ECLI:NL:PHR:2025:680 - Parket bij de Hoge Raad - 1 juli 2025

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer23/03898

Zitting 1 juli 2025

CONCLUSIE

M.E. van Wees

In de zaak

[verdachte] , geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1978, hierna: de verdachte.

Inleiding

1.1 De verdachte is bij arrest van 29 september 2023 door het gerechtshof 's-Hertogenbosch wegens "in een voor de openbare dienst bestemd lokaal wederrechtelijk binnendringen", veroordeeld tot een geldboete van € 1.000,- waarvan € 500,- voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren.

1.2 Het cassatieberoep is ingesteld namens de verdachte en B.H.A. Augustin, advocaat in Urmond, heeft twee middelen van cassatie voorgesteld.

Het eerste middel

2.1 Het eerste middel richt zich, zo begrijp ik, tegen de bewezenverklaring.

2.2 Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:

“Hij op of omstreeks 28 september 2022 te [plaats 1] in een voor de openbare dienst bestemd lokaal, te weten politiebureau (gelegen aan de [a-straat 1] ) wederrechtelijk is binnengedrongen.”

2.3 Deze tenlastelegging is toegesneden op art. 139 lid 1 Sr. Dit artikel luidt:

“Hij die in een voor de openbare dienst bestemd lokaal wederrechtelijk binnendringt, of, wederrechtelijk aldaar vertoevende, zich niet op de vordering van de bevoegde ambtenaar aanstonds verwijdert, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.”

2.4 Ten laste van de verdachte is uiteindelijk bewezenverklaard dat:

“Hij op 28 september 2022 te [plaats 1] in een voor de openbare dienst bestemd lokaal, te weten politiebureau, gelegen aan de [a-straat 1] , wederrechtelijk is binnengedrongen.”

2.5 In het middel wordt aangevoerd dat uit de bewijsmiddelen niet volgt dat de verdachte voorafgaand aan zijn aanhouding is gewaarschuwd, welke eis zou voortvloeien uit het onderdeel van artikel 139 lid 1 Sr dat strafbaar stelt degene die “zich niet op vordering van de bevoegde ambtenaar aanstonds verwijdert”.

2.6 Dat de verdachte zich niet op vordering van de bevoegde ambtenaar heeft verwijderd is echter niet tenlastegelegd en evenmin bewezenverklaard. Ten laste van de verdachte is immers het in de wet afzonderlijk strafbaar gestelde ‘wederrechtelijk binnendringen’ bewezenverklaard. Van wederrechtelijk binnendringen is sprake als het voor de openbare dienst bestemde lokaal wordt betreden tegen de onmiskenbare wil van de gebruiker. Een vordering van een bevoegde ambtenaar om zich te verwijderen is daarvoor niet vereist.

2.7 Het middel faalt.

Het tweede middel

3.1 In het tweede middel wordt geklaagd dat het hof ten onrechte de tenlastegelegde ‘wederrechtelijkheid’ van het binnendringen heeft bewezenverklaard omdat niet een zodanig zwaarwegende grond voor de oplegging van het toegangsverbod is aangetoond, dat daarmee de inbreuk gerechtvaardigd is die dit verbod maakt op de rechten van de verdachte die voortvloeien uit art. 8 EVRM.

3.2 Ik zal hieronder eerst de door het hof gebruikte bewijsmiddelen aanhalen en ook een aantal relevante passages uit het proces-verbaal ter terechtzitting. Het arrest bevat geen afzonderlijke inhoudelijke bewijsoverweging van het hof.

De bewijsmiddelen en de behandeling ter terechtzitting

3.3 De aantekening van het mondelinge arrest bevat de volgende bewijsmiddelen:

“1. Het proces-verbaal van aanhouding verdachte d.d. 28 september 2022, dossierpagina’s 3-4, voor zover inhoudende als relaas van de verbalisanten [verbalisant 1] en [verbalisant 2]:

(Dossierpagina 3) Op 28 september 2022 waren we beiden in politieuniform gekleed en bevonden ons in het politiebureau, welke gelegen is aan de [a-straat 1] in [plaats 1] . Wij waren dusdanig als politie herkenbaar.

Op 28 september 2022 kregen wij van de chef van dienst, [betrokkene 1] , de opdracht om [verdachte] aan te houden voor lokaalvredebreuk. [verdachte] zou zich ophouden bij de ontvangsthal van het politiebureau in [plaats 1] . Wij hoorden van [betrokkene 1] dat op 3 maart 2022 aan [verdachte] een lokaalverbod voor het politiebureau in [plaats 1] , gelegen aan de [a-straat 1] , werd uitgereikt.

Op 28 september 2022 liepen wij naar de ontvangsthal van het politiebureau in [plaats 1] . Daar zagen wij, voor ons ambtshalve bekend, [verdachte] staan in de aankomsthal. Hierop hielden wij [verdachte] aan op basis van artikel 139 Wetboek van Strafrecht.

2. Het lokaalverbod:

Geachte [verdachte] , Naar aanleiding van het feit dat u zich de afgelopen periode diverse keren niet fatsoenlijk heeft gedragen, t.o.v. mijn collega’s, bij uw bezoek aan het bureau van politie [betrokkene 2] te [plaats 1] , [a-straat 1] en het feit dat dit vorig jaar eveneens aan de orde was, deel ik u mede dat u tot en met 31 december 2022 niet meer welkom bent in genoemd politiebureau. Indien u in de toekomst een beroep wenst te doen op de politie [plaats 2] kunt u 0900-8844 hierover, telefonisch dan wel via het internet, een verzoek indienen. Hierna zal door ons worden beoordeeld of en hoe wij hier op in zullen gaan.

Datum: 3 maart 2022 [betrokkene 2] , Chef basisteam [plaats 2]

3. Het proces-verbaal van bevindingen d.d. 3 maart 2022, dossierpagina’s 6-8, voor zover inhoudende als relaas van de verbalisanten [verbalisant 3] en [verbalisant 4] :

(Dossierpagina 6) Op 3 maart 2022 bevonden wij ons bij de woning, gelegen aan [b-straat 1] te [geboorteplaats] , gemeente [plaats 1] . Wij waren aldaar om de [verdachte] een lokaalverbod uit te reiken voor het politiebureau gelegen aan de [a-straat 1] te [plaats 1] . Dit lokaalverbod werd vandaag, 3 maart 2022, opgemaakt door de teamchef van het basisteam [plaats 2] in verband met het grensoverschrijdende gedrag van [verdachte] in de richting van politiemedewerkerkers.

Op voornoemd adres is de [verdachte] woonachtig. [verdachte] is mij, [verbalisant 4] , in mijn hoedanigheid als wijkagent ambtshalve bekend.

Ik, [verbalisant 4] , deelde [verdachte] mede dat hij een lokaalverbod kreeg voor het politiebureau [plaats 1] , gelegen aan de [a-straat 1] , per direct ingaande en geldend tot en met 31 december 2022. Ik, [verbalisant 4] , wilde hem het lokaalverbod uitreiken, maar we hoorden dat [verdachte] zei dat hij deze niet aan wilde nemen.

4. De verklaring van de verdachte, zoals afgelegd ter terechtzitting in eerste aanleg d.d. 9 november 2022: Als ik wist dat ik niet op het politiebureau mocht komen, dan was ik niet gegaan. Ik kwam niet op het politiebureau met een bijl, maar om aangifte te doen.

5. De verklaring van verdachte, zoals afgelegd ter terechtzitting in hoger beroep op 29 september 2023:

U, voorzitter, vraagt mij of ik mij op 28 september 2022 in het politiebureau te [plaats 1] bevond om aangifte te doen, terwijl ik een lokaalverbod voor dit politiebureau had. Dat klopt.”

3.4 Aan het proces-verbaal van de terechtzitting van het hof kan verder het volgende worden ontleend:

“De verdachte verklaart als volgt:

U, voorzitter, vraagt mij of ik mij op 28 september 2022 in het politiebureau te [plaats 1] bevond om aangifte te doen, terwijl ik een lokaalverbod voor dit politiebureau had. Dat klopt. Dat lokaalverbod hebben ze op 3 maart 2022 getracht aan mij uit te reiken. Het lokaalverbod was niet terecht en ik kan dus daarvoor niet gestraft worden. U, voorzitter, houdt mij voor dat ik een lokaalverbod heb gekregen in verband met het grensoverschrijdend gedrag in de richting van politiemedewerkers en dat ik het lokaalverbod niet wilde aannemen. Ik begrijp er niets van. Ik heb op 3 maart 2022 de situatie gefilmd. Ik heb op band staan dat ik toen netjes heb gevraagd wat er aan de hand was omdat ik het niet begreep. Ik heb de verbalisanten gevraagd om het mij uit te leggen. Ik bleef netjes. Waarom krijg ik een lokaalverbod als ik mij netjes gedraag?

(…)

Ik heb een briefje gekregen. Dat is geen besluit. Ik heb nooit iets gekregen. U, voorzitter, houdt mij voor dat ik het lokaalverbod niet aan wilde nemen. Ik heb niets gedaan. Hoezo kan ik een verbod van de politie krijgen? Ik heb begrepen dat alleen de rechter dit kan. Ik heb begrepen dat als je iets strafbaars hebt gedaan, de rechter kan zeggen dat je in een bepaalde publieke locatie niet mag komen. Als ik niet wil dat iemand mijn woning betreed dan is dat mijn goed recht. Dit ging echter om een publieke ruimte. Ik wilde aangifte doen. Het hof zal moeten beoordelen of hier iets is gebeurd wat niet door de beugel kan. Ik bleef netjes. U, voorzitter, houdt mij voor dat ik mij volgens de politie diverse keren niet fatsoenlijk heb gedragen en dat ik om die reden op 3 maart 2022 een lokaalverbod heb gekregen. Ik zou willen weten wat ik dan heb gedaan. U, voorzitter, vraagt mij of ik telefonisch of via internet aangifte had kunnen doen. Ik snap er niets van. Ik bleef netjes. Ik blijf altijd netjes. Ik bedreig nooit iemand. Het kan wel zo zijn dat ik niet altijd even leuke vragen stel. Dit kan echter niet de reden zijn om iemand te beletten aangifte te doen. De politie heeft mij belet om aangifte in persoon te kunnen doen. Ik ben niet van het digitale. Ik heb het recht om op een politiebureau aangifte te doen. Ik begrijp gewoon niet waarom ik niet op het politiebureau mocht zijn.

(…)

De raadsvrouw voert het woord tot verdediging als volgt:

Het staat niet ter discussie dat cliënt op 28 september 2022 in het politiebureau in [plaats 1] is geweest. De verdediging stelt dat de wederrechtelijkheid niet bewezen kan worden omdat op grond van het dossier niet kan worden getoetst of het lokaalverbod voor het politiebureau van 3 maart 2022 rechtmatig is afgegeven. Er zit geen proces-verbaal in het dossier waaruit blijkt op grond van welke gedragingen van cliënt het lokaalverbod is afgegeven. Cliënt heeft video’s van die dag en daarop is te zien dat hij zich netjes heeft gedragen. Er is geen reden om aan te nemen dat hij op andere dagen niet netjes is geweest. De verdediging stelt zich dan ook op het standpunt dat het lokaalverbod van 3 maart 2022 onrechtmatig is.

De belangen van cliënt dienen te worden afgewogen tegen het belang van een locatieverbod; een lokaalverbod van zes maanden is een ingrijpend middel en schendt de bewegingsvrijheid van cliënt. Het is een recht van cliënt om ten allen tijden aangifte te mogen doen.

Het beschermd belang van art. 139 Sr is ’de vrede in voor openbare dienst bestemde lokalen'. Uit het dossier blijkt niet dat dit. belang in het geding is of is geweest. Er zijn geen gebeurtenissen beschreven waaruit hinderlijk gedrag van cliënt blijkt op het politiebureau te [plaats 1] . In het lokaalverbod zelf staat enkel beschreven dat cliënt zich 'de afgelopen periode diverse keren niet fatsoenlijk heeft gedragen t.o.v. mijn collega's, bij uw bezoek aan het bureau van de politie te [plaats 1] , [a-straat 1] en het feit dat dit vorig jaar eveneens aan de orde was.' Wat deze gedragingen zouden zijn en op welke wijze deze gedragingen ‘de vrede’ in het politiebureau zouden aantasten, is niet beschreven. Het lokaalverbod ex. art. 139 Sr is bedoeld voor personen die ernstige overlast veroorzaken in lokalen. Deze gedragingen blijken niet uit het dossier.

Voorts wil de verdediging wijzen op een uitspraak van de rechtbank Limburg d.d. 18 februari 2009, zoals genoemd in de appelmemorie. In die zaak ging het om een gebiedsontzegging en werd niet beschreven welke gedragingen aan de orde zijn geweest. De verdachte in die zaak is vrijgesproken omdat het bestanddeel ‘wederrechtelijkheid’ niet kon worden bewezen.” Juridisch kader

3.5 Het middel stelt de vraag aan de orde of en, zo ja, hoe de strafrechter de rechtmatigheid van een vooraf gegeven toegangsverbod kan toetsen bij het oordeel of een verdachte wederrechtelijk is binnengedrongen in een voor de openbare dienst bestemd lokaal.

3.6 De Hoge Raad heeft over deze materie een arrest gewezen in het kader art. 138 lid 1 Sr (hierna ook: huisvredebreuk, al ben ik mij ervan bewust dat die term niet helemaal de lading dekt). Dit artikel is nauw verwant aan art. 139 lid 1 Sr (hierna ook: lokaalvredebreuk).

3.7 Art. 138 lid 1 Sr luidt:

“Hij die in de woning of het besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik, wederrechtelijk binnendringt of, wederrechtelijk aldaar vertoevende, zich niet op de vordering van of vanwege de rechthebbende aanstonds verwijdert, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie.”

3.8 Het bedoelde arrest is HR 29 oktober 2019, ECLI:NL:HR:2029:1464. In de zaak die ten grondslag lag aan dit arrest was aan de verdachte een winkelverbod opgelegd door de eigenaar van een supermarkt vanwege een door de verdachte gepleegde winkeldiefstal. Bij het hof had de verdediging aangevoerd dat dit verbod niet voldeed aan eisen die werden genoemd in een brief van de minister van Justitie en dat het verbod daarom niet rechtsgeldig was. Het hof had overwogen dat deze brief geen deel uitmaakt van de delictsomschrijving van art. 138 Sr en dat ook het overigens aangevoerde niet tot de conclusie leidde dat geen sprake was van een rechtsgeldig winkelverbod. De Hoge Raad overwoog:

“2.4.1 Bij de beoordeling van het middel moet het volgende worden vooropgesteld. De strekking van art. 138, eerste lid, Sr brengt mee dat als ‘binnendringen’ in de zin van deze bepaling moet worden beschouwd het betreden van een woning, besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik, indien degene die zich daarin of daarop begeeft, zulks doet tegen de voor hem - hetzij door een verklaring van de rechthebbende, hetzij op grond van enige andere omstandigheid - onmiskenbare wil van de rechthebbende. Door toevoeging van het woord ‘wederrechtelijk’ is buiten twijfel gesteld dat het binnentreden - ook al geschiedt dit tegen de wil van de rechthebbende - niet strafbaar is indien dit uit anderen hoofde gerechtvaardigd zou zijn.Het betreden van een winkel nadat aan de betrokkene een schrijven is uitgereikt met de strekking dat hem de toegang daartoe is ontzegd, levert in beginsel wederrechtelijk binnendringen in de zin van art. 138, eerste lid, Sr op. Bijzondere omstandigheden kunnen tot een ander oordeel nopen. (Vgl. met betrekking tot het betreden van een flatgebouw HR 6 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM5282.) Van een dergelijke omstandigheid is sprake in het geval de rechter aannemelijk heeft geoordeeld dat het desbetreffende winkelverbod onrechtmatig is.

2.4.2 Het antwoord op de vraag of het opleggen van een winkelverbod onrechtmatig is, wordt beheerst door het burgerlijk recht, in het bijzonder het eigendomsrecht of het met de eigenaar overeengekomen contractuele gebruiksrecht van de winkelier. Een uit het eigendomsrecht voortvloeiend gebruiksrecht is op grond van art. 5:1, tweede lid, BW in beginsel exclusief. Dit recht vindt echter zijn beperking in de rechten van anderen, alsmede in wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht. De vraag of de oplegging van een winkelverbod de uit zijn eigendoms- of gebruiksrecht voortvloeiende vrijheid van de winkelier overschrijdt, laat zich niet in het algemeen beantwoorden, maar is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Niet is vereist dat het winkelverbod zijn grond vindt in een geconstateerd strafbaar feit, ook voldoende ernstige vormen van overlast kunnen daarvoor grond geven. Indien het gaat om een voor een algemeen publiek toegankelijke winkel zal een in strijd met het discriminatieverbod of een kennelijk willekeurig opgelegd winkelverbod niet rechtmatig zijn.

2.5.1 Verweer en middel doen een beroep op een brief van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 29 september 2004 over winkelverboden, zoals weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 15. In die brief staat onder meer dat een winkelverbod jegens de verdachte alleen kan worden uitgevaardigd bij betrapping op heterdaad van een strafbaar feit.Het middel neemt, in navolging van het verweer, tot uitgangspunt dat de oplegging van een winkelverbod alleen rechtmatig is wanneer aan de in de brief vermelde voorwaarden is voldaan. Die opvatting is, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.1 en 2.4.2 is vooropgesteld, onjuist omdat de enkele omstandigheid dat niet voldaan is aan de in de brief genoemde voorwaarden niet met zich brengt dat de oplegging van het winkelverbod onrechtmatig is. Het middel faalt in zoverre.”

3.9 Kort samengevat komt dit erop neer dat bij overtreding van een winkelverbod in beginsel sprake is van wederrechtelijk binnendringen in de zin van art. 138 lid 1 Sr, maar dat deze wederrechtelijkheid niet bestaat als de rechter aannemelijk acht dat het winkelverbod onrechtmatig is. Een dergelijk winkelverbod wordt daarbij gezien als de uitoefening van een (afgeleid) eigendomsrecht. De onrechtmatigheid van dat verbod kan dan voortvloeien uit de beperkingen die gelden voor dit eigendomsrecht. Ik citeer het in het arrest genoemde art. 5:1 lid 1 en 2 BW:

“1. Eigendom is het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben.2. Het staat de eigenaar met uitsluiting van een ieder vrij van de zaak gebruik te maken, mits dit gebruik niet strijdt met rechten van anderen en de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen.”

3.10 Dat dit kader uit het arrest van 29 oktober 2019 onverkort van toepassing is op het strafbare feit van art. 139 lid 1 Sr is niet vanzelfsprekend. Art. 138 lid 1 en art. 139 lid 1 Sr stellen weliswaar beide strafbaar degene die wederrechtelijke binnendringt en degene die wederrechtelijk ergens verblijft en zich niet meteen na een vordering verwijdert. Volgens de wettekst bestaan tussen deze bepalingen echter ook drie verschillen:

het object van het binnendringen of verblijf: bij huisvredebreuk is dit de “woning of het besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik” en bij lokaalvredebreuk een “voor de openbare dienst bestemd lokaal”;
de kwaliteit van degenen die de vordering tot verwijdering kan doen: de “rechthebbende” bij huisvredebreuk en “de bevoegde ambtenaar” bij lokaalvredebreuk; en
de strafmaat, waaronder: maximaal één jaar gevangenisstraf bij huisvredebreuk en drie maanden bij lokaalvredebreuk.

3.11 Deze verschillen geven uitdrukking aan een onderscheid in beschermd belang en suggereren ook een verschil in grondslag voor het beperken van de toegang tot het lokaal. De strafbaarstelling van huisvredebreuk strekt tot bescherming van het aan de persoonlijke levenssfeer gerelateerde woonrecht en van het eigendomsrecht in het algemeen. De strafbaastelling van lokaalvredebreuk heeft tot doel de taakuitoefening van de overheid mogelijk te maken. Dit verschil in beschermde rechtsgoederen verklaart het verschil in strafmaximum.[1] Het gebruik van de termen ‘openbare dienst’ en ‘ambtenaar’ zou verder aanleiding kunnen zijn voor de aanname dat de toegang(sbeperking) wordt geregeld door het publieke en niet door het burgerlijke recht. Zo wordt in de oudere literatuur gesteld dat: “de vraag, wanneer het binnendringen en het vertoeven wederrechtelijk is, zal moeten worden beantwoord naar de bestemming van het lokaal en naar de geldende administratieve voorschriften”.[2]

3.12 Ik zal dit nader onderzoeken, waarbij ik vooropstel dat ik geen reden zie het bestanddeel ‘wederrechtelijk’ in art. 139 Sr op zichzelf anders uit te leggen dan in art. 138 Sr. Gelet op de gelijke bewoordingen en structuur van de wettekst ligt het voor de hand ook voor art. 139 Sr ervan uit te gaan dat binnentreden of ergens vertoeven tegen de wil van de rechthebbende niet wederrechtelijk is als dit uit anderen hoofde is gerechtvaardigd. Overigens lijkt de onrechtmatigheid van een gegeven winkelverbod op het eerste gezicht niet te gaan over een rechtvaardiging, oftewel een eigen of beter recht, om ergens binnen te treden. Eerder lijkt het te gaan om het recht van de eigenaar of gebruiker om het verbod uit te vaardigen. Uiteindelijk komt het echter in beide gevallen aan op de onderlinge verhouding van twee rechten.

3.13 Wat de grondslag van de toegangsbeperking betreft, dient in het oog te worden gehouden dat niet ieder voor de openbare dienst bestemd lokaal voor het publiek toegankelijk is. In een gemeentehuis bijvoorbeeld zijn immers zowel de publieksruimte, met balies en spreekkamers, als het kantoorgedeelte van de ambtenaren en de wethouders voor de openbare dienst bestemd. Voor die publieksruimte gelden bovendien openingstijden en zal ook de toegang tot die ruimten in beginsel beperkt zijn tot degenen die zaken willen doen met de gemeente.[3]

3.14 Verder dient in het oog te worden gehouden dat de toegang van het publiek tot een voor de openbare dienst bestemd lokaal slechts zelden door een wettelijk voorschrift wordt geregeld, maar meestal voortvloeit uit de taak die de overheid dient te vervullen en die persoonlijke interactie veronderstelt tussen de overheid en een burger.[4] Slechts een enkele keer is dit anders, bijvoorbeeld als het gaat om een vergadering van de gemeenteraad. Deze vergadering is volgens de wet in beginsel openbaar (art. 23 Gemeentewet) zodat gedurende de vergadering recht bestaat op toegang tot de vergaderzaal[5], met dien verstande dat de voorzitter bevoegd is toehoorders die de orde verstoren te doen vertrekken (art. 26 lid 1 Gemeentewet).

3.15 Hieruit volgt dat ook het reguleren van de toegang tot overheidsgebouwen in de meeste gevallen zal zijn gebaseerd op het (afgeleide) eigendomsrecht van het betreffende, rechtspersoonlijkheid bezittende overheidslichaam. Dit vindt ook bevestiging in de rechtspraak.

3.16 Zo heeft de Hoge Raad op basis van de wetsgeschiedenis van art. 138 en 139 Sr overwogen dat “moet worden aangenomen dat de woorden 'vordering van den "bevoegden" ambtenaar' in art. 139, eerste lid, Sr enkel tot uitdrukking brengen dat de vordering moet zijn gedaan vanwege de rechthebbende - bijvoorbeeld de Staat of de gemeente - van het voor de openbare dienst bestemde lokaal”.[6] Dat het daarbij gaat om een civielrechtelijke rechthebbende volgt uit de in het citaat opgenomen voorbeelden. Genoemd worden niet de (bestuurs)organen van de Staat of de gemeente, maar de rechtspersoonlijkheid bezittende overheidslichamen. De Hoge Raad heeft deze zelfde overweging gebruikt in een zaak waarin het ging om lokaalvredebreuk bij een vergadering van de gemeenteraad, een situatie waarin de toegang tot de vergaderzaal wel publiekrechtelijk is geregeld.[7] Ik wijs ten slotte op een zaak waarin de Hoge Raad bij zijn oordeel of sprake is van een ‘ambtenaar’, in dit geval een beveiliger van de TU Delft, ook expliciet in zijn overweging betrok dat de universiteit rechtspersoonlijkheid bezat.[8]

3.17 De rechtspraak van de bestuursrechter is hiermee in overeenstemming. De Centrale Raad van Beroep heeft verschillende keren uitgemaakt dat het beperken van de toegang van een uitkeringsrechtigde tot het gebouw van de uitkeringsinstantie geen gebruik is van een publiekrechtelijke bevoegdheid en dus geen besluit oplevert in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Een dergelijke maatregel wordt getroffen als eigenaar van het gebouw, terwijl het beheren van een pand niet het uitoefenen van een publiekrechtelijke taak is.[9] De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde op vergelijkbare wijze.[10]

3.18 Uit het voorgaande valt af te leiden dat in het geval een eigenaar van een zaak ten aanzien van die zaak eigenaarsbevoegdheden hanteert, hij handelt op privaatrechtelijke titel. Dat is niet anders als de overheid eigenaar is van een zaak met een publieke bestemming.[11]

3.19 Dat neemt echter niet weg dat bij het oordeel of een toegangsverbod rechtmatig is, rekening moet worden gehouden met eventueel toepasselijke geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht. Ik roep art. 5:1 lid 2 BW in herinnering dat bepaalt dat een eigenaar bij de uitoefening van zijn rechten de beperkingen in acht moet nemen die zijn gegrond op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht. Met dit laatste wordt met name gedoeld op de ongeschreven regels van burgerlijk recht.[12] Art. 3:14 BW houdt echter expliciet in dat “[e]en bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, [niet mag] worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht”. Dit brengt mee dat het overheidslichaam dat een burgerlijk recht uitoefent daarbij is gebonden aan de grondrechten[13] en algemene beginselen van behoorlijk bestuur.[14]

3.20 Dat de toetsing van het toegangsverbod zoals beschreven in het arrest van 29 oktober 2019 heel anders wordt door daar ook het ongeschreven publiekrecht bij te betrekken, staat voor mij overigens niet vast. Volgens dit arrest:

dient te worden gekeken naar de omstandigheden van het geval;
dient een grond te bestaan voor de oplegging van het verbod, die ook kan bestaan uit een voldoende ernstige vorm van overlast; en
kan bij een voor het algemeen publiek toegankelijke (winkel)ruimte een verbod (in ieder geval) onrechtmatig zijn als bij oplegging wordt gehandeld in strijd met het discriminatieverbod of als sprake is van een kennelijk willekeurig opgelegd toegangsverbod.

3.21 Dit alles lijkt mij eveneens van toepassing op de toetsing van een door een overheidslichaam opgelegd toegangsverbod. Het gelijkheidsbeginsel[15] en het verbod op willekeur zijn ook twee belangrijke materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In het kader van het willekeurbeginsel zal ook aan de orde kunnen komen of het belang dat de betrokkene heeft bij de uitoefening van de publieke taak van de overheid in het betreffende gebouw, zodanig veel zwaarder weegt dan het met het toegangsverbod verbonden belang van orde en rust, dat het onredelijk zou zijn om dit te verbod op te leggen of te handhaven. Of daarvan sprake is, zal onder andere afhangen van de aard van de taak, het belang daarvan voor de betreffende persoon, het bestaan van alternatieven voor de fysieke aanwezigheid in het gebouw en de mogelijkheid om uitzonderingen te maken op het toegangsverbod.[16]

3.22 Ter afronding van het juridisch kader zou ik nog een opmerking willen maken over de in het geciteerde arrest geformuleerde maatstaf om de onrechtmatigheid van een toegangsverbod vast te stellen, namelijk dat de rechter dit “aannemelijk heeft geoordeeld”. Ik begrijp dit zo dat niet het onrechtmatigheidsoordeel zelf, maar de feiten die ten grondslag liggen aan dit oordeel (slechts) aannemelijk moeten zijn geworden. De in het arrest gebruikte formulering laat verder open wie dergelijke feiten moet aandragen. Omdat de onrechtmatigheid van het toegangsverbod een vorm is van een “bijzondere” omstandigheid die een uitzondering vormt op de regel dat overtreding van zo’n verbod “in beginsel’ wederrechtelijk binnendringen oplevert, ga ik ervan uit dat het voor een bewezenverklaring niet nodig is dat de rechtmatigheid van het toegangsverbod uit de bewijsmiddelen volgt.

Bespreking van het middel

3.23 Bij de toepassing van het door mij geschetste kader is van belang om vast te stellen dat in deze zaak de (beperking van de) toegang tot een politiebureau niet als zodanig in enig publiekrechtelijk voorschrift is geregeld. De politie bezit volgens art. 26 van de Politiewet 2012 rechtspersoonlijkheid, zodat zij (afgeleide) eigendomsrechten kan uitoefenen.

3.24 De door het hof gehanteerde bewijsmiddelen houden in dat het verbod aan de verdachte om het politiebureau aan [a-straat ] in [plaats 1] te betreden is neergelegd in een brief van 3 maart 2022. De inhoud van dit verbod is nog op dezelfde dag aan de verdachte medegedeeld. Als reden voor de oplegging van het toegangsverbod noemt de brief dat de verdachte zich in de afgelopen periode op het politiebureau niet fatsoenlijk heeft gedragen tegenover politieambtenaren en dat dit in het voorgaande jaar ook het geval was geweest.

3.25 Dat dit toegangsverbod op directe wijze inbreuk maakt op de rechten van de verdachte die worden gewaarborgd door art. 8 EVRM, volg ik niet. Deze verdragsbepaling geeft iedere burger een “recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie”. Het verblijf op een politiebureau valt daar niet zonder meer onder. De vergelijking met het door de steller van het middel aangehaalde vonnis van de rechtbank Limburg, wat daar verder ook van zij, gaat mank.[17] In die zaak ging het om een persoon die een toegangsverbod opgelegd had gekregen voor het AZC waar hij verbleef, zonder dat hij beschikte over onderdak elders of over voldoende middelen van bestaan. In een dergelijk geval komen de door art. 8 EVRM beschermde rechten wel in beeld.

3.26 Het in de bewezenverklaring besloten liggende oordeel van het hof dat het niet aannemelijk heeft geoordeeld dat het toegangsverbod onrechtmatig is, acht ik niet onbegrijpelijk. Daarbij neem ik in aanmerking dat herhaald onfatsoenlijk gedrag jegens politieambtenaren een voldoende ernstige vorm van overlast kan opleveren, mede gelet op de verklaring van de verdachte ter terechtzitting van het hof dat hij zich filmend in het politiebureau bevond en dat het kan zijn dat hij daar “niet altijd even leuke vragen” stelde. Aangezien bovendien geen sprake was van de door de verdachte gestelde inbreuk op art. 8 EVRM, was het hof niet gehouden nadere vaststellingen te doen over de feitelijke grondslag van het toegangsverbod.

3.27 Het middel faalt. 4.

Afronding

4.1 Alle middelen falen.

4.2 Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

4.3 Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

H.J. Smidt, herzien en aangevuld door J.W. Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink 1891, p. 86, en D. Simons, Leerboek van het Nederlandsche strafrecht; tweede deel, Groningen: F. Noordhoff N.V. 1941, p. 250 en 253-254..

D. Simons, a.w., p. 253 en 254.

Onderscheid ontleend aan J.W. Fokkens, in: Noyon/Langemeijer/Remmelink Strafrecht, art. 139 Sr, aant. 3 (online; actueel tot en met 1 augustus 2019). L. Wiggers-Rust, S. Lierman e.a. (red.), ‘Goederen met een publieke bestemming naar publiek- en privaatrecht: (private) eigendom en algemeen belang’ (Platform voor publiek- en privaatrecht in dialoog – reeks nr. 4), Zutphen: Uitgeverij Paris 2023, p.14, spreekt van ‘semiopenbare zaken’.

Een voor de openbare dienst bestemd lokaal is een ruimte die in gebruik is voor het vervullen van een overheidstaak. Vgl. HR 12 oktober 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP4260, rov. 3.4.2 en al eerder HR 17 december 1928, NJ 1929, p. 638.

Dus niet tijdens de schorsing van de vergadering, HR 17 december 1928, NJ 1929, p. 638.

HR 13 november 2018, ECLI:NL:HR:2018:2100, rov. 3.3.2.

HR 8 januari 2019, ECLI:NL:HR:2019:13, rov. 2.4.2.

HR 18 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO2599, rov. 4.8.

CRvB 10 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1967 en CRvB 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:853.

AbRS 7 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0392, rov. 3.1. Zie ook AbRS 5 november 2012, AB 2013/305 waarin de ontzegging van de toegang werd gebaseerd op een overeenkomst.

L. Wiggers-Rust, S. Lierman a.w., p.16, en G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën BW nr. A26b), Deventer: Wolters Kluwer 2016, p. 27 en 28.

S. de Groot, in: GS Vermogensrecht, art. 5:1 BW, aant. 60 (online; actueel tot en met 1 december 2020).

Grondrechten zijn ook rechtstreeks, dus zonder de omweg van art, 3:14 BW, van toepassing op privaatrechtelijke overheidshandelingen: G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, algemeen deel (Monografieën BW nr. A26a), Deventer: Wolters Kluwer 2011, p. 15.

Zie M.W. Scheltema, in: GS Vermogensrecht, art. 3:14 BW, aant. 4 (online; actueel tot en met 27 december 2021) en L. Wiggers-Rust, S. Lierman e.a., a.w. p. 30 en 32. De rol van algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij het aangaan van overeenkomsten door de overheid was onder het vóór 1992 geldende Burgerlijk Wetboek al aan de orde geweest in HR 27 maart 1987, ECLI:NL:HR:1987:AG5565. Vgl. ook HR 26 april 1996, AB 1996/372, rov. 3.5.1.

Ook vastgelegd in art. 1 Grw en meer specifiek in de Algemene wet gelijke behandeling. Art. 7 lid 1 aanhef en onder b van die wet bevat een verbod op het maken van onderscheid bij het verlenen van toegang tot goederen en diensten door de openbare dienst.

Op grond van art. 3:1 lid 2 Awb zijn onder andere ook art. 3:2 en 3:4 Awb van toepassing op privaatrechtelijke handelingen van bestuursorganen. Deze artikelen verplichten bestuursorganen de relevante feiten en belangen te inventariseren en om een belangenafweging te maken die niet onevenredig mag uitvallen. Zie hierover G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, algemeen deel (Monografieën BW nr. A26a), Deventer: Wolters Kluwer 2011, p. 74-77. Of in deze zaak de politieambtenaar die het lokaalverbod heeft uitgevaardigd moet worden aangemerkt als een bestuursorgaan staat overigens geenszins vast, zie AbRS 7 augustus 2013, AB 2013/407 m.nt. L.M. Koenraad en J.A.F. Peters, met name randnr. 6 van die noot.

Rechtbank Limburg 7 mei 2013, ECLI:NL:RBLIM:2013:CA3951.

Voetnoten