ECLI:NL:RBZWB:2023:8878 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - 18 december 2023

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 23/9824

[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. L.A. Pronk),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom.

Inleiding

De rechtsvoorganger van eiseres (hierna: eiseres) heeft op 6 maart 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een varkenshouderij aan de [adres] in [plaats]. De uitbreiding ziet op het uitbreiden van het aantal dieren in combinatie met het realiseren van emissiearme stalsystemen. Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college die omgevingsvergunning geweigerd. In een uitspraak van 6 januari 2023 heeft de meervoudige kamer van de rechtbank het daartegen gerichte beroep van eiseres gegrond verklaard en het besluit van 18 november 2021 vernietigd.

Eiseres heeft op 22 september 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op haar aanvraag.

De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres waren haar gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van den Berg. Met hem was meegekomen [naam 3] van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant.

Beoordeling door de rechtbank

1. Als een bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag, kan een belanghebbende daartegen in beroep gaan. Voordat beroep ingesteld kan worden, moet belanghebbende per brief aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog beslist moet worden op de aanvraag (de zogenoemde ingebrekestelling). Het beroep kan worden ingesteld, wanneer na die twee weken nog geen besluit is genomen.[1]

Gegrond beroep

2. Eiseres heeft de omgevingsvergunning op 6 maart 2019 aangevraagd. In de uitspraak van 6 januari 2023 (verzonden op 10 januari 2023) heeft de rechtbank het besluit van het college op de aanvraag vernietigd. Gelet op die vernietiging herleefde de aanvraag en moest het college daar opnieuw op beslissen. De rechtbank heeft in de uitspraak geen nieuwe termijn geboden voor het nemen van een nieuw besluit op de aanvraag. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)[2] blijkt dat het college in dat geval was gehouden om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen binnen de beslistermijn die volgt uit de wet. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb)[3] staat een beslistermijn van zes maanden. Gelet hierop moest het college het nieuwe besluit op de aanvraag nemen binnen zes maanden na de verzending van de uitspraak en dus op uiterlijk 11 juli 2023. Deze beslistermijn is overschreden. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres het college op 13 juli 2023 in gebreke heeft gesteld en dat sindsdien twee weken zijn verstreken. Het beroep vanwege het niet tijdig beslissen op de aanvraag is daarom gegrond.

Termijn waarbinnen alsnog moet worden besloten

3. Op grond van de Awb[4] bepaalt de rechtbank – als het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt – dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.[5]

4. Eiseres stelt belang te hebben bij een snelle positieve beslissing op haar aanvraag en het snel kunnen realiseren van de uitbreiding, om te kunnen voldoen aan zwaardere stikstofemissie-eisen die per 1 juli 2024 worden gesteld aan veehouderijen in de Interim Omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant.

5. Het college erkent dat de beslistermijn is overschreden. Het college stelt dat op dit moment niet besloten kan worden op de aanvraag, omdat niet beoordeeld kan worden of voor de uitbreiding van de varkenshouderij – aangehaakt aan de omgevingsvergunning door middel van een verklaring van geen bedenkingen – een natuurvergunning is vereist dan wel kan worden verleend als bedoeld in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Gelet op recente uitspraken van o.a. de ABRvS kan op dit moment niet worden beoordeeld of intern gesaldeerd kan worden, omdat twijfel bestaat over de effectiviteit van stalsystemen en de juistheid van de emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en Veehouderij (Rav) aan de emissiearme stalsystemen zijn toegekend en waarmee voorheen werd berekend of intern gesaldeerd kon worden. Natuurvergunningen kunnen op dit moment niet worden verleend zonder passende beoordeling waarbij andere (aanvullende) passende maatregelen worden getroffen om de vereiste emissiereductie te behalen. Op dit moment wordt onderzoek gedaan naar dergelijke passende maatregelen. Onderzocht wordt of de twijfel over de effectiviteit van de emissiearme stalsystemen kan worden weggenomen door het stellen van voorwaarden bij het verlenen van natuurvergunningen dan wel door het hanteren van een onzekerheidsfactor. Het college verwacht dat het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit dan wel het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: GS) binnen enkele maanden een handreiking uitbrengt, die gehanteerd kan worden bij de toetsing of intern gesaldeerd kan worden. Nadat die handreiking is verschenen moet ook een verklaring van geen bedenkingen worden afgegeven door de gemeenteraad van de gemeente Bergen op Zoom en wellicht ook door GS voordat op de aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden beslist. Het college kan niet exact aangeven binnen welke termijn hij een beslissing op de aanvraag kan nemen, maar stelt dat dit zeker niet meer dan een jaar zal zijn. Het college heeft daaraan toegevoegd dat de provincie heeft aangegeven coulant om te zullen gaan met veehouderijen die op 1 juli 2024 wel een aanvraag hebben lopen, maar waarbij de vereiste stalsystemen nog niet zijn gerealiseerd.

6. De rechtbank ziet in hetgeen door partijen is aangevoerd en de hierna genoemde redenen aanleiding om gebruik te maken van de mogelijkheid om een langere termijn dan twee weken te bepalen waarbinnen het college op de aanvraag moet beslissen.

6.1 Eiseres heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de uitbreiding van een varkenshouderij. Het aantal dieren zal worden uitgebreid in combinatie met het creëren van emissiearme stalsystemen. De aanvraag ziet op het bouwen van een bouwwerk, het afwijken van het bestemmingsplan door middel van een goede ruimtelijke onderbouwing en het veranderen van een inrichting. Ter zitting heeft het college toegelicht dat die activiteiten zijn beoordeeld en dat is geconcludeerd dat voor die activiteiten toestemming kan worden verleend. Ten tijde van de aanvraag was echter geen natuurvergunning aangevraagd op grond van de Wnb. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS blijkt dat het college dan bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning moet beoordelen of voor het initiatief een natuurvergunning is vereist.[6] De rechtbank leest in die rechtspraak niet dat het college over die beoordeling heen kan stappen en dat het dan aan GS is om daar rechtsmiddelen tegen aan te wenden, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld. Dat GS de mogelijkheid heeft om daar rechtsmiddelen tegen aan te wenden doet niets af aan de verplichting van het college om dit aspect te beoordelen. Een natuurvergunning is vereist wanneer significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten. Wanneer een natuurvergunning is vereist dient deze te worden aangehaakt aan de omgevingsvergunning.[7] Uit het systeem van de Wabo[8] blijkt dat de omgevings-vergunning in dat geval alleen verleend kan worden nadat GS een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven. Die verklaring van geen bedenkingen wordt uitsluitend afgegeven, wanneer uit een passende beoordeling is gebleken dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast als gevolg van het initiatief.

6.2 Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich – onder verwijzing naar recente jurisprudentie over intern salderen[9] – redelijkerwijs op het standpunt dat het college op dit moment niet kan beoordelen of een natuurvergunning is vereist, omdat significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden op dit moment niet kunnen worden uitgesloten. Het initiatief ziet op het uitbreiden van de veehouderij in combinatie met het vervangen van huidige stalsystemen door emissiearme stalsystemen. Voorafgaand aan de recente jurisprudentie over intern salderen ging men er vanuit dat de toename van de stikstofemissie (en de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden) als gevolg van het uitbreiden van het aantal dieren werd weggestreept (gesaldeerd) tegen de afname van de stikstofemissie als gevolg van het vervangen stalsystemen door emissiearme(re) stalsystemen. Men ging ervan uit dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden als gevolg van dit intern salderen niet toenam en dat significante gevolgen daarom konden worden uitgesloten. In een uitspraak van 20 januari 2021 (Logtsebaan) heeft de ABRvS[10] overwogen dat een initiatief niet vergunningplichtig is, wanneer intern gesaldeerd kan worden. Uit recente jurisprudentie blijkt dat twijfel is ontstaan over de effectiviteit van de emissiearme stalsystemen, waardoor het college zich redelijkerwijs op het standpunt kan stellen dat hij op dit moment niet kan beoordelen of intern gesaldeerd kan worden en of een natuurvergunning moet worden aangehaakt. Daarnaast blijkt uit een advies van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant van 19 april 2023 dat een verklaring van geen bedenkingen niet kan worden afgegeven door GS op basis van een in opdracht van eiseres opgestelde passende beoordeling van 10 februari 2023, omdat die passende beoordeling volgens dat bestuursorgaan niet de vereiste zekerheid biedt dat de natuurlijke kenmerken van geen enkel Natura 2000-gebied zal worden aangetast als gevolg van de uitbreiding van de veehouderij.

7. De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college op de aanvraag moet beslissen vaststellen op zes maanden na de verzenddatum van deze uitspraak. Omdat de rechtbank is gebleken dat het college niet onwillig is om op de aanvraag te beslissen, zal de rechtbank aan deze termijn geen dwangsom verbinden.[11] De rechtbank acht een termijn van zes maanden in het belang van eiseres, omdat het college op zitting heeft aangegeven dat de kans groot is dat de omgevingsvergunning zal worden geweigerd als de aanvraag met inachtneming van de huidige twijfel over de effectiviteit van de aangevraagde emissiearme stalsystemen moet worden beoordeeld. In het belang van eiseres wordt die beslissing aangehouden in afwachting van nader onderzoek naar die effectiviteit en naar aanleiding daarvan op te stellen richtlijnen. Wanneer het college over die nadere informatie komt te beschikken, kan de aanvraag met inachtneming daarvan worden beoordeeld en zou dat mogelijk kunnen leiden tot het verlenen van een omgevingsvergunning. Eiseres stelt terecht dat in artikel 2.66 van de Interim Omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant staat dat bestaande stallen vanaf 1 juli 2024 moeten voldoen aan in diezelfde bepaling gestelde eisen. Eiseres heeft toegelicht dat deze omgevingsvergunning nodig is om aan die eisen te kunnen voldoen. Op pagina 19 en 40 van de ‘Routekaart stalaanpassingen 2024’ heeft GS het voornemen uitgesproken om coulant om te gaan met handhaving, wanneer veehouderijen niet tijdig aan deze eisen hebben kunnen voldoen als gevolg van wachttijd bij vergunningverlening. De rechtbank leest in de routekaart het voornemen van GS om aan dergelijke veehouderijen een begunstigingstermijn te bieden die ingaat op het moment dat de gevraagde vergunning onherroepelijk is. De rechtbank acht aannemelijk dat GS zich daaraan zal houden, omdat het college ter zitting heeft toegelicht dat GS in oktober 2023 van honderden veehouderijen aanvragen heeft ontvangen voor natuurvergunningen om te kunnen voldoen aan de vanaf 1 juli 2024 gestelde eisen. Vanwege de huidige onzekerheid over de effectiviteit van de luchtwassystemen acht de rechtbank de kans reëel dat ook al deze veehouderijen op 1 juli 2024 niet over een vereiste natuurvergunning zullen beschikken.

Vergoeding griffierecht en proceskosten

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het

college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

9. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten vast op € 437,88. Dit bedrag is opgebouwd uit:

De beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 19 december 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Artikel 6:2, onder b, en artikel 6:12 van de Awb.

ABRvS 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2425, r.o. 3.2.

Artikel 3.18, eerste lid, van de Awb.

Artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb.

Artikel 8:55d, derde lid, van de Awb.

ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:74, r.o. 3.2 (verplichting college om dit te beoordelen). Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo en artikel 2.2aa van het Bor. En zie voor de aanhaakverplichting.

ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:387, r.o. 4.1; ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1258, r.o. 17.2; ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3101, r.o. 4.2 en ABRvS 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2935, r.o. 2.3.

Artikel 2.27, eerste en derde lid, van de Wabo in samenhang met artikel 6.10a, eerste en vierde lid, onder a, van het Bor.

ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, r.o. 13; ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2624, r.o. 7; ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2622, r.o. 6 en ABRvS 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, r.o. 9.

ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17.3 en bevestigd in: ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 7.

Op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb.

Voetnoten