Ontbreken verkeersbesluit geen excuus voor negeren parkeerverbod

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

STRAFKAMER

Nummer 20/00962 CW Datum 16 juni 2020

ARREST

op het beroep in cassatie in het belang der wet van de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden tegen een arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 9 november 2018, nummer WAHV 200.220.075 in de zaak

van

[betrokkene] , wonende te [plaats] , hierna: de betrokkene.

1 De uitspraak van het hof

Bij de uitspraak van het hof is in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) de beslissing van de kantonrechter vernietigd, het beroep van de betrokkene tegen de inleidende (boete)beschikking ter zake van “parkeren in strijd met parkeerverbod (bord E1)” gegrond verklaard, de beslissing van de officier van justitie en de genoemde (boete)beschikking vernietigd en het verzoek tot vergoeding van proceskosten toegewezen.

2 Het cassatieberoep

De procureur-generaal J. Silvis heeft beroep in cassatie in het belang van de wet ingesteld. De voordracht tot cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De vordering strekt tot vernietiging van de uitspraak van het hof.

3 Het arrest van het hof

3.1 Aan de betrokkene is op grond van de Wahv een sanctie opgelegd wegens “parkeren in strijd met parkeerverbod (bord E1)”. Het hiertegen gerichte administratieve beroep van de betrokkene is door de officier van justitie afgewezen. De kantonrechter heeft het beroep van de betrokkene tegen deze afwijzing door de officier van justitie ongegrond verklaard. Vervolgens is hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

3.2 Het arrest van het hof houdt onder meer het volgende in: “1. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een administratieve sanctie van € 90,- opgelegd ter zake van “parkeren in strijd met parkeerverbod/parkeerverbodszone (bord E1)”, welke gedraging zou zijn verricht op 19 maart 2016 om 12.23 uur op de Lambertus Huisengastraat te Purmerend met het voertuig met het kenteken [kenteken] .

2. De betrokkene voert aan dat er ten tijde van de gedraging geen verkeersbesluit was op basis waarvan er een parkeerverbod gold op de plek waar zijn voertuig stond geparkeerd. De gemeente heeft eerst per 22 juni 2016 een parkeerverbod voor het hele gebied 'Plateel' ingesteld. Dat is na de datum van de gedraging. Vóór 22 juni 2016 was er op basis van een verkeersbesluit alleen een parkeerverbod aan beide zijden van de Wagenweg. Ter uitvoering van het besluit van 22 juni 2016 zijn in het Plateel parkeervakken aangelegd, onder andere op de plek waar de betrokkene op 19 maart 2016 zijn voertuig had geparkeerd.

3. Aan de betrokkene wordt verweten dat hij geen gevolg heeft gegeven aan een verkeersteken dat een verbod inhoudt (artikel 62 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990). Uit de verklaring van de verbalisant volgt dat het voertuig van de betrokkene niet in een parkeervak stond geparkeerd, terwijl door middel van bebording (E1) een parkeerverbodszone was aangegeven. De betrokkene heeft erkend dat deze bebording aanwezig was ten tijde van de gedraging. Volgens vaste jurisprudentie van het hof staat het niet ter beoordeling van de weggebruiker of een verkeersteken overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Dat is slechts anders in het geval de situatie klaarblijkelijk zo afwijkend is van die waarop het verkeersteken betrekking heeft dat bij gevolg geven aan dat teken de veiligheid op weg in gevaar zou worden gebracht (vergelijk Hoge Raad 4 december 1984, gepubliceerd in Verkeersrecht 1985, 39). Dat is hier niet het geval. Gelet hierop kan worden vastgesteld dat de gedraging is verricht.

4. Het enkele gegeven dat de gedraging is verricht, betekent op zichzelf niet dat een sanctie moet worden opgelegd. Uit artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) volgt dat geen sanctie mag worden opgelegd indien dat, gelet op de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht, niet billijk is.

5. Het hof heeft in het arrest van 6 december 2017, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder ECLI:NL:GHARL:2017:10748, overwogen (rechtsoverweging 7.) dat artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wahv meebrengt dat indien in het kader van de aanwending van rechtsmiddelen tegen de oplegging van een sanctie op grond van de Wahv de rechtmatigheid van de bebording en het daaraan ten grondslag liggende verkeersbesluit wordt betwist, door de officier van justitie in administratief beroep en de rechter zal moeten worden onderzocht of dat besluit ten tijde van de gedraging rechtskracht had gekregen en dat besluit niet later in een bestuursrechtelijke procedure is vernietigd of met terugwerkende kracht tot (vóór) het tijdstip van de gedraging is ingetrokken.

6. In het dossier bevindt zich een verkeersbesluit van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Verkeersbesluit nummer 549, gepubliceerd in Staatscourant nr. 33709). Hierin wordt - kort samengevat - besloten om het parkeerverbod aan beide zijden van de Wagenweg in te trekken en met ingang van 22 juni 2016 borden parkeerverbodszone te plaatsen bij de ingangen van het Wagenweggebied, inclusief het woongebied 'Plateel'. Hieruit volgt dat ten tijde van de gedraging aan de bebording, voor zover die betrekking had op de in het woongebied 'Plateel' gelegen locatie van de gedraging, geen geldend verkeersbesluit ten grondslag lag.

7. Volgens de advocaat-generaal brengt dit niet mee dat de sanctie niet in stand kan blijven. Daartoe is ter zitting gewezen op het hierboven genoemde arrest van de Hoge Raad.

8. Het hof stelt vast dat de Hoge Raad in dit arrest - dat overigens niet betrekking had op een procedure op grond van de Wahv - de strafbaarheid van de gedraging heeft beoordeeld. In lijn hiermee heeft het hof hier vastgesteld dat de gedraging is verricht. Uit het arrest kan niet worden afgeleid dat voor de vraag of een sanctie moet worden opgelegd ter zake van handelen in strijd met bebording, aan het ontbreken van een aan de bebording ten grondslag liggend geldend verkeersbesluit geen betekenis mag toekomen. De beslissing van de rechtbank in die zaak om geen straf of maatregel op te leggen is niet in cassatie aan de Hoge Raad voorgelegd.

9. Het onder 5. genoemde onderzoek, waartoe overigens slechts reden bestaat indien ter zake een met redenen omkleed en zo mogelijk met stukken onderbouwd verweer is gevoerd, strekt ertoe dat wordt vastgesteld dat de verplichting om gevolg te geven aan een verkeersteken, die voortvloeit uit de aanwezige bebording, stoelt op een deugdelijke wettelijke grondslag. Zo'n grondslag is vereist om het niet gevolg geven aan die verplichting te bestraffen met de oplegging van een sanctie, die inbreuk maakt op het eigendomsrecht van een betrokkene.

10. Dat is hier, gelet op hetgeen in overweging 6. is overwogen, niet het geval. Het opleggen van een sanctie moet daarom achterwege blijven.”

4 Wettelijk kader

De wettelijke bepalingen die in deze zaak van belang zijn, luiden als volgt.

• Artikel 15 lid 1 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994): “De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.”
• Artikel 18 lid 1 en 3 WVW 1994: “1. Verkeersbesluiten worden genomen: a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister; b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten; c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur; d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie. 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels vastgesteld omtrent de eisen waaraan verkeersbesluiten dienen te voldoen alsmede omtrent de totstandkoming en de inwerkingtreding van die besluiten.”
• Artikel 12 aanhef en onder a van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer: “De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit: a. de volgende borden: I de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid; (...)”
• Artikel 62 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990): “Weggebruikers zijn verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden.”
• Artikel 2 lid 1 Wahv: “Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten.”
• Artikel 9 lid 1 en 2 aanhef en onder b Wahv: “1. Tegen de beslissing van de officier van justitie kan degene die administratief beroep heeft ingesteld, beroep instellen bij de rechtbank; het beroep wordt behandeld en beslist door de kantonrechter. In afwijking van artikel 6:4, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt het beroepschrift ingediend bij de officier van justitie die ingevolge artikel 6, eerste lid, op het administratief beroep heeft beslist. Hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing. 2. Het beroep kan worden ingesteld ter zake dat: b. de officier van justitie had moeten beslissen dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden, het opleggen van een administratieve sanctie niet billijken dan wel dat hij, gelet op de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, een lager bedrag van de administratieve sanctie had moeten vaststellen.”
• Artikel 14 lid 1 Wahv: “Degene die bij de rechtbank beroep heeft ingesteld, alsmede de officier van justitie, kunnen tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, tenzij de opgelegde administratieve sanctie bij die beslissing niet meer bedraagt dan € 70,-.”
• Artikel 20d lid 1 Wahv: “Indien het gerechtshof het beroepschrift ontvankelijk acht, bevestigt het gerechtshof de beslissing van de kantonrechter, hetzij met overneming, hetzij met verbetering van de gronden, of doet het, met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de bestreden beslissing van de kantonrechter, hetgeen de kantonrechter zou behoren te doen.”

5 Beoordeling van het cassatiemiddel

5.1 Het cassatiemiddel klaagt over het oordeel van het hof dat een aan de weggebruiker opgelegde sanctie wegens het niet gevolg geven aan een verkeersteken dat een gebod of verbod inhoudt, niet gebillijkt is indien geen rechtsgeldig verkeersbesluit aan dat verkeersteken ten grondslag ligt.

5.2 Op grond van artikel 62 RVV 1990 zijn weggebruikers verplicht gevolg te geven aan verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden. In die bepaling wordt geen onderscheid gemaakt of de verkeerstekens al dan niet met inachtneming van de daarvoor geldende wettelijke voorschriften zijn geplaatst, dat wil zeggen – voor zover hier van belang – of het verkeersbord geplaatst is krachtens een verkeersbesluit. Het staat dan ook niet ter beoordeling van de weggebruiker of een verkeersbord overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Ook op grond van eisen van verkeersveiligheid kan deze beoordeling niet aan de weggebruiker worden overgelaten. De weggebruiker zal, ook als hij meent dat het bord ten onrechte is geplaatst, gevolg moeten geven aan dat verkeersteken, alleen al omdat andere weggebruikers vaak daarop zullen rekenen. Een uitzondering op deze regel bestaat slechts in het geval dat de situatie onmiskenbaar zo afwijkend is van die waarop het verkeersbord betrekking heeft, dat het gevolg geven aan dat teken de veiligheid op de weg in gevaar zou brengen. (Vgl. HR 6 mei 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZD0700.)

5.3 Op grond van artikel 9 lid 2, aanhef en onder b, en 20d lid 1 Wahv kan de rechter een beschikking waarbij een administratieve sanctie is opgelegd, vernietigen indien naar zijn oordeel de officier van justitie had moeten beslissen dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden, het opleggen van een administratieve sanctie niet billijken.

5.4.1 Het hof heeft vastgesteld dat het verkeersbesluit dat ten grondslag lag aan het verkeersteken dat een parkeerverbod inhield, nog niet in werking was getreden op het moment van de gedraging van de betrokkene. Vervolgens heeft het geoordeeld dat het niet ter beoordeling van de weggebruiker staat of een verkeersteken overeenkomstig de voorschriften en terecht is geplaatst. Daarnaast heeft het hof als zijn oordeel tot uitdrukking gebracht dat zich niet de uitzondering heeft voorgedaan die inhoudt dat de situatie onmiskenbaar zo afwijkend is van die waarop het verkeersteken betrekking heeft dat het gevolg geven aan dat teken de veiligheid op de weg in gevaar zou brengen. Deze oordelen getuigen, gelet op wat onder 5.2 is vooropgesteld, niet van een onjuiste rechtsopvatting en zijn niet onbegrijpelijk.

5.4.2 Dat een verkeersteken dat een gebod of verbod inhoudt, niet met inachtneming van de daarvoor geldende wettelijke voorschriften is geplaatst, kan echter niet worden aangemerkt als een omstandigheid als bedoeld in artikel 9 lid 2, aanhef en onder b, Wahv, dat wil zeggen noch als een omstandigheid waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden, noch als een omstandigheid waarin de betrokkene verkeert. Het oordeel van het hof dat de oplegging van de administratieve sanctie achterwege had moeten blijven omdat het verkeersbesluit dat ten grondslag lag aan het verkeersteken dat een parkeerverbod inhield, nog niet in werking was getreden op het moment van de gedraging van de betrokkene, getuigt daarom van een onjuiste rechtsopvatting.

5.5 Het cassatiemiddel slaagt.

6 Beslissing

De Hoge Raad vernietigt in het belang van de wet de uitspraak van het hof.

Dit arrest is gewezen door de vice-president J. de Hullu als voorzitter, en de raadsheren M.J. Borgers en J.C.A.M. Claassens, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 16 juni 2020.