ECLI:NL:RBDHA:2025:14926 - Bovenwettelijk instemmingsrecht of vereist ondubbelzinnige afspraak - 4 augustus 2025

Zittingsplaats Den Haag

DJ/c Rep.nr.: 11669536 \ RP VERZ 25-50333 Datum: 4 augustus 2025

Beschikking van de kantonrechter in de zaak van:

de Ondernemingsraad van Arrondissementsparket Den Haag, gevestigd te Den Haag, verzoeker, gemachtigde: mr. G.A. Stouthart,

tegen

de Staat der Nederlanden, meer in het bijzonder Ministerie van Justitie en Veiligheid, Arrondissementsparket Den Haag, onderdeel van het Openbaar Ministerie, zetelende te Den Haag, verweerder, gemachtigde: mrs. E.C. Brussee en G. Wind.

Partijen worden ‘de OR’ en ‘het OM Den Haag’ genoemd.

1 Het procesverloop

1.1. De kantonrechter heeft kennis genomen van de volgende stukken:

• een verzoekschrift van 24 april 2025 met de producties 1 tot en met 20:

• een verweerschrift met de producties 1 tot en met 17;

• producties 21 tot en met 25 van de OR.

1.2. Op 7 juli 2025 heeft de mondelinge behandeling plaatsgevonden. Namens de OR zijn verschenen [naam 1] , voorzitter, [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] , OR-leden, bijgestaan door mr. Stouthart. Namens het OM Den Haag zijn verschenen [naam 6] , directeur-bedrijfsvoering, [naam 7] en [naam 8] , bijgestaan door mrs. Brussee en Wind. Mr. Stouthart heeft een pleitnota voorgedragen en overgelegd. De griffier heeft voor het overige aantekeningen gemaakt van wat partijen ter toelichting van hun standpunten naar voren hebben gebracht. Deze bevinden zich in het griffiedossier.

1.3. Daarna is de uitspraak bepaald op vandaag.

2 Waar gaat het over?

Het OM heeft sinds 2013 ZSM-locaties die ook buiten kantooruren open zijn. De bedrijfskantine is dan dicht waardoor er geen maaltijdvoorzieningen zijn. Om de medewerkers buiten kantooruren tegemoet te komen kunnen zij sinds 2013 aanspraak maken op een forfaitaire vergoeding. Het OM Den Haag wil die vergoeding afschaffen. De OR is het daar niet mee eens. De OR stelt een bovenwettelijk instemmingsrecht te hebben waardoor het OM Den Haag de vergoeding niet zonder haar instemming kan afschaffen.

3 De feiten

3.1. De organisatie

3.1.1. Het OM is een landelijke organisatie verdeeld over tien arrondissementen. Ieder arrondissement heeft een eigen parket. Het OM Den Haag is daar een van. Het OM Den Haag is verantwoordelijk voor het afdoen van strafzaken binnen de politie-eenheid Den Haag. De leiding van het OM Den Haag bestaat uit de hoofdofficier van justitie, de plaatsvervangend hoofdofficier van justitie en de directeur-bedrijfsvoering. Het OM Den Haag heeft ongeveer 360 werknemers waarvan 70 officieren van justitie. Daarnaast werken er parketsecretarissen, administratief medewerkers, beleids- en communicatieadviseurs en ondersteunende medewerkers.

3.1.2. Ieder arrondissementsparket heeft een eigen ondernemingsraad. De tien ondernemingsraden zijn onderdeel van de Centrale OR (COR). De COR heeft zeggenschap over de OM brede onderwerpen. Daarnaast is er een Departementale OR (DOR). Die heeft zeggenschap over J&V brede onderwerpen.

3.1.3. De OR is de ondernemingsraad in de zin van de Wet op de Ondernemingsraden (WOR). De OR bestaat uit elf leden. Het OM Den Haag is de ondernemer in de zin van de WOR en de hoofdofficier is de WOR-bestuurder.

3.1.4. De medewerkers van het OM Den Haag zijn sinds de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (WRNA) werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst. Op de werknemers is de Cao Rijk van toepassing. Op de officieren van justitie zijn de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren van toepassing.

3.2. De Cao Rijk

3.2.1. De Cao Rijk is een standaardcao, wat inhoudt dat daarvan niet kan worden afgeweken, niet in het voordeel en niet in het nadeel van medewerkers.

3.2.2. In art. 11 van de Cao Rijk is het volgende bepaald over maaltijdvergoedingen

Ҥ 11.1 Maaltijdvergoeding bij overwerk

U heeft bij overwerk recht op een maaltijdvergoeding als u: • ten minste twee uur over moet werken en • door het overwerk ’s avonds niet op de voor u gebruikelijke tijd en locatie kunt eten.

U krijgt de werkelijke uitgaven voor uw maaltijd vergoed tot maximaal het vergoedingsbedrag voor een avondmaaltijd bij binnenlandse dienstreizen. U moet aantonen welke kosten u heeft gemaakt voor uw maaltijd.

Als u dat niet kunt aantonen heeft u recht op een maaltijdvergoeding van € 2,27. U heeft geen recht op een maaltijdvergoeding als uw werkgever voor de avondmaaltijd zorgt. Dit is alleen anders als u voor die maaltijd moet betalen.

Het is mogelijk dat in uw voordeel van bovenstaande bepalingen wordt afgeweken als uw werkgever de toepassing daarvan in uw situatie niet redelijk vindt.”

3.3. De introductie van ZSM-locaties

3.3.1. In 2013 is een landelijk samenwerkingsproject tussen politie en OM geïntroduceerd, het zogeheten ZSM-project. ZSM staat voor ‘Zo snel, Slim, Selectief, Simpel Samen en Samenlevingsgericht Mogelijk’. Het houdt in dat veelvoorkomende criminaliteit in nauwe samenwerking met politie op doeltreffende wijze wordt afgedaan. Daarvoor zijn ZSM-locaties geopend, waarin ook buiten kantooruren wordt gewerkt. Het OM is in beginsel zeven dagen per week veertien uur per dag op de ZSM-locaties aanwezig.

3.3.2. Met ingang van 1 januari 2013 is de Tijdelijke Bedrijfstijd- en werktijdregeling ZSM Openbaar Ministerie in werking getreden, geldend van januari 2013 tot 1 januari 2014. De regeling is tot stand gekomen met instemming van de Medezeggenschapsraad OM (MROM) en maakt inroostering van OM-medewerkers ’s avonds en in het weekend mogelijk.

3.3.3. Op de ZSM-locatie in Den Haag is een bedrijfskantine aanwezig maar die is ’s avonds en in de weekenden niet open. De medewerkers die dan werken zijn voor hun maaltijden dus aangewezen op externe voorzieningen. Om aan de medewerkers tegemoet te komen is hun tijdens avond- en weekenddiensten een forfaitaire vergoeding geboden. In 2013 bedroeg deze € 13,90 voor een lunch en € 21,03 voor een avondmaaltijd. Deze vergoeding kon worden gedeclareerd via de P-portal. De regeling is opgenomen in de Handleiding HR zaken A-Z regio Den Haag van 1 januari 2013 tot 1 januari 2014 (hierna: de Handleiding). Daarin is bepaald dat gedeclareerd kan worden als ‘dienstreis’ en dat geen bonnetje ingeleverd hoeft te worden. De regeling betrof een afwijking van de landelijke lijn.

3.3.4. De Handleiding vermeldt onder meer het volgende:

“Vanaf januari 2013 zijn medewerkers werkzaam op de frontoffice. Door het werken op een frontoffice met openingstijden buiten de reguliere kantooruren van het Parket Den Haag zal een aantal relevante onderwerpen op P & O gebied nadrukkelijker aan de orde zijn, zoals de arbeidstijdenwet en de toelage onregelmatige dienst. Dit is vastgesteld in de tijdelijke Bedrijfstijd- en werktijdregeling ZSM van het Openbaar Ministerie. In aanvulling op deze werktijdenregeling gelden onderstaande afspraken op P&O gebied.”

3.3.5. De Handleiding geeft de mogelijkheid van tussentijdse wijziging van de regeling. Er is in bepaald:

“Tussentijds kunnen zaken wijzigen op basis van opgedane ervaring of omdat dit vanuit het landelijke kader wordt opgelegd, hiervan worden medewerkers tijdig op de hoogte gesteld en worden in dit document opgenomen.”

3.3.6. In 2016 heeft het OM (landelijk) bepaald dat de ZSM-locaties als werklocatie moeten worden aangemerkt en onderdeel uitmaken van de plaats van tewerkstelling. De werkzaamheden op de ZSM-locaties gelden sindsdien als reguliere werkzaamheden die in roosterverband worden uitgevoerd. Het gevolg daarvan is dat het werken op een ZSM-locatie niet kan worden aangemerkt als een ‘dienstreis’. Dit is ook zo vastgelegd in de Cao Rijk 2021.

3.3.7. In een memo van het Parket-Generaal van 4 mei 2021 is dit nogmaals bevestigd. Het Parket-Generaal heeft erop aangedrongen dat het OM Den Haag de landelijke lijn zou volgen. Op 30 mei 2023 heeft de directeur-bedrijfsvoering van het OM Den Haag aan de medewerkers meegedeeld dat de landelijke lijn zal worden gevolgd en dat de maaltijdvergoeding daarom met ingang van 1 september 2023 zal worden afgeschaft. De OR heeft in reactie daarop laten weten het hier niet mee eens te zijn en heeft de nietigheid van het besluit ingeroepen.

3.4. Het overleg tussen partijen

3.4.1. Vervolgens heeft overleg plaatsgevonden tussen de OR en het OM Den Haag. Dat heeft geleid tot een coulanceregeling op basis waarvan de maaltijdvergoedingen tot 1 april 2024 op de oude wijze gedeclareerd konden worden. Vervolgens heeft de hoofdofficier bepaald dat maaltijden vanaf 1 april 2024 op basis van aantoonbaar gemaakte kosten kunnen worden gedeclareerd tot het maximum van de forfaitaire bedragen.

3.4.2. Op 30 april 2024 heeft de OR zijn standpunt in een nieuwsbericht verwoord. Daarin vermeldt de OR onder meer:

“De maaltijdvergoeding via de vaste forfaitaire maaltijdvergoeding zou daarmee ook ophouden te bestaan. De OR was het hier nadrukkelijk niet mee eens, onder andere omdat het hier een afspraak tussen de bestuurder en de OR betrof. Volgens de OR had de bestuurder de OR om instemming moeten vragen (Art. 27 WOR) en was dit niet gedaan. Er zijn namelijk beslissingen in de onderneming die niet genomen kunnen worden als de ondernemingsraad er niet mee instemt. De OR heeft daarom de nietigheid van het besluit van het bestuur ingeroepen (…)”

3.4.3. Op 7 januari 2025 heeft het bestuur besloten dat de regeling met ingang van 1 juli 2025 komt te vervallen. De OR heeft op 21 januari 2025 de nietigheid van dit besluit ingeroepen.

4 Het verzoek en het verweer

4.1. De OR verzoekt bij beschikking, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: primair:

4.2. Aan dit verzoek legt de OR het volgende ten grondslag.

4.2.1. De OR heeft in 2013 een instemmingsrecht ten aanzien van de maaltijdvergoeding verkregen door middel van de uitbreiding van bevoegdheden als bedoeld in art. 32 lid 2 WOR. De afspraken over de maaltijdvergoeding zijn in 2013 na instemming van de OR gemaakt. Deze afspraken zijn vastgelegd in de Handleiding. De maaltijdvergoeding kan dan ook niet zonder instemming van de OR worden afgeschaft. Die instemming is tot op heden niet gevraagd. Het besluit is dan ook nietig. Verder wijst de OR erop dat geen sprake is van zwaarwegende omstandigheden die de afschaffing van de maaltijdvergoeding rechtvaardigen.

4.2.2. In het geval wordt geoordeeld dat de OR geen bovenwettelijk instemmingsrecht heeft verkregen dan heeft in elk geval te gelden dat zij een overeenstemmingsrecht heeft met als gevolg dat het OM Den Haag geen mogelijkheid heeft tot het verzoeken van vervangende toestemming bij het niet overeenstemmen met de OR en dat het besluit dus niet kan worden uitgevoerd.

4.3. Het OM Den Haag heeft betwist dat de OR een bovenwettelijk instemmingsrecht heeft en stelt dat de verzoeken van de OR moeten worden afgewezen. De stellingen van het OM Den Haag komen voor zover relevant hierna aan de orde.

5 De beoordeling

5.1. Het juridisch kader

5.1.1. Op grond van art. 36 lid 2 WOR kan de OR de kantonrechter verzoeken te bepalen dat de ondernemer (dat is in dit geval het OM Den Haag) gevolg dient te geven aan hetgeen in de WOR is bepaald. Het verzoekschrift van de OR is op deze bepaling gebaseerd.

5.1.2. Art. 27 WOR bepaalt dat de ondernemer op een aantal bij name genoemde onderwerpen instemming van de OR nodig heeft. Partijen zijn het erover eens dat de maaltijdvergoeding niet onder het instemmingsrecht van art. 27 WOR valt. Art. 32 WOR geeft partijen echter de mogelijkheid om de bevoegdheden van de OR uit te breiden. Die uitbreiding kan ook zien op het instemmingsrecht van art. 27 WOR, in die zin dat een bepaald onderwerp dat niet in art. 27 WOR is genoemd, onder het instemmingrecht van OR wordt gebracht. De uitbreiding van die bevoegdheid vindt plaats door het sluiten van een overeenkomst op basis van aanbod en aanvaarding. Of de gedane uitlatingen kunnen worden aangemerkt als een aanbod tot het aangaan van een overeenkomst respectievelijk als de aanvaarding daarvan, en wat dat aanbod en die aanvaarding inhouden, moet worden beoordeeld aan de hand van de zogenoemde wilsvertrouwensleer (artikel 3:35 BW). Dit brengt mee dat het daarbij aankomt op de zin die partijen onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs aan elkaars verklaringen en gedragingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.

5.1.3. De overeenkomst moet in beginsel schriftelijk worden vastgelegd. Het doel van het schriftelijkheidsvereiste is om buiten twijfel te stellen dat uitbreiding van de bevoegdheden uitdrukkelijk door beide partijen is beoogd. Maar als een overeenkomst niet schriftelijk is vastgelegd kan soms toch worden geoordeeld dat uitbreiding van de bevoegdheden heeft plaatsgevonden, namelijk als sprake is van een ondubbelzinnige mondelinge afspraak.

5.1.4. Op grond van art. 32 lid 3 WOR is instemming niet vereist voor onderwerpen die al inhoudelijk zijn geregeld in een cao.

5.1.5. In art. 32 lid 4 WOR is bepaald dat als de OR een bovenwettelijk instemmingsrecht heeft verkregen art. 27 lid 4 tot en met 6 WOR van overeenkomstige toepassing zijn. In art. 27 lid 4 WOR is bepaald dat de ondernemer, die geen instemming van de OR heeft verkregen, aan de kantonrechter toestemming kan vragen om het besluit toch uit te voeren. De kantonrechter geeft die toestemming slechts als de beslissing van de OR om geen instemming te geven onredelijk is of als het voorgenomen besluit van de ondernemer gevergd wordt door zwaarwegende bedrijfsorganisatorische, bedrijfseconomische of bedrijfssociale redenen.

5.1.6. Een besluit dat zonder instemming van de OR of toestemming van de kantonrechter is genomen is op grond van art. 27 lid 5 WOR nietig. Op grond van art. 27 lid 6 WOR kan de OR de kantonrechter verzoeken de ondernemer te verplichten zich te onthouden van handelingen die strekken tot uitvoering of toepassing van een nietig besluit als bedoeld in het vijfde lid.

5.2. Is aan de OR een bovenwettelijk instemmingsrecht toegekend?

5.2.1. Vaststaat dat partijen geen schriftelijke overeenkomst hebben gesloten waarin een bovenwettelijk instemmingsrecht is overeengekomen. Er moet dus worden beoordeeld of ergens anders uit blijkt dat partijen een bovenwettelijk instemmingsrecht zijn overeengekomen. Het ligt op de weg van de OR om feiten te stellen en bij betwisting te bewijzen waaruit dit kan worden afgeleid.

5.2.2. De OR heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de Handleiding met haar instemming tot stand is gekomen. Het OM heeft dit betwist. De kantonrechter overweegt hierover het volgende. Bij aanvang van het ZSM-project is de Tijdelijke Bedrijfstijd- en werktijdregeling tot stand gekomen. Dit is een landelijke regeling, geldend voor een jaar. Uit de regeling blijkt expliciet dat deze met instemming van de toenmalige landelijke MR (nu de COR) tot stand is gekomen. De Handleiding is een aanvulling op de Tijdelijke Bedrijfstijd- en werktijdregeling. Uit de tekst van de Handleiding kan niet worden afgeleid of de OR hierin een rol heeft gespeeld en al helemaal niet dat daarbij een bovenwettelijk instemmingsrecht zou zijn toegekend. Vaststaat dat de OR niet om een bovenwettelijk instemmingsrecht heeft gevraagd. De Handleiding is opgesteld door het DVOM-P, dat is de HR-afdeling van het parket. Deze afdeling is niet bevoegd om een bovenwettelijk instemmingsrecht met de OR overeen te komen. Een ondubbelzinnige afspraak ten aanzien van een bovenwettelijk instemmingsrecht is uit de Handleiding dan ook niet af te leiden. Overigens vermeldt de Handleiding expliciet de mogelijkheid van tussentijdse wijziging als dit vanuit het landelijke kader wordt opgelegd. Als het bedoeling was geweest dat wijziging, ondanks uit opleggen vanuit het landelijke kader, afhankelijk was geweest van de instemming van de OR had het voor de hand gelegen als dat was vermeld.

5.2.3. De OR beroept zich verder op een e-mailwisseling tussen de OR en DVOM. Op 21 mei 2013 heeft de OR naar aanleiding van een overleg opmerkingen gemaakt over de ‘A tot en met Z-lijst ZSM’, waarmee de Handleiding wordt bedoeld. Daarop is door DVOM per e-mail gereageerd. De e-mail bevat onder meer de woorden: “Ik hoop dat mijn antwoorden voldoende zijn en dat de OR akkoord gaat met het publiceren op ZOOM”. Naar het oordeel van de kantonrechter kan uit deze bewoordingen niet blijken dat sprake is van een instemmingsrecht. In de eerste plaats kan het enkele feit dat de OR en de parketleiding overleg hebben gehad niet tot de conclusie leiden dat er een instemmingsrecht is overeengekomen. Overleg tussen de OR en bestuurder vindt immers op grond van art. 23 WOR regulier plaats. In de tweede plaats betreft het niet een e-mailwisseling met de parketleiding maar met DVOM. In de derde plaats wordt het woord ‘instemming’ niet gebruikt maar wordt alleen gesproken over ‘akkoord gaan met publiceren’. Een bovenwettelijk instemmingsrecht voor de OR valt er dan ook niet in te lezen.

5.2.4. De OR heeft ook een verslag van een vergadering overgelegd van 15 oktober 2013 waaruit blijkt dat ZSM een vast agendapunt is en dat is gesproken over de maaltijdvergoeding. Ook hiervoor geldt dat uit art. 23 WOR volgt dat regelmatig overleg plaatsvindt. Dat betekent echter niet dat sprake is van een instemmingsrecht.

5.2.5. De OR stelt verder dat het instemmingsrecht volgt uit haar bericht van 30 april 2024 (3.4.2). De kantonrechter overweegt hierover dat de OR er in het bericht kennelijk vanuit ging dat zij een wettelijk instemmingsrecht had. Over een toegekend bovenwettelijk instemmingsrecht wordt immers niet gesproken. Uit de eenzijdige mededeling van de OR, kennelijk ter informatie aan de medewerkers, kan naar het oordeel van de kantonrechter echter geen bovenwettelijk instemmingsrecht worden afgeleid. Dat partijen dit uitdrukkelijk zijn overeengekomen kan niet worden afgeleid uit het enkele feit dat het OM Den Haag die mededeling, die bovendien niet ziet op een bovenwettelijk recht, niet heeft gecorrigeerd. Een dergelijke aanname zou in strijd zijn met het vereiste dat sprake moet zijn van ondubbelzinnige afspraak.

5.2.6. Tot slot stelt de OR dat het instemmingsrecht volgt uit het feit dat zij de nietigheid van de besluiten twee keer heeft ingeroepen. Als het OM Den Haag van mening was dat er geen instemmingsrecht was dan had zij dit moeten corrigeren aldus de OR. De kantonrechter overweegt hierover dat dit eenzijdige rechtshandelingen betreffen die niet tot het ontstaan van een overeenkomst kunnen leiden. Wellicht was beter geweest als het OM Den Haag expliciet op het inroepen van de nietigheid had gereageerd maar het nalaten daarvan doet geen bovenwettelijk instemmingsrecht ontstaan en leidt er ook niet toe dat de OR erop mocht vertrouwen dat zij dat had. Het feit dat de parketleiding daarna met de OR in overleg is gegaan om in samenspraak tot overeenstemming te komen leidt niet tot de conclusie dat het OM Den Haag daarmee zou hebben erkend dat de OR een instemmingsrecht heeft.

5.3. Conclusie

5.3.1. De OR is er naar het oordeel van de kantonrechter niet in geslaagd om te onderbouwen dat partijen hebben beoogd om een bovenwettelijk instemmingsrecht overeen te komen. Van ondubbelzinnige afspraken tussen de OR en het OM Den Haag waaruit dit kan worden afgeleid is onvoldoende gebleken.

5.3.2. Voor de subsidiaire stelling dat een bovenwettelijk overeenstemmingsrecht zou zijn overeengekomen, dat een vetorecht voor de OR zou impliceren, heeft de OR geen argumenten aangedragen zodat daaraan voorbij wordt gegaan.

5.3.3. Het voorgaande heeft tot gevolg dat de discussie die tussen partijen is gevoerd over de vraag of de Cao Rijk aan een instemmingsrecht of overeenstemmingsrecht in de weg staat onbesproken kan blijven en dat de verzoeken van de OR zullen worden afgewezen. Gelet op het bepaalde in art. 22a WOR zal de OR niet in de proceskosten worden veroordeeld.

6 De beslissing

De kantonrechter:

6.1. wijst de verzoeken af.

Deze beschikking is gegeven door kantonrechter mr. D. Jongsma en uitgesproken ter openbare zitting van 4 augustus 2025.