ECLI:NL:RBDHA:2025:12920 - Rechtbank Den Haag - 17 juli 2025

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: NL24.29388

geboren op [geboortedatum] 1995 te Amram, Jemen, Jemenitische nationaliteit, eiser, (gemachtigde: mr. P.A.E. Engelen),

verweerder, (gemachtigde: mr. K.A.W Boonen).

Procesverloop

Eiser heeft op 3 april 2023 een asielaanvraag ingediend. Bij besluit van 22 oktober 2024 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen als ongegrond en heeft verweerder tevens bepaald dat eiser geen reguliere verblijfsvergunning op grond van nationaal recht krijgt en dat aan hem geen uitstel van vertrek om medische redenen wordt verleend. Dit besluit van 22 oktober 2024 omvat een terugkeerbesluit waarin Jemen als land van terugkeer is aangemerkt en aan eiser een termijn van vier weken voor vrijwillig vertrek wordt verleend. Eiser is tevens medegedeeld dat hij vanwege het terugkeerbesluit wordt gesignaleerd in het Schengen Informatie Systeem.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft op 8 juli 2025 een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 11 juli 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na afloop van de behandeling van het beroep ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Bij bericht van 16 juli 2025 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat het onderzoek wordt heropend omdat de rechtbank het noodzakelijk acht om een prejudiciële vraag te stellen.

Bij bericht van 17 juli 2025 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat de rechtbank afziet van het stellen van een prejudiciële vraag en het onderzoek sluit om uitspraak te doen.

Overwegingen

Eiser heeft verklaard dat hij is geboren in Jemen en tot aan zijn vertrek in 2016 altijd in Jemen heeft gewoond. Eiser heeft Jemen op 28 maart 2016 verlaten en is na eerst een jaar in Soedan te hebben gewoond, naar Rusland vertrokken toen hij aldaar was toegelaten op een universiteit. Omdat eiser de kosten voor zijn studie niet langer kon betalen, heeft eiser de opleiding niet kunnen afronden en diende hij Rusland te verlaten. Vanwege de algemene en persoonlijke veiligheidssituatie in Jemen is eiser niet naar Jemen teruggekeerd maar is hij, na via Polen het grondgebied van de Unie te zijn ingereisd, op 2 april 2023 Nederland ingereisd en heeft hij zich diezelfde dag bij de autoriteiten gemeld om een asielaanvraag in te dienen.
Eiser heeft in zijn gehoren verklaard dat hij voor zijn vertrek uit Jemen zelf geen problemen heeft ondervonden met de autoriteiten of met derden tegen wie de autoriteiten hem niet konden of wilden beschermen. Eiser vreest evenwel voor een reëel risico op ernstige schade indien hij nu zou moeten terugkeren naar Jemen. Eiser heeft om zijn asielaanvraag te staven verklaard dat zijn vader lid was de Al-Islah partij, die volgens eiser de rivaal van de Houthi’s is en vergelijkbaar is met de Moslimbroederschap in Egypte. De vader van eiser heeft om te voorkomen dat eiser problemen zou krijgen in verband met zijn lidmaatschap van de Al-Islah partij, eiser in 2016 opgedragen om Jemen te verlaten. Om die reden is eiser in Rusland gaan studeren. De Houthi’s hebben volgens eiser thans de controle overgenomen over zijn woonplaats en rekruteren mannen. Eiser heeft verklaard te zijn geboren in het dorp Gha Al Bon binnen de gemeente Djob in Amram. In een op 11 september 2024 door eiser geschreven brief die is gevoegd bij de zienswijze op het voornemen tegen de afwijzing van zijn asielverzoek, heeft eiser uiteengezet welke problemen zijn familieleden ondervinden door geweld en bedreigingen van Houthi’s en heeft eiser aangegeven dat Jemen lijdt onder een voortdurend conflict en moeilijke humanitaire omstandigheden. Volgens eiser verslechtert de veiligheidssituatie in Jemen voortdurend en is er geen garantie voor bescherming voor hem en zijn familie. Eiser vreest te worden blootgesteld aan risico’s op dwangarbeid, afpersing, bedreiging met geweld, arrestaties en moord. Eiser heeft in deze brief verder geschreven dat zijn vader een uitgesproken criticus was van de Houthi-milities en meerdere keren is gearresteerd. Ter zitting heeft eiser verduidelijkt dat er een afsplitsing van de Al-Islah partij heeft plaatsgevonden en dat de leden die zich hebben afgesplitst, zich hebben aangesloten bij de Houthi’s. Eiser vreest met name voor die leden omdat die ermee bekend zijn dat zijn vader lid is geweest van de Al-Islah partij. Eiser heeft voorts ter zitting verklaard dat zijn vader is ontvoerd en meerdere malen is gearresteerd in verband met zijn lidmaatschap van de Al-Islah partij en dat, gelet op de clan-verbanden, zijn hele familie nu vreest voor geweld van de Houthi’s. Eiser vreest ook voor het geweld tussen de verschillende clans in Jemen en voor de verschillende gewapende milities. Eiser stelt dat hij zich nergens in Jemen veilig kan vestigen en verzoekt daarom om internationale bescherming.
Verweerder acht de door eiser gestelde identiteit, herkomst en nationaliteit geloofwaardig en acht de verklaringen die eiser in zijn gehoren heeft afgelegd over de politieke activiteiten van zijn vader ook geloofwaardig. Verweerder verleent geen internationale bescherming aan eiser omdat eiser zijn vrees voor de Houthi’s niet aannemelijk heeft gemaakt. Eiser heeft verklaard zelf nooit problemen te hebben ondervonden in Jemen en eiser heeft niet onderbouwd dat hij, indien hij terugkeert naar Jemen, zal worden herkend als de zoon van een lid van de Al-Islah partij of dat hij gerekruteerd zal worden door de Houthi’s. In de brief van 11 september 2024 heeft eiser alleen de problemen die anderen hebben ondervonden vermeld en daarmee onderbouwt eiser niet dat hij vanwege zijn persoonlijke situatie zelf een risico bij terugkeer loopt. Verweerder heeft onder verwijzing naar zijn beleid tot slot aangegeven dat aan eiser geen subsidiaire bescherming hoeft te worden verleend in verband met willekeurig geweld als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95. Verweerder neemt ten tijde van het nemen van het besluit een zogenoemde ‘hoge mate van willekeurig geweld’ aan, maar eiser heeft niet aannemelijk gemaakt waarom juist hij specifiek een reëel risico loopt om slachtoffer te worden van dit willekeurig geweld. Verweerder heeft in zijn verweerschrift gereageerd op de door eiser overgelegde landeninformatie en verweerder heeft verwezen naar het Algemeen Ambtsbericht Jemen van april 2025. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de beoordeling van de asielaanvraag is gebaseerd op het asielrelaas zoals eiser dat in de verschillende gehoren naar voren heeft gebracht en heeft overigens gewezen op de omstandigheid dat de vader van eiser in 2018 is overleden zodat ook om die reden niet aannemelijk is dat eiser thans risico’s loopt omdat zijn vader lid is geweest van de Al-Islah partij. Verweerder heeft tot slot gewezen op de tegenstrijdige verklaringen die eiser heeft afgelegd omdat eiser in de gehoren heeft verklaard dat zijn vader geen actief en vooraanstaand lid van de Al-Islah partij was maar slechts een sympathisant en pas later in de procedure naar voren heeft gebracht dat zijn vader een uitgesproken criticus zou zijn geweest van de Houthi-milities en meerdere keren zou zijn gearresteerd.
Partijen zijn het er over eens dat eiser geen aanspraak maakt op vluchtelingrechtelijke bescherming, maar zijn verdeeld of aan eiser subsidiaire bescherming moet worden geboden op grond van artikel 15 van richtlijn 2011/95. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil dat in Jemen sprake is van ‘een internationaal of binnenlands gewapend conflict’ als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95. Tevens is tussen partijen niet in geschil dat in Jemen ten tijde van het indienen van het verzoek om internationale bescherming en ten tijde van het onderzoek ter zitting door de rechtbank sprake is van ‘willekeurig geweld’ als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95. Er bestaat bij partijen ook geen twijfel over de omstandigheid dat eiser een ‘burger’ als bedoeld in artikel 15 van richtlijn 2011/95 is. Partijen zijn het niet eens over de vraag of eiser zijn vrees voor ernstige schade aannemelijk heeft weten te maken.
De rechtbank overweegt dat het Hof van Justitie van de EU in haar arrest van 9 november 2023 in de zaak X, Y,[1] onder meer voor recht heeft verklaard dat artikel 15 van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit, om te bepalen of een persoon die om internationale bescherming verzoekt in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming, alle relevante elementen die betrekking hebben op zowel de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de verzoeker als de algemene situatie in het land van herkomst moet onderzoeken, alvorens vast te stellen welk soort ernstige schade deze elementen eventueel kunnen staven. Het Hof heeft in dit arrest herhaald dat de beoordeling van de feiten en omstandigheden die aan een verzoek om internationale bescherming ten grondslag liggen, in twee onderscheiden fasen verloopt. In de eerste fase worden de feitelijke omstandigheden vastgesteld die bewijzen tot staving van het verzoek kunnen vormen, terwijl in de tweede fase die bewijzen juridisch worden beoordeeld en er wordt beslist of in het licht van de feiten die een zaak kenmerken, is voldaan aan de materiële voorwaarden van artikel 15 van deze richtlijn voor de toekenning van subsidiaire bescherming.
De rechtbank zal allereerst moeten beoordelen welke feitelijke omstandigheden bewijzen tot staving van het verzoek om subsidiaire bescherming kunnen vormen. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat hoewel de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2011/95 mogen verlangen dat de verzoeker om internationale bescherming in de eerste fase alle elementen ter staving van zijn verzoek om bescherming zo spoedig mogelijk indient, dit niet wegneemt dat de autoriteiten van de lidstaten zo nodig actief met hem moeten samenwerken om te bepalen welke elementen van het verzoek relevant zijn en deze aan te vullen, waarbij deze autoriteiten overigens vaak gemakkelijker toegang hebben tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld welke omstandigheden die verband houden met de algemene situatie in het land van herkomst moeten worden onderzocht en relevant zijn voor de beoordeling of aan eiser subsidiaire bescherming moet worden verleend. Het Hof heeft reeds gepreciseerd dat deze omstandigheden met name verband houden met het algemene niveau van geweld en onveiligheid. In de onderhavige procedure rijst evenwel de vraag indien de strijdende partijen in een gewapend conflict een humanitaire noodsituatie doen ontstaan met als doel het maken van burgerslachtoffers en welke humanitaire noodsituatie aldus een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger vormt, of deze humanitaire omstandigheden dan moeten worden betrokken bij de beoordeling of aan de materiële voorwaarden voor de verlening van subsidiaire bescherming is voldaan. Eiser heeft verklaard dat Jemen lijdt onder een voortdurend conflict en moeilijke humanitaire omstandigheden. In het Algemeen Ambtsbericht Jemen van april 2025, dat verweerder aan (het handhaven van) zijn besluit ten grondslag legt, is vermeld dat strijdende partijen opzettelijk trachten te voorkomen dat humanitaire hulp wordt geboden aan de burgerbevolking en dat de toegang tot basisbehoeften als watervoorziening en humanitaire hulp als wapen in de strijd wordt gebruikt[2].
De rechtbank kan het antwoord op de vraag waar de rechtbank voor wordt gesteld in de onderhavige procedure niet afleiden uit de bewoordingen van artikel 15c van richtlijn 2011/95. Het antwoord op deze vraag kan ook niet worden afgeleid uit de arresten van het Hof.
De rechtbank vraagt zich dus af, gelet op de verklaringen van eiser en gelet op de omstandigheden in Jemen waar verweerder zijn besluit op baseert, of de ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger die ontstaat als de strijdende partijen in een binnenlands conflict zoals bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95 bewust de burgerbevolking humanitaire steun onthoudt of deze steun verhindert, moet betrekken bij het beoordelen of subsidiaire bescherming moet worden verleend.
De rechtbank had om deze reden het voornemen om de navolgende prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen:

“Dienen humanitaire omstandigheden, die een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger vormen en die doelbewust worden veroorzaakt door strijdende partijen in een internationaal of binnenlands gewapend conflict, te worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een risico op ernstige schade zoals bedoeld in artikel 15 van richtlijn 2011/95?”

De rechtbank had het Hof in overweging willen geven om deze vraag bevestigend te beantwoorden en had daarbij willen toelichten dat indien het Hof de prejudiciële vraag op de door de rechtbank voorgestane wijze zou beantwoorden, de rechtbank niet zou uitsluiten dat aan eiser subsidiaire bescherming moet worden verleend reeds vanwege het risico op ernstige schade als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95 en zonder -kort gezegd- toepassing van de zogenoemde ‘glijdende schaal’ zoals door het Hof uiteengezet in haar arrest van 17 februari 2009 in de zaak Elgafaji[3] en bevestigd in onder meer het arrest van 9 november 2023 in de in de zaak X, Y[4].
De Afdeling heeft op 16 juli 2025 twee uitspraken gedaan die betrekking hebben op -kort gezegd- “15c Jemen” (ECLI:NL:RVS:2025:3153 en ECLI:NL:RVS:2025:3154).

In de uitspraak met als kenmerk ECLI:NL:RVS:2025:3153 heeft de Afdeling onder meer het navolgende overwogen: (…)

4.1. Partijen zijn het er niet over eens of er in Jemen sprake is van de meest uitzonderlijke situatie, en of humanitaire omstandigheden bij de beoordeling daarvan relevant kunnen zijn. De minister betoogt dat humanitaire omstandigheden slechts een rol in deze beoordeling kunnen spelen als sprake is van de uitzonderlijke situatie dat strijdende partijen in een gewapend conflict bewust catastrofale humanitaire omstandigheden creëren als oorlogsmethodiek en dit onderdeel is van het willekeurig geweld. (…)

4.2. Gelet op het onder 4 uiteengezette juridisch kader moet de minister bij de beoordeling of sprake is van een uitzonderlijke situatie die valt onder artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn alle relevante omstandigheden globaal in aanmerking nemen. Naar het oordeel van de Afdeling stelt de minister daarom terecht dat humanitaire omstandigheden niet doorslaggevend of bepalend zijn in de globale beoordeling van een uitzonderlijke situatie die valt onder artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn. Maar dat betekent niet dat humanitaire omstandigheden alleen in deze beoordeling relevant kunnen zijn als strijdende partijen in een gewapend conflict bewust catastrofale humanitaire omstandigheden creëren als oorlogsmethodiek. Humanitaire omstandigheden die het directe of het indirecte gevolg zijn van het handelen en/of het nalaten van een actor van ernstige schade die partij is bij een gewapend conflict in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, moeten als relevante omstandigheid in deze globale beoordeling worden betrokken. Slechte humanitaire omstandigheden als gevolg van het klimaat en natuurlijke fenomenen, zoals droogte en overstromingen, zijn in het kader van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, niet relevant. Die omstandigheden staan immers niet in verband met het willekeurig geweld. Humanitaire omstandigheden die geen verband houden met willekeurig geweld, kunnen wel een rol spelen in de meer algemene beoordeling onder artikel 3 van het EVRM of uitzetting een reëel risico op blootstelling aan een onmenselijke behandeling oplevert. Vergelijk het arrest Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk van het EHRM van 28 november 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907 en eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023, onder 3.2 en 3.3. (…) 6. Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat in Jemen geen sprake is van de meest uitzonderlijke situatie, waarbij de mate van willekeurig geweld in een gewapend conflict zo hoog is dat een burger die terugkeert alleen al door zijn aanwezigheid daar een reëel risico loopt op ernstige schade. Appellant betoogt terecht dat de minister in de globale beoordeling van een uitzonderlijke situatie die valt onder artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, ten onrechte de slachtoffers als gevolg van landmijnen en explosieve oorlogsresten, de recente confrontaties en het verhoogde percentage ontheemden als direct gevolg van het gewapende conflict in Jemen niet kenbaar heeft betrokken. Uit actuele landeninformatie overgelegd door appellant blijkt dat de daling van het aantal burgerslachtoffers sinds het bestand en de facto bestand onder druk is komen te staan en dat de intensiteit van het gewapende conflict tussen diverse strijdende actoren weer is toegenomen, zoals beschreven onder 5.4 van deze uitspraak. Ook is de minister in de beoordeling niet expliciet ingegaan op Aden als gebied van terugkeer voor appellant. Uit het arrest CF en DN, punt 43, volgt echter dat de minister onder meer de daadwerkelijke bestemming in het geval van terugzending naar het betrokken land of gebied moet betrekken in de beoordeling. Verder heeft de minister in deze beoordeling ten onrechte niet de humanitaire omstandigheden betrokken die het directe of het indirecte gevolg zijn van het handelen en/of het nalaten van een actor van ernstige schade in het kader van willekeurig geweld in het binnenlands gewapende conflict in Jemen. Daarbij acht de Afdeling relevant dat uit het ambtsbericht volgt dat Houthi-rebellen toegang tot humanitaire hulp weigeren, dat toegang daartoe in sommige gevallen non-existent is en dat er veel incidenten plaatsvinden waarbij humanitaire toegang wordt gehinderd. Deze omstandigheden zijn het gevolg van handelen en/of nalaten door de Houthi-rebellen in het kader van willekeurig geweld in een binnenlands gewapend conflict en vallen daardoor dus binnen de reikwijdte van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn.

6.1. Concluderend oordeelt de Afdeling dat de minister haar standpunt dat in Jemen geen sprake is van de meest uitzonderlijke situatie die valt onder artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, niet deugdelijk heeft gemotiveerd. (…)

De Afdeling heeft dus overwogen dat “humanitaire omstandigheden die het directe of het indirecte gevolg zijn van het handelen en/of het nalaten van een actor van ernstige schade die partij is bij een gewapend conflict in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, als relevante omstandigheid in deze globale beoordeling moet worden betrokken”.
De rechtbank overweegt dat de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch op 22 februari 2022, in de procedure die heeft geleid tot het bovengenoemde arrest van het Hof van 9 november 2023, de navolgende prejudiciële vraag aan het Hof heeft voorgelegd:

“IV Dient artikel 15 Kwalificatierichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 1 Handvest van de Grondrechten, artikel 4 Handvest van de Grondrechten en artikel 19, lid twee, Handvest van de Grondrechten, aldus te worden uitgelegd dat humanitaire omstandigheden, die een (in)direct gevolg van handelen en/of nalaten van een actor van ernstige schade zijn, dienen te worden betrokken bij de beoordeling of een verzoeker behoefte aan subsidiaire bescherming heeft?” (ECLI:NL:RBDHA:2022:1329).

Het Hof heeft die vraag niet-ontvankelijk verklaard omdat de rechtbank niet voldoende duidelijk had gemaakt in welk opzicht een antwoord op deze vraag noodzakelijk was om dat hoofdgeding te kunnen beslechten, en omdat de rechtbank evenmin voldoende had uiteengezet op welke feitelijke gegevens deze vraag was gebaseerd. De rechtbank kan het antwoord op de vraag die de rechtbank voornemens was om in de onderhavige procedure aan het Hof te stellen dus niet afleiden uit de eerdere arresten van het Hof waarin een nadere precisering van artikel 15c van richtlijn 2011/95 is gegeven.
De rechtbank wijst er verder op dat AG Pikamäe in de Conclusie die hij heeft uitgebracht in de procedure die heeft die heeft geleid tot het bovengenoemde arrest van het Hof van 9 november 2023[5], het Hof op grond van meerdere argumenten heeft geadviseerd om deze vraag over de humanitaire omstandigheden niet-ontvankelijk te verklaren en daartoe onder meer het navolgende heeft overwogen:

(…)

69. Ten derde kan ik mij niet aan de indruk onttrekken dat met het verzoek om een prejudiciële beslissing in werkelijkheid wordt beoogd het Hof te verzoeken om aanvullende eisen op te nemen in artikel 15, onder c), van richtlijn 2011/95, in weerwil van de duidelijke en uitputtende bewoordingen van deze bepaling. Het lijdt immers geen twijfel dat de „humanitaire noodsituatie” als zodanig in deze bepaling niet wordt genoemd als een van de situaties die recht kunnen geven op subsidiaire bescherming. Allereerst verzetten de bewoordingen waarin deze bepaling is geformuleerd zich tegen een uitlegging die een dergelijke situatie zou kunnen omvatten. Ik ben derhalve van mening dat een „humanitaire noodsituatie” niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.(32)

70. Bovendien zou een dergelijke uitlegging, indien het Hof deze zou overwegen, mijns inziens niet alleen problematisch zijn vanwege de hierboven uiteengezette argumenten, maar ook leiden tot toepassingsproblemen voor de nationale autoriteiten, temeer omdat niet duidelijk is hoe de aanvullende – langs rechterlijke weg op te nemen – eisen in artikel 15, onder c), van richtlijn 2011/95 zouden passen. Met name de verhouding tussen de „humanitaire noodsituatie” en de uitdrukkelijk in die bepaling vermelde vereisten zouden vele vragen opwerpen. De problemen waarmee een dergelijke aanpak gepaard zou gaan, geven volgens mij aan dat het niet de bedoeling van de Uniewetgever kan zijn geweest om een dergelijke uitbreiding van de werkingssfeer van voornoemde bepaling te aanvaarden zonder in een hervorming te voorzien.(33) Mijns inziens staat het uitsluitend aan de Uniewetgever om de rechtszekerheid te waarborgen door richtlijn 2011/95 zo nodig te wijzigen.”

(…)

De rechtbank wijst er op dat in de verwijzingsuitspraak van 22 februari 2022 uitdrukkelijk is gemotiveerd dat deze prejudiciële vraag geen betrekking had op een “humanitaire noodsituatie” als zodanig. De rechtbank wijst in dit verband op de navolgende passages in die verwijzingsuitspraak:

(…)

84. De vierde prejudiciële vraag van de rechtbank houdt geen verband met omstandigheden die zijn toe te schrijven aan natuurlijke oorzaken, maar ziet op omstandigheden die een gevolg zijn van (in)direct menselijk handelen en/of nalaten in of door een gewapende strijd.

(…)

85. De rechtbank wenst aldus van het Hof te vernemen of humanitaire omstandigheden die, anders dan in het geval waar M’Bodj op zag, een gevolg zijn van het willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict moeten worden betrokken bij de beoordeling van een verzoek om subsidiaire bescherming. De rechtbank doelt hierbij op humanitaire omstandigheden die bewust worden gecreëerd door een actor van ernstige schade door bijvoorbeeld voedsel, water en medische voorzieningen te beperken in bepaalde gebieden of interventies van niet-gouvernementele zoals het Rode Kruis niet toe te staan. De rechtbank overweegt dat humanitaire omstandigheden ook onbewust veroorzaakt kunnen worden door gedragingen van een actor van ernstige schade die vervolgens een onverschillige houding aanneemt ten aanzien van deze gevolgen van een gewapend conflict voor de burgerbevolking.

De rechtbank wenst te vernemen of artikel 1 Handvest en artikel 4 Handvest aldus betrokken moeten worden bij de beoordeling of sprake is van een 15c-situatie, in die zin dat niet alleen verzoekers die vrezen voor geweldsuitoefening, maar ook verzoekers die vrezen door de gevolgen van dat geweld ernstige schade te zullen ondervinden aanspraak maken op subsidiaire bescherming. De rechtbank overweegt hierbij dat artikel 15c Kri bepaalt dat een “ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld” ernstige schade is. Indien humanitaire omstandigheden die het gevolg zijn van het uitoefenen van willekeurig geweld door een actor zodanig erbarmelijk zijn dat sprake is van “een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger” valt niet goed in te zien waarom deze omstandigheden niet moeten worden betrokken bij de beoordeling of daadwerkelijk subsidiaire bescherming moet worden geboden. Een andere uitleg zou er op neerkomen dat een risico om door wapengeweld om het leven te komen door het verlenen van subsidiaire bescherming wel wordt voorkomen, maar het risico om bijvoorbeeld door het wapengeweld een toevlucht te moeten zoeken in een ontheemdenkamp waar geen voedselzekerheid is en daardoor een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van de burger ontstaat, geen aanspraak op bescherming met zich brengt. Het aannemen van een dergelijke strikte scheiding in oorzaken van een ernstige en individuele bedreiging van het leven of persoon staat naar het oordeel van de rechtbank op gespannen voet met de doelstelling van de subsidiaire beschermingsregeling die moet worden uitgelegd in overeenstemming met het Handvest voor de Grondrechten. Tevens miskent een dergelijke beperkte uitleg van het concept “ernstige schade” de wijzen waarop in verscheidende derdelanden actoren van vervolging en ernstige schade (delen van) de bevolking trachten te minimaliseren en/of te verdrijven waardoor burgers genoodzaakt zijn te vluchten. Het niet bieden van basale voorzieningen in bepaalde gebieden en het daarmee creëren van een humanitaire noodsituatie, dan wel hier onverschillig tegenover staan, kan actoren van vervolging en ernstige schade een effectief alternatief voor of aanvulling op de gewapende strijd bieden en in die zin ook een schending van artikel 1 Handvest en artikel 4 Handvest opleveren. De rechtbank verzoekt het Hof dan ook om nader te preciseren of humanitaire omstandigheden die een zodanige bedreiging vormen dat sprake is van een reëel risico op schending van artikel 1 Handvest en/of artikel 2 Handvest en/of artikel 4 Handvest en die bewust veroorzaakt zijn als middel in een strijd, dan wel daar een (in)directe gevolg van zijn, een relevant element zijn als bedoeld in artikel 15c Kri.”

86. De rechtbank overweegt hierbij dat het juist in overeenstemming met de logica van de internationale bescherming is als alle gevolgen van handelen en/of nalaten van actoren van ernstige schade die kunnen leiden tot een schending van artikel 1 Handvest, artikel 4 Handvest en artikel 19, tweede lid, Handvest betrokken worden bij de beoordeling of een verzoeker daadwerkelijk bescherming behoeft. Indien een verzoeker op grond van door een actor veroorzaakte humanitaire omstandigheden aannemelijk maakt dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij , wanneer hij naar zijn land van herkomst terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15 Kri, ligt het dan ook in de rede om subsidiaire bescherming toe te kennen en verblijf op het grondgebied van de Unie niet afhankelijk te maken van een discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om op humanitaire gronden een nationaal verblijfsrecht toe te kennen zoals bedoeld in punt 15 considerans Kri.

87. De rechtbank wijst er uitdrukkelijk op dat deze prejudiciële vraag ook geen betrekking heeft op “gevaren waaraan de bevolking van een land of een deel van de bevolking in het algemeen is blootgesteld” zoals is bedoeld in overweging 35 van de considerans van de Kri. De rechtbank doelt op omstandigheden die direct of indirect het gevolg zijn van geweldshandelingen door een actor van ernstige schade en dus gedragingen van derden. De vraag om nadere uitleg van het Unierechtelijke begrip “ernstige schade” heeft betrekking op gevaren die een gevolg zijn van menselijk handelen of nalaten in een gewapend conflict en een ernstige en individuele bedreiging van het leven of persoon van de burger vormen.

(…)

De AG heeft niettemin geconcludeerd dat humanitaire omstandigheden, die een (in)direct gevolg van handelen en/of nalaten van een actor van ernstige schade zijn, niet onder de reikwijdte van artikel 15c van richtlijn 2011/95 vallen en dus niet dienen te worden betrokken bij de beoordeling of een verzoeker behoefte aan subsidiaire bescherming heeft.
Omdat het Hof het Unierecht ten aanzien van deze vraag nimmer nader heeft gepreciseerd en de AG nu juist lijkt uit te sluiten dat humanitaire omstandigheden die zijn veroorzaakt door de strijdende partijen in een gewapend conflict als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95 onder de reikwijdte van deze bepaling vallen en gelet op het actuele landeninformatie, was de rechtbank dus voornemens om het Hof nogmaals om nadere uitleg van artikel 15 van richtlijn 2011/95 te vragen. Voor de rechtbank was hierbij mede redengevend dat het Unierecht in alle lidstaten op dezelfde wijze moet worden uitgelegd en worden toegepast. Juist ten aanzien van artikel 15c van richtlijn 2011/95 heeft te gelden dat deze bepaling niet eenduidig wordt toegepast, maar al geruime tijd sprake is van divergentie in de lidstaten bij het toekennen van subsidiaire bescherming en dus het beschermingsniveau in de lidstaten verschilt[6]. De rechtbank meende met een nadere verwijzing ook te kunnen bijdragen aan de eenduidige toepassing van de subsidiaire beschermingsregeling omdat een nadere uitleg van het Unierecht door het Hof een uniforme toepassing vereenvoudigt. Het Hof heeft vaker bij de uitleg van Unierechtelijke bepalingen benadrukt dat secundaire migratie moet worden voorkomen. De rechtbank is vooral van oordeel dat moet worden voorkomen dat niet wordt onderkend welke personen werkelijk internationale bescherming behoeven[7] en daarom er geen enkel onderscheid tussen de lidstaten mag zijn bij het hanteren van de materiële voorwaarden voor het toekennen van subsidiaire bescherming.
De uitspraken van de Afdeling van 16 juli 2025 hebben de rechtbank derhalve voor een dilemma gesteld. De rechtbank vindt het niet eenvoudig om voorbij te gaan aan de Conclusie van de AG. De rechtbank meent eigenlijk dat het gelet op deze Conclusie, nu aan het Hof is om te preciseren of humanitaire omstandigheden, die een (in)direct gevolg van handelen en/of nalaten van een actor van ernstige schade zijn onder de reikwijdte van artikel 15c van richtlijn 2011/95 vallen en dus dienen te worden betrokken bij de beoordeling of een verzoeker behoefte aan subsidiaire bescherming heeft. Moeilijk valt immers te ontkennen dat sprake is van prejudiciële twijfel. De rechtbank kan uit de uitspraken van 16 juli 2025 van de Afdeling niet afleiden of de Afdeling heeft overwogen een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen. Wat de rechtbank ook lastig vindt is dat de Afdeling eigenlijk niet nader uitlegt waarom het naar haar oordeel ten onrechte is dat de humanitaire omstandigheden die het directe of het indirecte gevolg zijn van het handelen en/of het nalaten van een actor van ernstige schade in het kader van willekeurig geweld in het binnenlands gewapende conflict in Jemen niet zijn betrokken. De Afdeling concludeert dit immers zonder in te gaan op de argumenten die de AG heeft opgesomd in zijn Conclusie in de procedure die heeft geleid tot het arrest van het Hof van 9 november 2023 in de zaak X, Y en zonder te motiveren waarom artikel 15c van richtlijn 2011/95 op deze wijze moet worden uitgelegd, ondanks dat dit niet valt af te leiden uit de bewoordingen van de bepaling en ook niet valt af te leiden uit de eerdere arresten van het Hof waarin artikel 15 van richtlijn 2011/95 nader is gepreciseerd.
Weliswaar is niet een situatie aan de orde die vergelijkbaar is met een situatie waar het arrest van het Hof in de zaak Nuratau van 5 juni 2025[8] betrekking op heeft en is niet aan de orde dat het betrekken van humanitaire omstandigheden bij het beoordelen van het risico op ernstige schade moet worden geacht geen enkel verband te houden met de logica van internationale bescherming en niet verenigbaar is met artikel 3 van richtlijn 2011/95. Tegelijkertijd kan het tot een divergerend beschermingsniveau in de lidstaten leiden als in Nederland vanwege een uitspraak van de (hoogste) nationale rechter meer of andere omstandigheden worden betrokken bij de beoordeling van het niveau van willekeurig geweld. De rechtbank is er niet mee bekend dat andere lidstaten humanitaire omstandigheden betrekken bij de beoordeling van het risico op ernstige schade. De rechtbank heeft ook geconstateerd dat diverse zittingsplaatsen van deze rechtbank divergeren ten aanzien van de vraag of humanitaire omstandigheden al dan niet moet worden betrokken bij de vraag of subsidiaire bescherming moet worden verleend.
De rechtbank heeft besloten om in de onderhavige procedure - vanwege de uitspraken van de Afdeling van 16 juli 2025 - af te zien van het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof. De rechtbank heeft voor deze beslissing doorslaggevend geacht de in de uitspraken van 16 juli 2025 gegeven duidelijke en gedetailleerde uiteenzetting over de vraag op welke wijze moet worden beoordeeld of sprake is van willekeurig geweld als bedoeld in artikel 15c van richtlijn 2011/95. De rechtbank betrekt hierbij tevens dat verweerder zich, volgens rechtsoverweging 4.1 van de Afdelingsuitspraak met als kenmerk ECLI:NL:RVS:2025:3153, op het standpunt stelt dat “humanitaire omstandigheden slechts een rol in deze beoordeling kunnen spelen als sprake is van de uitzonderlijke situatie dat strijdende partijen in een gewapend conflict bewust catastrofale humanitaire omstandigheden creëren als oorlogsmethodiek en dit onderdeel is van het willekeurig geweld” en dus niet uitsluit dat ernstige schade als bedoeld in artikel 15 van richtlijn 2011/95 kan bestaan uit humanitaire omstandigheden, ondanks dat dit standpunt niet is te herleiden tot het beleid dat verweerder voert. De rechtbank is het daarnaast inhoudelijk eens met de bepaling van de Afdeling dat de humanitaire omstandigheden die het directe of het indirecte gevolg zijn van het handelen en/of het nalaten van een actor van ernstige schade in het kader van willekeurig geweld in het binnenlands gewapende conflict moet worden betrokken bij de beoordeling of eiser een reëel risico loopt op ernstige schade in de zin van artikel 15 van richtlijn 2011/95 als hij dient terug te keren naar Jemen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de eerdergenoemde verwijzingsuitspraak van de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 22 februari 2022 en meer in het bijzonder naar rechtsoverwegingen 80 tot en met 89, waarin is gemotiveerd waarom deze vraag destijds is voorgelegd en wijst op het destijds geformuleerde ‘voorstel voor beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen conform punt 37 van de Aanbevelingen aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures.
De Afdeling heeft in haar uitspraken van 16 juli 2025 geconcludeerd dat verweerder de beoordeling of in Jemen sprake is van de meest uitzonderlijke situatie die valt onder artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling heeft verweerder opgedragen een nieuwe beoordeling in het kader van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn te verrichten aan de hand van alle, door de Afdeling ook benoemde, relevante en actuele omstandigheden in Jemen en heeft daarbij overwogen dat het relevant is dat er een nieuw algemeen ambtsbericht van april 2025 over Jemen is. De Afdeling heeft uitdrukkelijk vermeld dat de toetsing zich heeft beperkt tot het moment van sluiting van het onderzoek ter zitting bij de Afdeling op 16 april 2025.

Omdat de Afdeling gedetailleerd en nauwgezet, mede aan de hand van het arrest van het Hof van 9 november 2023 in de zaak X, Y, uiteen heeft gezet hoe moet worden beoordeeld of de mate van willekeurig geweld, in het kader van een gewapend conflict, zo hoog is dat een ieder alleen al door zijn aanwezigheid in Jemen een reëel risico loopt op ernstige schade en omdat dit in wezen een feitelijke beoordeling van openbare bronnen betreft, is de rechtbank in staat om zelf na te gaan of aan eiser subsidiaire bescherming moet worden verleend reeds vanwege het niveau van willekeurig geweld. De rechtbank heeft immers anders dan de Afdeling het Algemeen Ambtsbericht van april 2025 ter zitting met partijen besproken en verweerder heeft zich zoals hierna nader aan de orde zal komen hierover uitgelaten. De rechtbank betrekt hierbij de inhoud van het dossier, het verhandelde ter zitting en alle informatie die beschikbaar was op het moment van het aanvankelijke sluiten van het onderzoek ter zitting op 11 juli 2025 en overweegt hiertoe als volgt. De rechtbank merkt hierbij op dat het vanzelfsprekend alleen aan verweerder is om beleid te formuleren en dat het, op grond van Afdelingsrechtspraak, vooralsnog en in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen van de rechtbank, zittingsplaats Zwolle[9], alleen aan verweerder zou zijn om de geloofwaardigheid van een asielrelaas te beoordelen, maar dat de rechtbank in de onderhavige uitspraak kan en ook zal beoordelen of sprake is van een zogenoemde ‘kale 15c-situatie’[10].

Verweerder heeft ten behoeve van de eerste fase van de beoordeling of aan eiser internationale bescherming moet worden verleend, en dus bij het verzamelen en vaststellen van de feiten en omstandigheden, die bewijzen tot staving van het verzoek om bescherming kunnen vormen, allereerst eiser gehoord. Om te beoordelen of aan eiser bescherming moet worden verleend heeft verweerder zogenoemd ‘landenbeleid’ geformuleerd zodat voor verzoekers om internationale bescherming kenbaar is van welke duiding van algemene informatie over het land van herkomst verweerder uitgaat.
Verweerder voert thans ten aanzien van Jemen het navolgende landgebonden beleid:

(…) Paragraaf C7/19 – Het asielbeleid ten aanzien van Jemen (…) Paragraaf C7/19.4.2. Ernstige schade in de zin van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3°, Vw als bedoeld in paragraaf C2/3.3.3 Vc De IND neemt voor Jemen aan dat sprake is van een relatief hoger niveau van willekeurig geweld.

Paragraaf C2/19.5.1. Bescherming door autoriteiten en/of internationale organisaties in de zin van paragraaf C2/3.4 Vc De IND neemt voor vreemdelingen afkomstig uit Jemen aan dat het niet mogelijk is de bescherming te verkrijgen van de autoriteiten of internationale organisaties.

Paragraaf C2/19.5.2. Binnenlands beschermingsalternatief in de zin van paragraaf C2/3.4 Vc De IND neemt aan dat in Jemen geen binnenlands beschermingsalternatief aanwezig is, tenzij sprake is van evidente, concrete en individualiseerbare aanknopingspunten op basis waarvan kan worden aangenomen dat de vreemdeling zich elders in Jemen kan vestigen.

Verweerder baseert zijn landgebonden beleid voornamelijk op zogenoemde ‘algemene ambtsberichten’ die worden opgesteld door het Ministerie van Buitenlandse Zaken en doorgaans een verzameling van openbare bronnen bevat. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft op 19 mei 2025 bekend gemaakt deze algemene (en thematische) ambtsberichten niet langer openbaar te maken[11]. De rechtbank overweegt dat het evident is dat een dergelijk besluit onverenigbaar is met het Unierecht en dit is ook reeds uitgesproken[12].
Het meest recente Algemeen Ambtsbericht Jemen is tot stand gekomen in april 2025 en is openbaar gemaakt op 18 juni 2025 als beslissing op een verzoek dat was ingediend op grond van de Wet Open Overheid. De verslagperiode van dit Algemeen Ambtsbericht Jemen ziet op periode van 1 september 2023 tot en met 28 februari 2025. Het besluit van verweerder dat de rechtbank in de onderhavige procedure moet toetsen, is genomen voordat dit Ambtsbericht is vervaardigd. Verweerder heeft het besluit evenwel gehandhaafd en heeft het niet nodig geacht om een aanvullend besluit te nemen, maar heeft in zijn verweerschrift uitdrukkelijk gewezen op de inhoud van dit Algemene Ambtsbericht Jemen 2025. Eiser heeft in zijn (aanvullende) gronden van beroep landeninformatie overgelegd, niet gewezen op dit meest recente ambtsbericht.
De rechtbank heeft bij de behandeling van het beroep op 11 juli 2025 onder meer de inhoud van het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 besproken en partijen ook de vraag gesteld of humanitaire omstandigheden, die een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger vormen en die doelbewust worden veroorzaakt door strijdende partijen in een internationaal of binnenlands gewapend conflict, dienen te worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een risico op ernstige schade zoals bedoeld in artikel 15 van richtlijn 2011/95. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Verweerder heeft zijn eerder ingenomen standpunt dat aan eiser geen vergunning wordt verleend gehandhaafd.
De Afdeling heeft in rechtsoverweging 5 de feiten en omstandigheden in Jemen die relevant zijn voor de beoordeling of sprake is van de meest uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, besproken en zoals die blijken uit de informatie waarover de Afdeling tot aan het sluiten van het onderzoek beschikte. De Afdeling heeft de navolgende feiten en omstandigheden relevant geacht:

de algemene veiligheidssituatie;
regionale spreiding van het geweld;
gerichtheid van het geweld en het risico op willekeurige burgerslachtoffers;
veiligheidsstructuur;
gebied van terugkeer;
ontheemden;
humanitaire omstandigheden.

De Afdeling heeft geconcludeerd dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat in Jemen geen sprake is van de meest uitzonderlijke situatie, waarbij de mate van willekeurig geweld in een gewapend conflict zo hoog is dat een burger die terugkeert alleen al door zijn aanwezigheid daar een reëel risico loopt op ernstige schade. Verweerder heeft in de globale beoordeling van een uitzonderlijke situatie die valt onder artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, ten onrechte de slachtoffers als gevolg van landmijnen en explosieve oorlogsresten, de recente confrontaties en het verhoogde percentage ontheemden als direct gevolg van het gewapende conflict in Jemen niet kenbaar betrokken. Uit landeninformatie die de Afdeling heeft betrokken blijkt dat de daling van het aantal burgerslachtoffers sinds het bestand en de facto bestand onder druk is komen te staan en dat de intensiteit van het gewapende conflict tussen diverse strijdende actoren weer is toegenomen, zoals beschreven onder 5.4 van de Afdelingsuitspraak. Verweerder heeft ten onrechte niet de humanitaire omstandigheden betrokken die het directe of het indirecte gevolg zijn van het handelen en/of het nalaten van een actor van ernstige schade in het kader van willekeurig geweld in het binnenlands gewapende conflict in Jemen. Daarbij acht de Afdeling relevant dat uit het ambtsbericht volgt dat Houthi-rebellen toegang tot humanitaire hulp weigeren, dat toegang daartoe in sommige gevallen non-existent is en dat er veel incidenten plaatsvinden waarbij humanitaire toegang wordt gehinderd. Deze omstandigheden zijn het gevolg van handelen en/of nalaten door de Houthi-rebellen in het kader van willekeurig geweld in een binnenlands gewapend conflict en vallen daardoor dus binnen de reikwijdte van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn.

De Afdeling heeft in bovenstaande beoordeling het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 niet betrokken. De rechtbank doet dit in de onderhavige uitspraak wel omdat dit ambtsbericht ten tijde van het onderzoek ter zitting beschikbaar was, de inhoud hiervan ter zitting is besproken en beide partijen zich hierover hebben kunnen uitlaten. In dit meest recente ambtsbericht is onder meer het navolgende vermeld:

(…)

- de algemene veiligheidssituatie;

Bestudering van de veiligheidssituatie in Jemen tijdens de verslagperiode levert een gemengd beeld op. Enerzijds werd het bestand van 2 april 2022, dat vanaf 2 oktober 2022 werd gevolgd door een de facto bestand, door de strijdende partijen niet op grote schaal geschonden, duurde de beperking van vijandelijkheden in grote lijnen voort en deden zich geen noemenswaardige wijzigingen van de frontlijnen voor. Anderzijds vonden er nog steeds vijandelijkheden plaats langs de bestandslijnen, en was hierin aan het einde van de verslagperiode zelfs een opleving zichtbaar. Ook bleven op grote schaal schendingen van de rechten van burgers plaatsvinden, maar werden daarbij minder slachtoffers gerapporteerd dan voorgaande jaren. (…) Tegenover de daling van de vijandelijkheden aan de bestandslijnen stond echter, net als tijdens de vorige verslagperiode, een stijging van het aantal incidenten van geweld tegen burgers (hoewel aantallen geregistreerde dodelijke slachtoffers daarbij niet stegen). Dit blijkt uit gegevens verzameld door ACLED en uit andere bronnen. Het Panel of Experts van de VN constateerde in oktober 2024 dat onderzoek nog steeds wees op grootschalige schendingen van het internationaal humanitair recht en de mensenrechten, waaronder aanvallen op burgers, willekeurige detenties, gedwongen verdwijningen, marteling, gendergerelateerd geweld en schendingen van het recht op een eerlijk proces.

2.2 Impact van oorlogsmethoden op burgers De burgerbevolking van Jemen liep tijdens de verslagperiode, net als tijdens de vorige verslagperiodes, het risico om slachtoffer te worden van de oorlogsmethoden die de strijdende partijen gebruikten. Het Panel of Experts van de VN wees in oktober 2024 als de twee grootste veroorzakers aan: landmijnen en explosieve oorlogsresten (explosive remnants of war, ERW), en willekeurige aanvallen op burgerdoelen. (…) Zowel het Bureau van de Hoge Commissaris van de VN voor de Mensenrechten (OHCHR) als het Civilian Impact Monitoring Project (CIMP)96 registreerde desondanks in 2023 de laagste aantallen burgerslachtoffers in Jemen sinds jaren. (…) De relatieve luwte in de vijandelijkheden aan de frontlijnen leidde tot meer bewegingen van burgers, die op hun beurt leidden tot meer incidenten met exploderende mijnen en ERW. De Houthi’s maakten sinds het bestand van 2022 in steeds grotere mate gebruik van drone-aanvallen. (…) Uit de beschikbare bronnen dienaangaande kan worden opgemaakt dat de drone-aanvallen binnen Jemen niet alleen op militaire doelen gericht waren maar ook op burgerdoelen. (…) Ook bij luchtaanvallen uitgevoerd door de internationale coalitie en het Israëlische leger vielen burgerslachtoffers, zo stelde onder meer het Yemen Data Project.(…)

- regionale spreiding van het geweld;

In het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 is een beschrijving van de veiligheidssituatie in de 22 provincies van Jemen opgenomen. Eiser is

- gerichtheid van het geweld en het risico op willekeurige burgerslachtoffers;

In het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 is gedetailleerd en per provincie vermeld of sprake was van gericht geweld of het risico op willekeurige burgerslachtoffers en in welke omvang

- veiligheidsstructuur;

In het landgebonden beleid is opgenomen dat De IND voor vreemdelingen afkomstig uit Jemen aanneemt dat het niet mogelijk is de bescherming te verkrijgen van de autoriteiten of internationale organisaties.

- gebied van terugkeer;

Eiser is geboren en heeft steeds verbleven in het dorp Gha Al Bon binnen de gemeente Djob in Amram. In het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 is hierover onder meer het navolgende vermeld:

2.11.5 Amran (…) De gehele provincie Amran wordt sinds 2014 bestuurd door de Houthi-beweging. Omdat de noordwestelijke hooglanden sinds die tijd geen actieve frontlinies kenden, zijn de aantallen gevechten en dodelijke slachtoffers betrekkelijk beperkt gebleven. (…)De gehele provincie Amran wordt sinds 2014 bestuurd door de Houthi-beweging. Waar Amran in voorgaande jaren vooral werd getroffen door tribaal geweld lijkt deze trend in de huidige verslagperiode sterk te zijn afgenomen. ACLED registreerde in 2023 en 2024 minder geweldsincidenten waarbij tribale milities betrokken waren dan in de jaren ervoor. (…) Een betrekkelijk groot deel van het zichtbare geweld in Amran betrof tijdens de verslagperiode geweld tegen burgers. (…) Het Panel of Experts van de VN rapporteerde in oktober 2024 dat Amran een van de vier provincies was waar in de eerste helft van 2024 de meeste burgerslachtoffers vielen als gevolg van wat het Panel ‘willekeurige aanvallen’ noemde. (…) ontheemden; In Jemen bevonden zich volgens gegevens van UNHCR en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) in 2024 circa 4,5 miljoen ontheemden. Het totale aantal ontheemden bleef daarmee ongeveer gelijk aan het aantal in de vorige verslagperiode. (…) UNHCR gaf in augustus 2024 aan dat de situatie voor ontheemden in Jemen verder aan het verergeren was. Grootschalige overstromingen hadden duizenden personen ontheemd, vitale infrastructuur vernietigd, opvangcentra weggespoeld en akkers doen onderlopen. Uit interviews met 47.000 huishoudens bleek dat 85% daarvan over onvoldoende voeding beschikte. In zo’n 70% van de huishoudens hadden de bewoners geen nationale identiteitskaarten, wat problemen gaf waar het de toegang tot essentiële diensten en onderwijs betrof.

- humanitaire omstandigheden. (…)

1.2 Leefomstandigheden Jemen is een land dat gedurende een reeks van jaren geteisterd is door gewapend conflict, armoede, voedseltekorten en honger, tribale tegenstellingen en economische malaise.45 Bovenop de reeds lange tijd bestaande en voortdurende humanitaire kwetsbaardheden die hieruit voortvloeiden, verslechterden de leefomstandigheden tijdens de huidige verslagperiode verder door de crisis in de Rode Zee. De militaire escalatie aldaar leidde tot een aanzienlijke daling van aantallen vrachtschepen die Jemen aandeden. Dit gold zowel voor gebied onder controle van de IRG als van de Houthi-beweging. De prijzen van dagelijkse goederen stegen daardoor in het hele land.46 De Wereldbank analyseerde dat het bestand van 2022 weliswaar tot een kortstondige economische opleving had geleid, maar dat dit positieve effect in 2023 al teniet was gedaan; het bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking vertoonde in 2024 een scherpe daling. In totaal is het bbp per hoofd sinds het begin van het gewapende conflict in 2015 met 54% afgenomen.47

Joyce Msuya, Adjunct-Secretaris-Generaal voor Humanitaire Aangelegenheden, opende haar briefing aan de VN-Veiligheidsraad op 12 september 2024 met de opmerking dat de humanitaire situatie in Jemen nog steeds “gestaag verslechterde”. Zij illustreerde dit onder meer met de constatering dat op dat moment, voor het eerst sinds het begin van de monitoring en classificering van voedsel- en ondervoedingscrises, in drie districten van Jemen (twee in Al Hudayda en een in Taiz) sprake was van een hongersnood (IPC fase 5).48 Volgens data van de Integrated Food Security Phase Classification (IPC) waren eind 2024 meer dan 600.000 Jemenitische kinderen in het door de IRG gecontroleerde deel van het land49 ernstig ondervoed, en bijna 120.000 kinderen acuut ondervoed - een stijging van 34 procent vergeleken met 2023.50 Beide delen van Jemen kampten met een blijvend hoge voedselinstabiliteit. Het percentage inwoners dat leed onder onvoldoende voedselconsumptie lag volgens een rapportage van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN (FAO) in december 2024 in regeringsgebied iets hoger (52,3%) dan in Houthi-gebied (43,0%). Voor beide gebieden was dit een stijging ten opzichte van het begin van 2024. De provincies die met de meeste voedselonzekerheid kampten waren Al Bayda, Lahj, Al Jawf, Abyan en Marib.51 Na ruim negen jaar gewapend conflict waren in 2024 meer dan 18 miljoen Jemenieten afhankelijk van humanitaire hulp.52

Tegelijkertijd ging de beschikbare financiering voor humanitaire hulp achteruit. Volgens het in januari 2025 door het VN-Bureau voor de Coördinatie van Humanitaire Aangelegenheden (OCHA) gepubliceerde Yemen Humanitarian Needs and Response Plan zullen in 2025 naar schatting in totaal 17,1 miljoen mensen (49% van de bevolking) voedsel- en landbouwbijstand nodig hebben, onder wie 12,4 miljoen in Houthi-gebied en 4,7 miljoen in regeringsgebied.53 De grote afhankelijkheid van humanitaire hulp onder de bevolking belette de strijdende partijen niet oorlogsmethoden te hanteren die de toegang tot deze hulp dwarsboomden. Dit bleek al toen in september 2021 de Jemenitische mensenrechtenorganisatie Mwatana for Human Rights (verder: Mwatana) een rapport publiceerde getiteld ‘Starvation makers: the use of starvation by warring parties in Yemen.’ Mwatana zette daarin uiteen hoe zowel de Houthi’s als de IRG verantwoordelijk waren voor aanvallen op objecten die onmisbaar waren voor het overleven van de burgerbevolking. Strijdende partijen voerden doelbewust aanvallen uit op landbouwgebieden, irrigatiewerken, vee, levensmiddelenopslag, waterinfrastructuur en vissersboten en -uitrusting. De toegang tot water en voedsel werd daarmee voor de bevolking van de getroffen gebieden ernstig bemoeilijkt. De Houthi’s zouden rond frontlijnen op grote schaal landmijnen hebben verspreid in bewoonde gebieden en in landbouwgebieden, waardoor deze onbruikbaar werden voor voedselproductie. Ook legden zij op grote schaal restricties op aan humanitaire hulpverlening, waaronder voedseldistributie.54

In het vorige ambtsbericht werd weergegeven dat het dwarsbomen van de toegang tot humanitaire hulp door de strijdende partijen ook in 2022 en de eerste helft van 2023 zichtbaar was.55 Deze trend zette zich tijdens de huidige verslagperiode voort. Uit de bronnen komt het beeld naar voren dat met name de Houthi-beweging de toegang tot basisbehoeften als watervoorziening en humanitaire hulp, als wapen in de strijd gebruikten.56 Zo gaf Mwatana in haar jaarverslag over 2023 aan dat de Houthi’s nog steeds gebruik maakten van landmijnen in of nabij graasgebieden, akkers, waterbronnen en openbare wegen, en noemde dit een oorlogstactiek die werd ingezet om hongersnood te veroorzaken.57 Human Rights Watch zette in december 2023 uiteen hoe de Houthi’s de bewoners van de stad Taiz, die zij nog steeds belegerden, de toegang tot water bemoeilijkten. De Houthi’s controleerden immers niet het grootste deel van de stad, maar wel dat deel van de stad waar de belangrijkste bassins lagen die de bevolking van water moesten voorzien.58 Ook in het volledig door de Houthi-beweging gecontroleerde deel van Jemen bleef zij tijdens de verslagperiode de toegang van burgers tot humanitaire hulp dusdanig bemoeilijken, dat het hun voedselzekerheid negatief beïnvloedde.59 Daarbovenop pasten zij restricties toe op vrouwelijke hulpverleners (de mahram-regel, zie paragraaf 4.7.1). Het Wereldvoedselprogramma van de VN (World Food Programme, WFP) pauzeerde vanaf december 2023 een groot deel van de voedselhulp in Houthigebied voor zes maanden.60 De ngo ACAPS constateerde tussen 2023 en 2024 wel een lichte verbetering in de toegang tot humanitaire hulp: in 2024 gaf ACAPS Jemen het cijfer 4 (‘zeer hoge toegangsbeperkingen’), in 2023 was het nog een 5 geweest. (‘extreme toegangsbeperkingen’).61 Dit gold ook in gebieden onder controle van de IRG.

De levering van humanitaire goederen werd verder bemoeilijkt doordat Israëlische luchtaanvallen kritieke infrastructuur in Houthi-gebied beschadigden, waaronder de havens van Al Hudayda en Saleef, de luchthaven van Sana’a en energie installaties - waardoor steden als Sana’a en Al Hudayda langere tijd geen elektriciteit hadden. De haven van Al Hudayda, de belangrijkste aanvoerhaven voor humanitaire goederen, functioneerde nog slechts op 30% van zijn operationele capaciteit.62

In regeringsgebied was er tijdens de verslagperiode sprake van een gebrekkige toegang van burgers tot basisvoorzieningen, zoals elektriciteit en water. Sinds de Houthi-aanvallen in oktober 2022 op de zuidelijke olie-installaties63 was de overheid veelal afhankelijk van de financiële injecties van Saoedi-Arabië, die voor een groot deel opgingen aan het elektriciteitsnet. In Aden was vaak slechts enkele uren stroom per dag, gevolgd door vele uren stroomuitval. In Aden, maar ook in andere steden in het zuiden van Jemen, vonden geregeld demonstraties plaats tegen plaatselijke machthebbers wegens het gebrek aan adequaat functionerende diensten.64 De problemen rond de elektriciteitsvoorziening in Aden waren in januari 2025 dusdanig nijpend, dat het ministerie van Volksgezondheid waarschuwde voor serieuze gevolgen in de gezondheidssector.65

Ook bleef Jemen kampen met de meeste cholera-infecties wereldwijd. De Wereldgezondheidsorganisatie (World Health Organization, WHO) vermoedde in december 2024 een totaal van 250.000 cholera-infecties, die hadden geresulteerd in 861 doden. Daarmee vond in 2024 35% van het wereldwijde aantal cholerainfecties plaats in Jemen, en viel in Jemen 18% van het aantal dodelijke slachtoffers. De meeste infecties werden geregistreerd in Houthi-gebied, met name in de provincies Hajjah, Amran en Al Hudayda. Maar ook regeringsgebied werd blijvend door de epidemie getroffen.66

In juli en augustus 2024 kreeg Jemen daarbovenop te maken met grootschalige verwoesting als gevolg van hevige regenval die overstromingen en aardverschuivingen veroorzaakte. Met name gebieden die onder controle waren van de Houthi-beweging werden getroffen, zoals Al Hudayda, Hajjah, Raymah, Al Mahwit, Amran, Sana’a, Taiz en Dhamar. Vitale infrastructuur werd vernietigd,opvangcentra werden weggespoeld en akkers liepen onder. De van oudsher fragiele waterhuishouding met schaars schoon drinkwater kwam hierdoor verder onder druk te staan. Duizenden mensen raakten ontheemd en reeds ontheemde gemeenschappen werden opnieuw gedwongen zich te verplaatsen. Bovendien werd door de overstromingen de humanitaire toegang verder bemoeilijkt.67 (…)

De rechtbank merkt dit Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 aan als een deskundigenbericht omdat het aan de daaraan te stellen vereisten voldoet en omdat de rechtbank niet bekend is met actuele openbare informatie die een wezenlijk ander beeld schetst van de algehele veiligheidssituatie en met name van de omvang, aard en wijdverbreidheid van willekeurig geweld dat wordt uitgeoefend door internationale en binnenlandse strijdende partijen. Verweerder heeft het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 bovendien ten grondslag gelegd aan het (handhaven van het) besluit en in het ambtsbericht is vermeld dat het ambtsbericht een feitelijke, neutrale en objectieve weergave van de bevindingen gedurende de onderzochte periode betreft en het geen beleidsstuk is en niet de visie van de regering of het beleid jegens een land of regio weergeeft, noch conclusies bevat ten aanzien van het vreemdelingenbeleid. De rechtbank gaat dus bij haar uitspraak uit van de inhoud van dit ambtsbericht.
De rechtbank overweegt dat uit deze passages blijkt wat de ernst is van humanitaire omstandigheden, dat de strijdende partijen en dus actoren van geweld, willens en wetens oorlogsmethoden hanteren die toegang tot humanitaire hulp dwarsbomen terwijl tegelijkertijd een groot deel van de burgerbevolking afhankelijk is van deze hulp. Ook blijkt dat met name de Houthi-beweging, de toegang tot basisbehoeften als watervoorziening en humanitaire hulp, als wapen in de strijd gebruiken en een oorlogstechniek inzetten om hongersnood te veroorzaken. Ook is vermeld en gemotiveerd welke restricties werden toegepast op vrouwelijke hulpverleners. In het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 is tevens vermeld welke rol buitenlandse actoren innemen in het gewapend conflict[13]. Ten aanzien van de andere door de Afdeling benoemde feiten en omstandigheden in Jemen die relevant zijn voor de beoordeling of sprake is van de meest uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn, stelt de rechtbank vast dat deze niet wezenlijk zijn gewijzigd.
Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het aantal burgerslachtoffers in samenhang met de omvang van het huidige geweldsniveau in Jemen, afgezet tegen de totale omvang van de bevolking, niet zodanig is dat kan worden gesproken van willekeurig en wijdverbreid geweld in de zin van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000, waarbij louter de aanwezigheid van een persoon leidt tot een reëel risico op ernstige schade, stelt de rechtbank vast dat verweerder niet alle door de Afdeling genoemde relevante feiten en omstandigheden kenbaar heeft betrokken en dit standpunt overigens, als al deze relevante feiten omstandigheden wel worden betrokken, niet kan worden gebaseerd op het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025.
De rechtbank concludeert dat, gelet op de door de Afdeling benoemde feiten en omstandigheden die moeten worden beoordeeld en gelet op met name de humanitaire omstandigheden, die een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger vormen en die doelbewust worden veroorzaakt door de strijdende partijen in het gewapende conflict in Jemen, uit het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 volgt dat in Jemen de mate van willekeurig geweld, in het kader van een gewapend conflict, zo hoog is dat een ieder alleen al door zijn aanwezigheid in Jemen een reëel risico loopt op ernstige schade. De rechtbank wijst er ter aanvulling hiervan op dat in het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 ook is vermeld dat de situatie ten aanzien van terugkerende Jemenitische migranten in grote lijnen dezelfde was als in het vorige ambtsbericht beschreven en daarmee een vergelijkbaar incompleet beeld biedt wegens een gebrek aan feitelijke informatie en ook dit een relevant gegeven is.
Dit betekent simpel gezegd dat op grond van het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 moet worden geconcludeerd dat sprake is van een zogenoemde ‘kale 15c-situatie’. De rechtbank overweegt dat uit het ambtsbericht niet blijkt dat voor delen van Jemen een wezenlijk lager niveau van willekeurig geweld moet worden vastgesteld zodat de ‘kale 15c-situatie’ voor heel Jemen geldt.
Gelet op deze conclusie hoeft de rechtbank niet nader te beoordelen of eiser individuele omstandigheden aannemelijk heeft gemaakt die moeten worden betrokken bij de toepassing van de zogenoemde ‘glijdende schaal’.
Verweerder heeft geen beoordelingsruimte als wordt voldaan aan de materiële voorwaarden voor subsidiaire bescherming. De rechtbank stelt in deze uitspraak vast, gelet op het door de Afdeling in de uitspraken van 16 juli 2025 uiteengezette toetsingskader en op grond van het Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025 dat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan de handhaving van zijn besluit en dat door de rechtbank op 11 juli 2025 tijdens het onderzoek ter zitting met beide partijen is besproken, dat eiser in aanmerking moet worden gebracht voor subsidiaire bescherming. Het Hof heeft in het arrest van 10 juni 2021 in de zaak CF/DN verduidelijkt dat uit artikel 18 van richtlijn 2011/95, gelezen in samenhang met de definitie van „persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt” in artikel 2, onder f), van deze richtlijn en de definitie van „subsidiairebeschermingsstatus” in artikel 2, onder g), ervan, dat de daarin bedoelde subsidiairebeschermingsstatus in beginsel moet worden verleend aan elke derdelander of staatloze die, indien hij wordt teruggestuurd naar zijn land van herkomst of naar het land waar hij gewoonlijk verbleef, een reëel risico loopt op ernstige schade in de zin van artikel 15 van deze richtlijn[14].
De rechtbank heeft vastgesteld dat in Jemen sprake is van een ‘kale 15c-situatie’ en dat eiser reeds daarom een reëel risico loopt op ernstige schade in de zin van artikel 15 van deze richtlijn en aan hem dus subsidiaire bescherming moet worden verleend. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen om aan eiser een verblijfsvergunning te verlenen op grond van de subsidiaire beschermingsstatus. De rechtbank zal bepalen dat verweerder een termijn van 4 weken heeft om eiser in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank een proceskostenveroordeling uitspreken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Beslist wordt als volgt.

Beslissing

De rechtbank:

-vernietigt het besluit van 22 oktober 2024; -draagt verweerder op om binnen vier weken na bekendmaking van deze uitspraak aan eiser een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen met ingangsdatum 3 april 2023 en een geldigheidsduur van vijf jaar; -veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M.R.L. Kamp, griffier.

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 17 juli 2025.

Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen vier weken na de dag van bekendmaking.

Arrest van het Hof van 9 november 2023 in de zaak X, Y, hun zes minderjarige kinderen tegen de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-125/22, ECLI:EU:C:2023:843.

Algemeen ambtsbericht Jemen, april 2025, paragraaf 1.2.

Arrest van het Hof van 17 februari 2009 in de zaak Elgafaji tegen de Staatssecretaris van Justitie, C‑465/07, ECLI:EU:C:2009:94.

Arrest van het Hof van 9 november 2023 in de zaak X, Y, hun zes minderjarige kinderen tegen de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-125/22, ECLI:EU:C:2023:843.

ECLI:EU:C:2023:469.

Pagina’s 143 – 157, “Evaluation of the application of the recast Qualification Directive (2011/95/EU) Final report”, 22 januari 2019.

Arrest van 17 februari 2009, Elgafaji (C‑465/07, EU:C:2009:94, punt 37).

Arrest van het Hof van 5 juni 2025 in de zaak Nurateau, A.B. tegen Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky, C-349/24, ECLI:EU:C:2025:397.

Uitspraken van de rechtbank, zittingsplaats Zwolle, van 11 maart 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:3726, C-198/25 (Quetta) en 4 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:11958.

Zie voor het begrip ‘kale 15c-situarie’ de einduitspraak van de rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 20 december 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:20195, rechtsoverweging 9.

Brief van 19 mei 2025 van de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 5 juni 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9840, en uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 11 juni 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:10083.

Algemeen Ambtsbericht Jemen 2025, paragraaf 2.10, Buitenlandse actoren.

Arrest van het Hof van 10 juni 2021 in de zaak CF, DN tegen Bundesrepublik Deutschland, C-901/19, EU:C:2021:472, punt 23.

Voetnoten