ECLI:NL:RBGEL:2025:6517 - Rechtbank Gelderland - 7 augustus 2025
Uitspraak
Rechtsgebieden
Genoemde wetsartikelen
Uitspraak inhoud
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/1512
in de zaak tussen
(gemachtigde: [gemachtigde 1]),
en
(gemachtigden: [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3]).
1. Deze uitspraak gaat over de beslissing van het college op de aanvraag van eiseres voor een eigen zelfstandige convenantwoning in [plaats 2] met twee keer per week begeleiding. Eiseres is het niet eens met deze beslissing. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een eigen zelfstandige convenantwoning in [plaats 2] met twee keer per week begeleiding op grond van Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Het college hierop beslist met het besluit van 12 november 2024. Het college geeft een positief advies aan woningcorporatie Vivare zodat eiseres kan verhuizen naar een convenantwoning zoals bedoeld in het ‘Uitvoeringsplan woningtoewijzing van beschermd wonen naar beschermd thuis’ (hierna: het Uitvoeringsplan) dat onderdeel uitmaakt van de prestatieafspraken tussen Vivare en de gemeente Renkum. Als eiseres een convenantwoning krijgt toegewezen dan wordt er door het college van haar verwacht dat zij op tijd een aanvraag doet voor een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor ambulante begeleiding. Met het bestreden besluit van 6 maart 2025 op het bezwaar van eiseres heeft het college het bezwaar voor zover dat ziet op het verhuisadvies niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover het bezwaar ziet op de afwijzing van ambulante begeleiding heeft het college dat ongegrond verklaard.
2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2. De rechtbank heeft het beroep op 21 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres woont op het terrein van [organisatie] in [plaats 1] op basis van een beschermd wonen indicatie afgegeven door de gemeente Arnhem (die als centrumgemeente voor de toegang tot beschermd wonen fungeert). Zij krijgt begeleiding via het RIBW
Wat vindt het college?
4. Het college heeft de motivering van het bestreden besluit gebaseerd op het advies van de Hoorcommissie Sociale Wetgeving (hierna: de Hoorcommissie) van 7 februari 2025.
4.1. In het advies van 7 februari 2025 heeft de Hoorcommissie overwogen dat het verhuisadvies als zodanig niet gericht is op enig rechtsgevolg. Dat advies is geen voorziening in de zin van de Wmo 2015 en het brengt geen wijziging in de rechten, plichten of aanspraken van eiseres ingevolge het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015. De bekendmaking ervan aan eiseres is daarom volgens de Hoorcommissie aan te merken als een mededeling van informatieve aard. Dat verhuisadvies kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat op grond van artikel 8:1 in verbinding met artikel 7:1 van de Awb alleen bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit in de zin van de Awb, is de hoorcommissie van mening dat het bezwaar van eiseres tegen dat verhuisadvies niet-ontvankelijk verklaard moet worden. Ten aanzien van de afwijzing van de aanvraag voor ambulante begeleiding heeft de Hoorcommissie voor zover van belang het volgende overwogen. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om een duidelijke scheiding in zorg en verantwoordelijkheid aan te brengen tussen de Wlz en de Wmo 2015. In de Wmo 2015 is dat tot uitdrukking gebracht in artikel 2.3.5, zesde lid, dat – kort gezegd – bepaalt dat het college een maatwerkvoorziening kan weigeren als een cliënt aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz of daarvoor in aanmerking zou kunnen komen. Is aan de toepassingsvoorwaarden van dit artikellid voldaan dan is het college, behoudens het bepaalde in artikel 8.6a van de Wmo 2015, niet gehouden om een maatwerkvoorziening te verstrekken. De bevoegdheid om een cliënt die aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz, dan wel daarop aanspraak zou kunnen maken, een maatwerkvoorziening te verstrekken is de gemeentebesturen echter niet ontzegd. Bij het uitoefenen van die bevoegdheid heeft het college een zeer ruime beslissingsruimte. Het college mocht volgens de Hoorcommissie aannemen dat eiseres aanspraak zou kunnen maken op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz. Zij is reeds onder begeleiding bij centrumgemeente Arnhem. Er zijn “geen redenen die een verandering in de situatie van eiseres teweeg zouden kunnen brengen". Het college is niet gehouden maar wel bevoegd om een maatwerkvoorziening te verstrekken. De Hoorcommissie overweegt daarom dat aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 is voldaan.
Wat vindt eiseres?
5. Eiseres voert – samengevat – het volgende aan. Het verhuisadvies is een besluit in de zin van de Awb, omdat het gericht is op rechtsgevolg, namelijk het aan eiseres met voorrang aanspraak geven op een sociale huurwoning. Hierdoor wordt de toewijzing van een sociale huurwoning aan haar niet meer getoetst aan haar inschrijvingsduur bij ‘[website]’, zoals dat nu wel gebeurt bij regulier woningzoekenden. In feite wordt de toewijzing dan alleen getoetst aan de in de Woningwet vastgestelde inkomensgrenzen. Het college stelt dat sprake is van een door het college aan Vivare gegeven advies. Dat impliceert dat het uiteindelijk Vivare is die beslist over het al dan niet toekennen van voorrang. Dat is in strijd met artikel 4 van de Huisvestingswet 2014, waarin is bepaald dat de gemeente beslist over het met voorrang toewijzen van sociale huurwoningen. Het is onduidelijk wat de wettelijke grondslag is voor het opleggen van de verplichting aan eiseres om een Wlz-indicatie aan te vragen. Zou dit artikel 11 van de Huisvestingsverordening Renkum 2024 zijn dan betekent dit dat het advies een besluit is in de zin van de Awb.
Het college stelt dat geen maatwerkvoorziening hoeft te worden toegekend als eiseres aanspraak heeft op beschermd wonen op grond van de Wlz. Deze opvatting staat haaks op het Uitvoeringsplan, waarin een voorwaarde voor een aanvraag op basis van dit plan is dat de aanvrager minstens een half jaar aanspraak heeft op beschermd wonen. Het gaat dan niet aan om vervolgens te oordelen dat dit in de weg staat aan een toewijzing van ambulante begeleiding. De voorwaarde dat eiseres een Wlz-indicatie aan moet vragen is onverenigbaar met de Wmo-indicatie die zij nu heeft voor beschermd wonen. Deze voorwaarde is vaag en slecht onderbouwd. Anders dan het college stelt is het niet zo dat eiseres elke dag, ook in de avond, een begeleider ziet of spreekt. Ook zijn in november 2024 de formele contactmomenten teruggebracht van zeven naar vier keer per week. Bij besluit van 30 april 2025 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (het college van Arnhem) aan eiseres de maatwerkvoorziening beschermd wonen toegekend voor de periode van 1 mei 2025 tot en met 31 oktober 2025. Bepalend voor deze duur is het in opdracht van het college van Arnhem door Argonaut te verrichten onafhankelijk medisch onderzoek naar de passendheid van de maatwerkvoorziening. In een voorlopige voorzieningenprocedure heeft het college van Arnhem gesteld dat zowel de zorgverlener als het college van Arnhem een toename in de zelfstandigheid van eiseres hebben waargenomen en dat daardoor haar wens om zelfstandig te wonen een aannemelijke mogelijkheid is. Dat blijkt ook uit de volgende omstandigheden. Eiseres woont in feite al ruim zeven jaar zelfstandig in een zelfstandige woning van RIBW Arnhem & Veluwe Vallei in [plaats 1]. Met ingang van 1 januari 2021 staat eiseres niet meer onder bewind. In juni 2021 is de begeleiding door het FACT team van [organisatie] (eens in de zes weken) beëindigd. De begeleiding door RIBW Arnhem & Veluwe Vallei is verminderd van zeven dagen per week één contactmoment per dag, naar vier keer per week één contactmoment. Eiseres heeft de lichtste vorm van beschermd wonen. Gelet op deze omstandigheden is het zeer aannemelijk dat de uitkomst van het onderzoek door Argonaut zal zijn dat eiseres niet meer in aanmerking komt voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen. In het gunstige geval betekent dit dat zij van 1 november 2025 tot en met 30 april 2026 de tijd zal krijgen om een zelfstandige woning te regelen. Daarom heeft eiseres op 19 juli 2024 bij het college een aanvraag voor een sociale huurwoning ingediend. Door de wijze waarop de woningtoewijzing is geregeld, kan eiseres geen invulling geven aan haar recht van vrije woonplaatskeuze. Zij moet namelijk de eerste aan haar aangeboden woning accepteren, ongeacht waar deze zich in de gemeente Renkum bevindt. Doet zij dat niet dan verliest ze haar voorrangspositie bij de woningtoewijzing en komt zij na afloop van haar recht op beschermd wonen op straat te staan, aldus eiseres.
Het verweer van het college
6. Het college stelt zich in het verweerschrift van 10 juli 2025 – in aanvulling op het bestreden besluit – op het volgende standpunt. Uit de rechtspraak blijkt dat het verstrekken van een verhuisadvies niet kwalificeert als een besluit. Dat advies is geen voorziening in de zin van de Wmo 2015 en het brengt geen wijziging in de rechten, plichten of aanspraken van eiseres ingevolge het bepaalde bij of krachtens de Wmo 2015. De bekendmaking ervan aan eiseres is dan ook te beschouwen als een mededeling van informatieve aard. Dat advies kan daarom ook niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. Voor zover het beroep zich richt tegen het verhuisadvies is het beroep volgens het college niet-ontvankelijk.
Voor zover het beroep gericht is tegen de afwijzing van de aanvraag voor begeleiding geldt het volgende. Het college heeft de aanvraag voor begeleiding op basis van de Wmo 2015 primair afgewezen omdat eiseres op dit moment al begeleiding heeft. Eiseres woont beschermd via de centrumgemeente Arnhem en ontvangt in dat kader ook begeleiding. Het college vermoedt dat eiseres ook in aanmerking zou kunnen komen voor begeleiding op basis van de Wlz. Het college kan een maatwerkvoorziening weigeren als er redenen zijn om aan te nemen dat de cliënt in aanmerking komt voor de Wlz, maar weigert mee te werken aan het verkrijgen van een indicatie (artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015). In die situaties zal het college zelf onderzoeken of eiseres voldoet aan de voorwaarden van de Wlz. In de meeste gevallen zal het nodig zijn om daarvoor een medisch advies op te vragen en anoniem met het CIZ af te stemmen over de casus. Op het moment dat eiseres verhuist, al dan niet naar een convenantwoning, zal eiseres haar begeleiding vanuit de gemeente Arnhem verliezen. Op dat moment zal het college gaan onderzoeken of het college eiseres op grond van de Wmo 2015 begeleiding moet verstrekken. Indien eiseres dan nog geen aanvraag Wlz heeft gedaan zal het college beoordelen of hij de aanvraag moet afwijzen op grond van artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015. Het college wil graag voorkomen dat deze situatie zich gaat voordoen en heeft eiseres er daarom op gewezen dat zij een aanvraag Wlz kan doen. Het is verder de vrije keuze van eiseres of zij dit wel of niet doet. Het college is van mening dat voldaan is aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 en blijft bij het standpunt over de afwijzing van de extra ambulante begeleiding op grond van de Wmo 2015. Na navraag bij de woningcorporatie Vivare blijkt dat eiseres geen aanvraag bij Vivare heeft ingediend.
Wat vindt de rechtbank?
7. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit twee aparte deelbesluiten behelst. Allereerst heeft het college het bezwaar van eiseres voor zover gericht tegen het verhuisadvies niet-ontvankelijk verklaard. Hierna zal de rechtbank dit aanduiden als ‘(deel)besluit 1’. Daarnaast heeft het college dat bezwaar voor zover gericht tegen de afwijzing van de ambulante begeleiding ongegrond verklaard. De rechtbank zal dit hierna aanduiden als ‘(deel)besluit 2’. De rechtbank zal hierna allereerst beoordelen of het college het bezwaar voor zover gericht tegen het verhuisadvies terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of het college de aanvraag van eiseres voor ambulante begeleiding terecht heeft afgewezen.
Het positieve advies van het college aan Vivare ((deel)besluit 1) 8. Hierbij is in geschil of het verhuisadvies moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
8.1. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
8.2. Hier gaat het met name om de vraag of het door het college in het besluit van 12 november 2024 geven van een positief advies aan woningcorporatie Vivare, zodat eiseres (na het indienen van een aanvraag bij Vivare) kan verhuizen naar een convenantwoning zoals bedoeld in het Uitvoeringsplan, aan te merken is als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Daarvoor moet het gericht zijn op enig rechtsgevolg voor eiseres.
8.3. De rechtbank begrijpt uit het Uitvoeringsplan (met name het Routeplan uitstroom van beschermd wonen naar zelfstandige woonruimte, bijlage 1 bij het Uitvoeringsplan) en hetgeen tijdens de zitting is besproken dat iemand die vanuit een situatie van beschermd wonen door wil stromen naar een zelfstandige woonruimte allereerst (door tussenkomst van zijn zorgaanbieder) een melding moet doen bij het college door middel van een zogenoemde checklist “Succesvolle start in eigen woning”. Aan de hand van deze melding beoordeelt het college of de melder voldoet aan bepaalde voorwaarden (in de bijlage aangeduid als voortoets). Als dat zo is wordt de melder na de ondertekening van een integraal ondersteuningsplan uitgenodigd voor een gesprek. Vervolgens kan de melder een aanvraag om Wmo-begeleiding indienen. Door het college wordt naar aanleiding van een beoordeling van deze aanvraag een advies gegeven aan Vivare. Als dat een positief advies is kan de betreffende persoon een aanvraag voor een huurwoning bij Vivare indienen door middel van het aanvraagformulier “Aanvraag zelfstandige woonruimte bij uitstroom beschermd en begeleid wonen”. Vervolgens beoordeelt Vivare deze aanvraag aan de hand van een aantal criteria. Als aan deze criteria is voldaan wordt de aanvrager op een wachtlijst geplaatst voor het vinden van een passende woonruimte. Wanneer de aanvrager aan de beurt is krijgt hij of zij eenmalig een woning aangeboden waarbij eventueel rekening gehouden kan worden met de voorkeuren van deze aanvrager. Nadat de woning is toegewezen en de huurovereenkomst voor de woning is ondertekend, wordt door het college Wmo-begeleiding toegekend.
8.4. Uit het in 8.3 beschreven proces leidt de rechtbank af dat voor het uit kunnen stromen van beschermd wonen naar een zelfstandige woonruimte van essentieel belang is dat er door het college een positief advies aan Vivare wordt afgegeven. Zonder een dergelijk positief advies kan eiseres nooit via het Uitvoeringsplan in aanmerking komen voor uitstroom van beschermd wonen naar een zelfstandige woonruimte in een door Vivare met inachtneming van het Uitvoeringsplan toe te wijzen huurwoning. Daarmee heeft het afgeven door het college van het positieve advies op grond van het Uitvoeringsplan, naar het oordeel van de rechtbank, rechtsgevolgen voor eiseres. Het geeft haar namelijk het recht om een aanvraag in te dienen bij Vivare voor een door Vivare in dit kader beschikbaar gestelde huurwoning. Daardoor verkrijgt zij toegang tot de aanvraagprocedure voor zo’n woning. Zonder een positief advies kan eiseres geen aanvraag bij Vivare doen voor (zelfstandig wonen in) een convenantwoning van Vivare.
8.5. Gelet op 8.3 en 8.4 is de rechtbank van oordeel dat het college het bezwaar van eiseres voor zover gericht tegen het positieve advies aan Vivare ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dat betekent dat het bestreden besluit in ieder geval voor dat deel niet in stand kan blijven en moet worden vernietigd. Het college zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen.
8.6. De rechtbank merkt hierbij nog het volgende op. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van eiseres verklaard dat eiseres, ondanks het positieve advies aan Vivare, nog geen aanvraag om een convenantwoning bij Vivare heeft ingediend, omdat zij daarmee niet de zekerheid heeft dat zij een woning in [plaats 2] toegewezen zal krijgen. Eiseres wil middels dit beroep bereiken dat zij deze zekerheid wel krijgt. De rechtbank overweegt dat, voor zover het voor haar al mogelijk zou zijn om een woning in [plaats 2] aan eiseres toe te wijzen, in deze procedure slechts het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van eiseres tegen het positieve advies van het college aan Vivare ter beoordeling voorligt. Het is verder aan eiseres om op basis van dit positieve advies een aanvraag in te dienen bij Vivare. Met Vivare kan eiseres na het indienen van deze aanvraag in gesprek gaan over haar sterke voorkeur voor een woning in [plaats 2]. Daar staat de rechtbank buiten.
Afwijzing aanvraag voor ambulante begeleiding ((deel)besluit 2) 9. De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen belang heeft bij de beoordeling van haar beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de afwijzing van haar aanvraag voor ambulante begeleiding. Hierna zal de rechtbank uitleggen hoe zij tot dit oordeel komt.
9.1. Eiseres is momenteel woonachtig in [plaats 1] in een beschermd wonen omgeving. Daarvoor heeft zij een indicatie van de gemeente Arnhem op grond van de Wmo 2015. Vanuit deze indicatie ontvangt eiseres de benodigde begeleiding, die betaald wordt door de gemeente Arnhem. Door de gemeente Arnhem is deze indicatie afgegeven tot en met (in ieder geval) 31 oktober 2025.
9.2. Wanneer eiseres gaat verhuizen naar een zelfstandige woning in de gemeente Renkum (nadat die woning aan haar door Vivare is toegewezen) kan zij op dat moment, als zij op dat moment behoefte heeft aan één of meer maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015, een melding doen en vervolgens een aanvraag indienen bij de gemeente Renkum. Door de gemeente Renkum zal vervolgens een beoordeling plaatsvinden op basis van het bepaalde in de Wmo 2015 of er aanleiding bestaat om aan eiseres maatwerkvoorzieningen toe te kennen. Bij die beoordeling zijn de omstandigheden van dat moment bepalend. Daarbij kan eventueel ook beoordeeld worden of eiseres niet verwezen moet worden naar het CIZ voor het aanvragen van een Wlz-indicatie.
9.3. Zolang eiseres nog een Wmo-indicatie en bijbehorende maatwerkvoorziening(en) van de gemeente Arnhem heeft, kan van het toekennen van maatwerkvoorzieningen samenhangend met zelfstandig wonen door het college op grond van de Wmo 2015, laat staan van een beoordeling of eiseres daarvoor in aanmerking kan komen, geen sprake zijn. Of eiseres daarvoor in aanmerking moet worden gebracht is daarom afhankelijk van een zogenoemde onzekere toekomstige gebeurtenis. Een gebeurtenis die zich nog niet heeft voorgedaan of die zich op dit moment niet voordoet en waarvan het onzeker is of die gebeurtenis zich überhaupt wel voor zal gaan doen. Daarom heeft eiseres, naar het oordeel van de rechtbank, geen belang bij de beoordeling van haar beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de afwijzing van haar aanvraag voor ambulante begeleiding op grond van de Wmo 2015. Het spreekt voor zich dat deze afwijzing niet aan haar kan worden tegengeworpen zodra zij alsnog in dit kader een aanvraag doet om een maatwerkvoorziening.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep tegen (deel)besluit 1 is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk is gemotiveerd en het bestreden (deel)besluit 1 kan dan ook niet in stand blijven. Het bestreden (deel)besluit 1 moet daarom worden vernietigd. Het beroep tegen (deel)besluit 2 is niet-ontvankelijk, omdat eiseres geen belang geen belang heeft bij de beoordeling van haar beroep tegen dit (deel)besluit.
10.1. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres tegen (deel)besluit 1 neemt met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van zes weken. Deze termijn gaat op grond van artikel 8:106 van de Awb pas lopen als de termijn om hoger beroep in te stellen is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, als daarop is beslist.
10.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 44,60, zijnde de reiskosten van de gemachtigde van eiseres voor het bijwonen van de zitting op basis van openbaar vervoer tweede klasse. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van Lee, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Peters, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Regionale Instelling voor Beschermd Wonen.
Eiseres verwijst ook naar de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2021/22, 36190, nr. 3, pagina 11 en 12).