ECLI:NL:RBMNE:2025:4792 - Rechtbank Midden-Nederland - 3 september 2025

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/3031

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2025 in de zaak tussen

[eiser 1], [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4] (de kerngroep) en 57 andere omwonenden[1], allen uit [plaats] , eisers

**het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] (**het college), verweerder (gemachtigde: mr. J.M. Hillenaar).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats] ( [derde-partij] ).

Inleiding

Deze zaak gaat over de omgevingsvergunning voor het legaliseren van het gebruik van de verdieping voor kleinschalige bedrijfsactiviteiten in de categorie A en B1, ambachtelijke bedrijven en creatieve bedrijven op het adres [adres 1] en [adres 2] in [plaats] (het perceel).
Op de begane grond van het pand is een kinderdagverblijf gevestigd. Dat deel van het pand en de eerste verdieping hebben huisnummer [adres 3] . In 2021 is aan de tweede verdieping huisnummer [adres 1] toegekend en aan de derde verdieping en de zolder huisnummer [adres 2] . Het pand heeft een maatschappelijke bestemming.
Op 13 juli 2022 is een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor

het gebruik van de verdiepingen als zelfstandige kantoorruimte in afwijking van het bestemmingsplan op het perceel. Het college heeft deze vergunning verleend op 3 augustus 2022. Het daartegen ingediende bezwaar is bij besluit van 20 december 2022 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is vervolgens beroep aangetekend. De rechtbank heeft het beroep op 24 januari 2024 gedeeltelijk niet-ontvankelijk en ongegrond verklaard.[2] Daartegen is geen hoger beroep ingediend.

In 2023 is een verzoek om handhaving ingediend, omdat ter plaatse ook kleinschalige

bedrijfsactiviteiten plaatsvonden. Met een besluit van 1 juni 2023 heeft het college van handhavend optreden afgezien, omdat sprake was van concreet zicht op legalisatie.

[bedrijf] is eigenaar van het hele pand. Vergunninghouder is hoofdhuurder van de verdiepingen van het pand en heeft op 12 juni 2023 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het ontplooien van bedrijfsactiviteiten die passen in categorie A en B1 op het perceel.
Met een besluit van 18 september 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van het gebruik van de verdieping voor kleinschalige bedrijfsactiviteiten in de categorie A en B1, ambachtelijke bedrijven en creatieve bedrijven op het perceel.
Eisers zijn omwonenden van het pand en zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en hebben bezwaar gemaakt.
Met het bestreden besluit van 4 maart 2024 heeft het college het bezwaar van omwonenden niet behorende tot de kerngroep niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van de vier eisers van de kerngroep ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college besloten een aanvullend voorschrift toe te voegen waarin bepaalde activiteiten uit categorie A en B1 alsnog worden uitgesloten.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 17 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vier eisers van de kerngroep en [A] , omwonende,

mr. J.M. Hillenaar, de gemachtigde van het college en [mede-eigenaar] , mede-eigenaar van [derde-partij] .

Beoordeling van de ontvankelijkheid in beroep

Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van het geschil, moet zij beoordelen of alle eisers in beroep ontvankelijk zijn.

12.1 De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar van eisers, voorzover niet behorend tot de kerngroep, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het bezwaarschrift van 27 oktober 2023 is ondertekend door de vier leden van de kerngroep en zij hebben daarbij vermeld dat zij de 61 omwonenden/ondertekenaars van het eerste bezwaarschrift en het daarop volgende beroep vertegenwoordigen. Het college heeft daarop gevraagd om machtigingen te overleggen, waaruit moet blijken dat de omwonenden ermee instemmen dat namens hen bezwaar is ingediend. Het college heeft niet binnen de gestelde termijn de machtigingen ontvangen en heeft daarom de overige omwonenden niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is van oordeel dat het college dat terecht heeft gedaan. Dat de lijst van handtekeningen met de datum 24 november 2023 binnen de gemeente zoek moet zijn geraakt, zoals op de zitting wordt gesteld, maakt dat niet anders. Het college mocht zich op het standpunt stellen dat voor hem op dat moment vanwege het ontbreken van de juiste machtigingen niet duidelijk was dat de omwonenden de eisers van de kerngroep specifiek voor die bezwaarprocedure hadden gemachtigd om voor hen op te treden. De lijst is in de kop wel geactualiseerd met toevoeging dat de handtekeningen ook zien op het ingediende bezwaarschrift van 23 oktober 2023, maar de lijst zelf met handtekeningen is niet geactualiseerd.

12.2 In de beroepsprocedure heeft ook de rechtbank aan de eisers van de kerngroep verzocht om een schriftelijke machtiging waaruit blijkt dat zij namens de 63 omwonenden beroep hebben ingesteld. Daarbij is erop gewezen dat bij niet tijdig overleggen het mogelijk is dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard. Vervolgens is na emailcontact en telefonisch contact een handtekeningenlijst met datum 3 augustus 2024 aan de rechtbank overgelegd. Vanwege het verzoek om bevestiging en goedkeuring van de toegestuurde aangepaste lijst heeft de rechtbank op 23 januari 2025 bericht dat het aan de behandelend rechter is om op de zitting of in de uitspraak op het beroep een beslissing te nemen over de ontvankelijkheid. Op de zitting heeft de rechter uitgelegd dat dit een juridisch beslispunt is, omdat duidelijk en controleerbaar moet zijn dat bij iedere procedure de ondertekenaars daadwerkelijk instemmen met het voeren van die procedure. Net als de voorgaande lijsten is ook de lijst van 3 augustus 2024 bovenaan geactualiseerd, maar bevat deze geen nieuwe handtekeningen waaruit instemming blijkt dat zij vertegenwoordigd worden in dezeberoepsprocedure. Omdat niet is voldaan aan dit formele vereiste moet de rechtbank de eisers die niet behoren tot de kerngroep niet-ontvankelijk verklaren in hun beroep. De rechtbank merkt hierbij op dat hij wel aanneemt dat het voeren van deze procedure breed gedragen wordt door een grote groep omwonenden, maar dat het dus niet te controleren is.

12.3 Omdat het beroep van de vier eisers van de kerngroep wél ontvankelijk is, bespreekt de rechtbank hierna alle beroepsgronden ingediend door de eisers van de kerngroep.

Beoordeling van het inhoudelijke geschil

Toetsingskader 13. Bij de beoordeling stelt de rechtbank voorop dat op 1 januari 2024 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingetrokken en de Omgevingswet in werking is getreden. Omdat de aanvraag om de omgevingsvergunning vóór die datum is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.[3]

14.1 De bestreden omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik, omdat het aangevraagde gebruik van de verdiepingen voor kleinschalige bedrijfsactiviteiten in de categorie A en B1, ambachtelijke bedrijven en creatieve bedrijven niet is toegestaan op grond van de maatschappelijke bestemming en ook niet op grond van de eerder verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van de verdiepingen als zelfstandige kantoorruimte. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor strijdig gebruik met toepassing van de zogeheten kruimelgevallenregeling.[4]

14.2 Een omgevingsvergunning kan bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid met deze kruimelgevallenregeling slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Als het college van mening is dat de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van de planologische regels te gebruiken. Daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.[5] De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of het college met de motivering van zijn besluit bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Beroepsgronden

Geen overleg plaatsgevonden.

Eisers voeren aan dat zij onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken, zo had er meer overleg moeten plaatsvinden met de omwonenden over de ruimtelijke gevolgen van de te verlenen vergunning. Door van overleg af te zien, heeft het college ook gehandeld in strijd met het Gemeentelijke Coalitieakkoord 2022-2026.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat een overleg geen verplicht onderdeel is van de aan de orde zijnde planologische procedure en dat dus een overleg met omwonenden geen voorwaarde was om tot het verlenen van de omgevingsvergunning te kunnen overgaan. De door het college gevolgde procedure is niet in strijd geweest met enig wettelijk voorschrift of rechtsbeginsel. In dit geval was namelijk de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Wabo van toepassing en deze procedure is door het college ook gevolgd. Op grond van die procedure hoeft geen inspraak of burgerparticipatie plaats te vinden voorafgaande aan de besluitvorming Het gaat hier om een planologische afwijking. De wetgever heeft via de zogeheten kruimellijst (zie hiervoor onder punt 14.1) afwijkingen mogelijk gemaakt mits er sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

De beroepsgrond slaagt dus niet.

Meer vergund dan nodig en gewenst

Eisers voeren aan dat zij zich wel kunnen vinden in de vestiging van ambachtelijke en creatieve bedrijven, maar niet in de vestiging van bedrijven in de categorieën A en B1. Het college had daarom voor die categorie geen vergunning moeten verlenen. Juist ook gezien de wens van de huidige huurder dat in het pand slechts ambachtelijke en creatieve werkzaamheden worden uitgevoerd.
Het is vaste rechtspraak dat het college bij het beoordelen van een vergunningaanvraag moet uitgaan van de aanvraag zoals deze is ingediend. Vergunninghouder heeft op het vergunningaanvraagformulier als projectomschrijving vermeld dat het gaat om het ontplooien van bedrijfsactiviteiten die passen in categorie A en B1 en als beoogd gebruik: ‘Kantoorfunctie met daarbij in beperkte mate activiteiten die passen binnen bedrijfsactiviteiten categorie A en B1 (zoals 3D-printen, kleinschalige zeep-productie).’ De aanvraag betrof dus een aanvraag voor activiteiten die passen in de categorieën A en B1 en niet alleen de vestiging van ‘ambachtelijke en creatieve werkzaamheden’.

Het college heeft daarom de aanvraag terecht ook aangemerkt als aanvraag voor de vestiging van bedrijven in de categorieën A en B1 en als zodanig beoordeeld en heeft de aanvraag dus niet zelf verruimd. Op de zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat hij op advies van de gemeente de aanvraag wat had verruimd naar A en B1 omdat het werken met bijvoorbeeld 3D-printers anders mogelijk net buiten creatieve werkzaamheden zou vallen.

Grote ruimtelijke gevolgen

Eisers voeren aan dat een aantal bedrijfsactiviteiten uit de categorie A en B1 niet passen in hun woonomgeving. Zij vrezen grote ruimtelijke gevolgen, zoals lawaai- en verkeersoverlast. Zij ondervinden op dit moment met de huidige bezetting in het pand geen overlast, maar zij vrezen dat als vergunninghouder het pand verlaat er andere bedrijven in kunnen komen die meer overlast en impact geven op hun woonomgeving. Hierbij wijzen zij er ook op dat de definitie van functiemenging geen recht doet aan de in het bestemmingsplan opgenomen voornemens, waaruit blijkt dat met functiemenging wordt bedoeld de vestiging van kleine ambachtelijke bedrijven aan huis en niet het vestigen van bedrijven uit de categorie A en B1.
Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat volgens hem de aanvraag in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college acht de kleinschalige bedrijfsactiviteiten in de categorie A en B1 inpasbaar in deze woonomgeving en acht de hinder daarvan niet groter dan de bedrijfsactiviteiten van de daar nu al toegestane functies. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening moet de maximaal planologische situatie als uitgangspunt worden genomen. Dat betekent hier dat al meegenomen moet worden dat al sprake is van ‘functiemenging’, aangezien het perceel de bestemming ‘maatschappelijk’ heeft. Daaronder vallen voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, religie, sport, onderwijs, openbare orde en veiligheid en daarmee gelijk te stellen sectoren. Zo zou bijvoorbeeld een politiebureau of een ggz-instelling of een religieuze instelling volgens het bestemmingsplan mogelijk zijn, die een bepaalde mate van verkeershinder en geluidsoverlast met zich brengen. Ook is sinds 2022 de kantoorfunctie op het perceel toegestaan.
De rechtbank kan de overwegingen van het college dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening en dat de ruimtelijke effecten zodanig beperkt zijn, goed volgen. Het college heeft gemotiveerd dat het toestaan van activiteiten uit categorie A en B1 niet direct wil zeggen dat deze ook allemaal ter plaatse –op een tweede verdieping- gerealiseerd kunnen worden. Verder geldt dat er ook beperkingen zijn gelegen in het feit dat voor een groot aantal bedrijfsactiviteiten een maximale grens wordt gesteld aan het type bedrijf, de maximale bedrijfsoppervlakte of de maximale hoeveelheid te gebruiken grondstoffen. Dat maakt dat bepaalde typen bedrijfsfuncties, slechts in beperkte mate kunnen worden uitgevoerd. Het college heeft bovendien bij het bestreden besluit nog een aantal bedrijfsfuncties uit de lijst van toegestane bedrijfsactiviteiten uit de A en B1-categorie alsnog uitgesloten.
Ten aanzien van wat eisers aanvoeren dat onder functiemenging uitsluitend de vestiging van kleine ambachtelijke bedrijven aan huis wordt bedoeld en niet het vestigen van bedrijven uit de categorie A en B1 heeft het college gewezen op de toelichting van het bestemmingsplan. Daaruit valt op te maken dat het standpunt van eisers niet kan worden gevolgd. Functiemenging is breder dan uitsluitend de vestiging van kleine ambachtelijke bedrijven aan huis. Gedacht moet worden aan zowel binnen de functie wonen-aan-huis verbonden beroepen en -bedrijven als aan kleinschalige bedrijvigheid op locaties waar al niet-woonfuncties zijn gevestigd.

De toegestane functies binnen de categorie A en B1 op de verdieping gaan niet goed samen met de naastgelegen crisisopvang en een kinderdagverblijf op de begane grond

Op de zitting is deze beroepsgrond besproken en aan eisers is uitgelegd waarom deze beroepsgrond niet kan slagen gelet op het relativiteitsbeginsel.[6] Eisers hebben de uitleg op zitting begrepen, zij treden immers niet op namens de crisisopvang en of het kinderdagverblijf. Het college heeft ten aanzien van de vrees van eisers ook hier toegelicht dat de toegestane bedrijfsfuncties een zeer beperkte impact hebben op de omgeving en dus goed inpasbaar zijn in een woonomgeving of in een gebied met gemengde functies, waaronder een crisisopvang of kinderdagverblijf.

Vrees voor toename parkeerdruk

Eisers voeren aan dat als er op het perceel veel kleine bedrijfjes zich vestigen de kans groot is dat er dan ook de bijbehorende hoeveelheid parkeervergunningen wordt verstrekt en dat veroorzaakt nog meer parkeeroverlast en parkeerdruk.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd waarom de parkeerbehoefte niet zal toe nemen als gevolg van de functiewijziging. Het college heeft de parkeerbehoefte berekend aan de hand van de parkeernormen uit de “Beleidsregel parkeernomen auto 2021 gemeente [plaats] ”. Toegelicht is dat de parkeerbehoefte daaraan voldoet omdat het bestaande gebruik aan te merken is als kantoren en het toekomstige gebruik als een bedrijfsverzamelgebouw. De parkeernorm voor een bedrijfsverzamelgebouw in de daar geldende parkeerzone is 0,5 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlakte. Dat is gelijk aan de parkeernorm voor kantoren en lager dan de parkeernorm voor een kinderdagverblijf. Gelet op de systematiek van het gemeentelijke parkeerbeleid, waarbij gekeken wordt naar de parkeerbehoefte per 100 m² bruto vloeroppervlakte, heeft het college terecht geen rekening hoeven houden met het aantal bedrijven dat zich in het pand zou kunnen vestigen.
Ten aanzien van de vrees van eisers dat er meer parkeervergunningen worden verleend met de daarbij behorende toenemende parkeerdruk is vanuit het college toegelicht dat voor het maximaal uit te geven parkeervergunningen een quotum wordt gehanteerd. Als het quotum is bereikt, zal een nieuwe aanvraag voor een parkeervergunning niet worden gehonoreerd maar op een wachtlijst worden geplaatst. Het aantal uit te geven parkeervergunningen is dus aan een maximum gebonden en blijft binnen het quotum dat het college voor deze buurt acceptabel vindt.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de legalisering van het gebruik van de verdiepingen voor kleinschalige bedrijfsactiviteiten niet tot een onevenredige parkeerdruk in de wijk zal leiden. Daarbij merkt de rechtbank ook nog op dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning alleen rekening hoeft te worden gehouden met de parkeerbehoefte van de wijziging van het gebruik en niet met een eventueel al bestaand parkeerprobleem. Verder is ook niet gebleken dat als gevolg van de legalisering van de activiteiten een onevenredig nadelig effect valt te verwachten op de verkeerssituatie op de Abstederdijk en directe omgeving.

Belangenafweging

De rechtbank vindt dat het college in de belangenafweging voldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van de legalisering van de kleinschalige activiteiten voor de omwonenden. Het college heeft daarbij aandacht besteed en is gemotiveerd ingegaan op de vrees van eisers dat na vertrek van de huidige kleine ondernemingen andere bedrijven in het pand kunnen komen met meer overlast tot gevolg.

Gelet op alle bij de omgevingsvergunning betrokken belangen, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank meer gewicht kunnen toekennen aan het belang van [derde-partij] , dan aan het belang van de omwonenden bij het behoud van een ongewijzigde planologische situatie.

Conclusie en gevolgen

De conclusie is dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Het beroep voor zover ingediend door de 57 omwonenden vermeld op de bijlage is niet-ontvankelijk, en het beroep van de overige vier eisers (de kerngroep) is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft en de verdiepingen op het perceel mogen worden gebruikt voor kleinschalige bedrijfsactiviteiten in de categorie A en B1, ambachtelijke bedrijven en creatieve bedrijven.
Eisers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, rechter, in aanwezigheid van mr. M.S.D. de Weerd, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage overzicht indieners van het beroep

Staan vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.

ECLI:NL:RBMNL:2024:276.

Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

Het college heeft toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2 º, van de Wabo in combinatie met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1633.

Artikel 8:69 van de Awb.

Voetnoten