van [naam 4] op 12 december 2020 dat zij nooit op een vrachtwagen rijdt, omdat ze geen rijbewijs heeft voor een vrachtwagen, dat zij haar bestuurderskaart al lang kwijt is, dat zij verder niets te maken heeft met het gebruik van haar bestuurderskaart en dat haar man ( [naam 5] ) bij [B.V.] werkt. Daarnaast baseert de minister zich op uitspraken van [naam 3] op 14 december 2020: “Ik heb geen zin in deze poppenkast en [eiser] heeft op de bestuurderskaart van [naam 4] gereden” en “Ik weet niet wat ik er over moet verklaren. Ik probeer wat om het te kunnen verdienen”. Ten slotte haalt de minister de uitspraak van eiser op 14 december 2020 aan: “Ik heb op de bestuurderskaart van [naam 4] gereden” en dat hij vervolgens heeft verklaard dat dat geldt voor alle dagen in de controleperiode.

Kennelijke verschrijving in het boeterapport ligt niet aan boeteoplegging in de weg

7. In het boeterapport van 28 december 2020 dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit is bij de verklaring van eiser op 14 december 2020 een verkeerde datum (namelijk 10 december 2020) vermeld. Tussen partijen staat vast dat deze verschrijving niet aan boeteoplegging in de weg kan staan. De rechtbank zal aan deze verschrijving, met instemming van de gemachtigde van eiser tijdens de zitting, dan ook geen gevolgen verbinden. Daarbij komt dat bij het bestreden besluit een aanvullend rapport van de inspecteur is gevoegd, waarin deze verschrijving is gecorrigeerd.

Zijn er verklaringen die van het bewijs moeten worden uitgesloten?

8.1. Anders dan eiser heeft bepleit, zijn er naar het oordeel van de rechtbank – op één deel van de verklaring van eiser na – geen verklaringen betrokken die de minister niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen. Daarbij geldt allereerst dat het beroep van eiser op het Chambaz-arrest hem niet kan baten, nu dat arrest ziet op wilsonafhankelijke informatie en niet op verklaringen.

8.2. Nu er sprake is van een bestuurlijke boete geldt de bescherming van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Binnen de termen van artikel 6 EVRM geldt, zodra er sprake is van een ‘criminal charge’, de bescherming tegen gedwongen zelfincriminatie.

8.3. Uit artikel 6 van het EVRM vloeit het nemo tenetur-beginsel voort. Dit beginsel houdt in dat niemand gehouden is om aan zijn eigen veroordeling mee te werken. Daar vloeit een aantal voorwaarden en rechten uit voort die bij punitieve handhaving van belang zijn. Ten eerste het zwijgrecht. Ten tweede de plicht van het bestuursorgaan om de gestelde overtreder op het zwijgrecht te wijzen (de cautieplicht). Uit vaste rechtspraak vloeit echter voort dat het verbod op gedwongen zelfincriminatie, dat samenhangt met het zwijgrecht, zich niet uitstrekt tot het gebruik van bewijsmateriaal dat weliswaar onder dwang is verkregen, maar onafhankelijk van de wil van de betrokkene bestaat (hierna: wilsonafhankelijk materiaal).[2]

Ook is het nemo tenetur-beginsel niet al van toepassing als niet kan worden uitgesloten dat een boete of vervolging zal volgen.[3] Daarnaast geldt het nemo tenetur-beginsel enkel ten aanzien van de betrokkene en zijn eigen (mogelijke) veroordeling.[4]

8.4. Op grond van artikel 5:10a, eerste lid, van de Awb is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Het tweede lid bepaalt dat voor het verhoor aan de betrokkene wordt medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.

8.5. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat de cautieplicht bestaat wanneer een redelijk waarnemer naar objectieve maatstaven kan vaststellen dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op een aan hem op te leggen bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd. Evenmin kan als zodanig bewijs worden gebruikt de verklaring die de betrokkene onder dwang heeft afgelegd. Dat is bijvoorbeeld het geval als de betrokkene op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb gehouden was een verklaring af te leggen. De Afdeling sluit hiermee aan bij het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, de rechtsoverwegingen 3.7 en 3.8.[5]

8.6. Omdat het nemo tenetur-beginsel (en dus de cautieplicht) alleen geldt voor degene aan wie de boete wordt opgelegd, is voor het opleggen van de boete aan eiser niet relevant of aan [naam 3] op tijd de cautie is verleend. Anders dan eiser heeft bepleit, is dat geen uitholling van het zwijgrecht. Eiser stelt daarnaast nog dat [naam 3] zijn verklaring onder dwang heeft afgelegd, maar daarvoor leest de rechtbank geen enkele aanwijzing. Uit het boeterapport blijkt bijvoorbeeld niet dat [naam 3] is gewezen op zijn inlichtingenplicht en eiser heeft dat ook niet gesteld. De verklaringen van [naam 3] mogen dus volledig worden betrokken.

8.7. Ook de telefonische verklaring van [naam 4] mag om die beide redenen volledig worden betrokken, nu het gaat om een boete die aan eiser is opgelegd. Daarnaast is er naar het oordeel van de rechtbank geen twijfel aan de identiteit van [naam 4] , nu de telefoonnummers van (zowel [naam 5] als) [naam 4] via eiser zijn verkregen en zij tijdens de telefoongesprekken direct wisten waar de inspecteur het over had.

8.8. Wat betreft de verklaringen van eiser zelf beoordeelt de rechtbank vanaf welk moment er sprake was van een verhoorsituatie zodat richting hem een cautieplicht gold. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat sprake is van een verhoorsituatie als er vragen worden gesteld aan degene die wordt verhoord omtrent de overtreding, met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. De toezichthouders hadden op 14 december 2020 nog geen vragen gesteld toen eiser verklaarde: *“Ik heb op de bestuurderskaart van [naam 4] gereden”.*Van een verhoorsituatie was dus nog geen sprake. Ook volgt de rechtbank de minister in zijn standpunt dat pas na de verklaring van [naam 3] op 14 december 2020, die ongevraagd door eiser is bevestigd, een vermoeden van een overtreding door eiser bestond. De inspecteurs beschikten weliswaar sinds 12 december 2020 over de telefonische informatie van [naam 4] dat zij haar bestuurderskaart al langere tijd kwijt was en zij niet in het bezit was van een CE-rijbewijs, maar dit betekent nog niet dat bij aanvang van het bezoek op 14 december 2020 naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kon worden vastgesteld dat van een verhoor met het oog op de oplegging van een bestuurlijke boete aan eiser sprake was. Het bedrijfsbezoek op 14 december 2020 was al op 8 december 2020 afgesproken, dus voordat de inspecteurs [naam 4] spraken. Pas na de verklaring van [naam 3] , die ongevraagd door eiser is bevestigd, moest een redelijk waarnemer naar objectieve maatstaven kunnen vaststellen dat eiser daarna verhoord zou worden met het oog op een mogelijk aan hem op te leggen bestraffende sanctie. Er is hem daarna, voordat aan hem de cautie is verleend, nog gevraagd op hoeveel dagen hij op de bestuurderskaart van [naam 4] heeft gereden. Het antwoord van eiser op die vraag kan voor het aan hem opleggen van een boete niet worden gebruikt. Het moment dat er richting hem een cautieplicht bestond was toen immers net gepasseerd.

8.9. Eiser heeft daarnaast wat betreft zijn eigen verklaringen aangevoerd dat aan hem op 2 december 2020 is verteld dat hij op grond van artikel 5:20 Awb inlichtingen moet verstrekken en dat daarom alle verklaringen die hij daarna heeft afgelegd onder dwang zijn afgelegd. Hoewel het klopt dat hem op 2 december 2020 is verteld dat hij een inlichtingenplicht heeft, kan daaruit niet worden afgeleid dat zijn verklaring op 14 december 2020: “Ik heb op de bestuurderskaart van [naam 4] gereden” onder dwang is afgelegd. Hij heeft dit immers uit eigen beweging en zonder dat hem een vraag werd gesteld verklaard. Dat deel van zijn verklaring mag daarom worden gebruikt voor het aan hem opleggen van een boete.

Conclusie

9.1. De minister heeft terecht (onder meer) de verklaringen van [naam 3] en [naam 4] en het wilsonafhankelijke materiaal aan de boete van eiser ten grondslag gelegd. Ook mocht de minister de verklaring van eiser: “Ik heb op de bestuurderskaart van [naam 4] gereden” gebruiken. Dit betekent dat de minister voldoende bewijs heeft geleverd dat eiser op de bestuurderskaart van [naam 4] heeft gereden. Daarmee is sprake van strijd met artikel 2.4:4, eerste lid, onder e, van het Atbv, waaruit blijkt dat een bestuurder alleen zijn eigen bestuurderskaart mag gebruiken.

9.2. Tegelijk geldt dat de minister ten onrechte ook de verklaring van eiser over het aantal dagen waarop hij de kaart van [naam 4] heeft gebruikt, aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Door dat gebrek in het bestreden besluit is eiser echter niet benadeeld, omdat ook zonder dat deel van zijn verklaring het bewijs voor de overtreding is geleverd en het aantal overtredingen geen invloed heeft op de hoogte van de aan eiser op te leggen boete. De hoogte van de boete voor overtreding van artikel 2.4:4 van het Atbv is op grond van het beleid van de minister voor werknemers namelijk gemaximeerd tot € 1.500,00, zijnde het boetebedrag voor één overtreding. Dit gebrek passeert de rechtbank daarom met toepassing van artikel 6:22 Awb.

De overschrijding van de redelijke termijn

10.1. Daarnaast heeft eiser terecht aangevoerd dat er sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 EVRM. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser het eerdere standpunt dat voor de berekening van de duur van de overschrijding 14 december 2020 als ingangsdatum moet worden gehanteerd, verlaten.

10.2. De redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor een zaak die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaren redelijk is.[6] Als vast uitgangspunt voor de redelijke termijn wordt genomen dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar.[7] De redelijke termijn vangt in boetezaken aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen.[8] Dit betekent dat de termijn is aangevangen op het moment dat de minister de kennisgeving heeft verzonden.

10.3. De rechtbank stelt vast dat de minister de kennisgeving op 20 januari 2021 heeft verzonden. Dit betekent dat tot aan de uitspraak van de rechtbank op 20 december 2023 twee jaar en elf maanden zijn verstreken, zodat de redelijke termijn met elf maanden is overschreden.

10.4. Nu de rechtbank van oordeel is dat er een overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden, moet de boete worden gematigd. De Afdeling zoekt bij de matiging van de bestuurlijke boete aansluiting bij eerdere rechtspraak van de Hoge Raad.[9] Uit deze rechtspraak volgt dat de boete met 10% moet worden gemachtigd als er een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden heeft plaatsgevonden. Hiervan is sprake. Daarbij merkt de rechtbank op dat ook als er, zoals door de minister is aangevoerd, rekening zou worden gehouden met de termijn die eiser heeft gekregen voor het aanvullen van de beroepsgronden, alsnog sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden. Dit betekent dat de rechtbank de boete zal matigen tot een bedrag van € 1.350,-.

Conclusie en gevolgen

11. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn en de daaruit voortvloeiende matiging van de boete, in rechte geen stand kan houden.

Dit betekent dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de boete vaststellen op een bedrag van € 1.350,-.

12. Omdat het beroep gegrond is en het bestreden besluit wordt vernietigd, moet de minister het griffierecht van € 184,- aan eiser vergoeden.

13. De rechtbank is van oordeel dat het beroep in deze zaak samenhangt met het beroep dat is ingesteld in de zaak BRE 23/1299, dat gelijktijdig met dit beroep op zitting is behandeld. Vast staat dat de rechtsbijstand in de twee beroepen is verleend door dezelfde gemachtigde. De verrichte werkzaamheden waren voor elk van de zaken nagenoeg identiek. De twee beroepschriften waren eveneens, in ieder geval voor de door eiser aangevoerde beroepsgronden, nagenoeg identiek. De rechtbank merkt de zaken voor de vaststelling van de proceskostenvergoeding daarom aan als samenhangende zaak in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank wijst het verzoek om proceskostenveroordeling af, omdat deze al zijn toegekend in de samenhangende beroepszaak.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 20 december 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage

Wettelijk kader

Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden:

Artikel 6

Algemene wet bestuursrecht:

Artikel 5:10a

Artikel 5:40, eerste lid Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.

Artikel 5:46

Arbeidstijdenwet:

Artikel 4:3

Arbeidstijdenbesluit vervoer:

Artikel 2.4:4, eerste lid

1. Het is de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, verboden:

EHRM 5 april 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:0405JUD0011663304 (Chambaz / Zwitserland).

EHRM 17 december 1996, ECLI:CE:ECHR:1996:1217JUD001918791 (Saunders / Verenigd Koninkrijk) en ABRvS 6 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1011.

Zie in dat kader ABRvS 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2862.

Vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2862.

ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2115 en ABRvS 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:873.

ABRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1908 en ABRvS 25 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2023:3949.

ABRvS 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3853.

ABRvS 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4181 en ABRvS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913.

ABRvS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913.

Voetnoten