ECLI:NL:CBB:2025:454 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - 9 september 2025

uitspraak

zaaknummer: 23/29

en

(gemachtigde: mr. Z. Türk)

Procesverloop

Met het besluit van 1 juli 2020 (dwangsombesluit) heeft de minister [naam] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd).

Met het besluit van 28 augustus 2020 (bestuursdwangbesluit) heeft de minister [naam] een last onder bestuursdwang opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtredingen van de Wet dieren en het Bhd.

Met het besluit van 9 juni 2022 (kostenbesluit) heeft de minister de kosten van het toepassen van bestuursdwang ten bedrage van € 6.552,53 op [naam] verhaald.

Met het besluit van 23 november 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het kostenbesluit ongegrond verklaard.

[naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De zitting was op 18 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam] en de gemachtigde van de minister.

Het College heeft na de zitting het onderzoek heropend en schriftelijk vragen gesteld aan de minister. De minister heeft op 10 april 2025 zijn schriftelijke reactie ingediend.

Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1.1 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.2 Op 19 juni 2020 heeft een inspecteur van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) een controle uitgevoerd op het adres van [naam] . Tijdens deze controle heeft de toezichthouder overtredingen van de Wet dieren en het Bhd geconstateerd. De toezichthouder heeft haar bevindingen neergelegd in een rapport van 26 juni 2020 (toezichtrapport). Dit toezichtrapport vermeldt onder meer de volgende constateringen:

“[…] Wij hebben alle konijnen en verblijven bekeken. We telden bij elkaar 64 volwassen konijnen, waarvan 9 voedsters met jonge konijnen, daarnaast hadden veel voedsters een nest welke niet te zien waren (de nesten lagen in de nestkasten. Tevens zaten er bij de ingang van het terrein in 3 hokken bij elkaar 12 jonge konijnen, voor de verkoop. We zagen dat de hokken redelijk schoon waren. We zagen bij 4 hokken dat deze zwaar vervuild waren. Deze hokken bevonden zich aan de zijkant en bovenkant van een grote konijnenflat, tegen een hek aan, waar weer een pallet tegen aanstond, waardoor het bijna niet mogelijk was daar een krukje neer te zetten. Toch lukte de dierenagente dit, toen zij erop ging staan zag zij dat de verblijven geheel vervuild waren met ontlasting, dit betrof nieuwe (zacht) ontlasting en oude (harde droge) ontlasting. Het was duidelijk dat betrokkene deze hokken al geruime tijd niet had schoongemaakt, waarschijnlijk vanwege het feit dat hij heel erg moeilijk bij de hokken kon komen. We zagen dat alle konijnen water hadden. We zagen dat alle konijnen in de konijnenflat in het kippenverblijf buiten en enkele konijnen in de konijnenflat in het kippenverblijf binnen geen ruwvoer hadden, wij zagen ook geen ruwvoerresten liggen. Dit betrof 15 konijnen. Tevens troffen wij een aantal konijnen aan met veel te lange nagels, de nagels begonnen al krom te groeien. […]”

1.3 De minister heeft het dwangsombesluit genomen wegens overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, en artikel 1.7, aanhef en onder d en e, van het Bhd. [naam] is opgedragen de volgende maatregelen te nemen:

“1. Zorg dat uw konijnen genoeg gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer krijgen. Dan blijven uw konijnen in goede gezondheid en voldoet u aan de voedingsbehoefte. U dient onder andere de konijnen te voorzien van onbeperkt ruwvoer. Dit voer moet goed toegankelijk zijn voor uw konijnen. 2. Zorg dat uw konijnen altijd een schone, droge en hygiënische huisvesting hebben. Verwijder onder andere de ontlasting (vers en oud), het oude haar en reinig de ruimtes goed. 3. Zorg dat u de nagels van uw konijnen tijdig en op de juiste wijze verzorgt. Indien nodig kunt u hiervoor een dierenarts inschakelen.”

Verder heeft de minister in het dwangsombesluit opgenomen dat het doel van de last onder dwangsom is ervoor te zorgen dat [naam] de overtredingen opheft. [naam] dient de overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en van artikel 1.7 van het Bhd te beëindigen en beëindigd te houden. Indien [naam] niet, niet volledig of niet tijdig aan de last voldoet, verbeurt hij eenmalig een dwangsom van € 250,- per niet uitgevoerde maatregel. In het dwangsombesluit is opgenomen dat de last gedurende een jaar van toepassing is.

1.4 Op 21 augustus 2020 is een hercontrole verricht, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 25 augustus 2020 (toezichtrapport hercontrole 1):

“[…] Wij hebben alle konijnen en verblijven bekeken. We telden bij elkaar 14 voedsters met jongen en 2 rammelaars. Betrokkene verklaarde dat hij veel konijnen had weg gedaan omdat hij schuren had moeten afbreken van de Provincie. We zagen dat de huisvesting van de konijnen schoon was, dat ze voorzien waren van water en van ruwvoer. We zagen geen konijnen met lange nagels. […] Betrokkene heeft voldaan aan alle opgelegde maatregelen.”

1.5 Met het bestuursdwangbesluit heeft de minister aan [naam] een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd. [naam] is opgedragen om de maatregelen genoemd onder 1.3 in stand te houden. Verder is in het bestuursdwangbesluit opgenomen dat deze last ter voorkoming van herhaling gedurende twee jaar van toepassing is.

1.6 Op 18 mei 2021 is een hercontrole verricht, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 mei 2021 (toezichtrapport hercontrole 2):

“[…] We hebben bij elkaar 33 volwassen konijnen geteld, daarnaast 18 jonge konijnen (voor de verkoop) en 16 nesten. 9 Verblijven waren zwaar vervuild, 4 verblijven waren vervuild, 9 verblijven beschikten niet over (schoon) drinkwater, 19 verblijven beschikten niet over ruwvoer. […]”

1.7 Met de brief van 26 mei 2021 heeft de minister [naam] bericht dat hij niet heeft voldaan aan het bestuursdwangbesluit en dat de konijnen in bewaring kunnen worden genomen als bij een volgende controle blijkt dat [naam] niet voldoet aan het bestuursdwangbesluit.

1.8 Op 8 juni 2021 is een hercontrole verricht, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 11 juni 2021 (toezichtrapport hercontrole 3):

“[…] We hebben bij elkaar 30 volwassen konijnen geteld, daarnaast 41 jonge konijnen (voor de verkoop) en meerdere nesten. 8 Verblijven waren zwaar vervuild, 6 verblijven beschikten niet over (schoon) drinkwater, 7 verblijven beschikten niet over ruwvoer. […]”

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister op 8 juni 2021 bestuursdwang toegepast en vijftien volwassen konijnen, 25 jonge konijnen en twee nesten in bewaring genomen en overhandigd aan een opslaghouder.

1.9 Met de brief van 17 juni 2021 heeft de minister [naam] bericht dat hij niet heeft voldaan aan het bestuursdwangbesluit en dat de konijnen op 8 juni 2021 op kosten van [naam] in bewaring zijn genomen.

1.10 Met de brief van 23 juni 2021 heeft de minister [naam] bericht onder welke voorwaarden [naam] zijn konijnen kan terugkrijgen. Eind augustus 2021 had [naam] zijn konijnen weer terug.

1.11 Op 7 oktober 2021 is een hercontrole verricht, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 12 oktober 2021 (toezichtrapport hercontrole 4):

“[…] We hebben bij elkaar 65 konijnen geteld, waarvan 32 volwassen konijnen en 33 jonge konijnen, plus 1 nest (onbekend aantal jongen). 2 Verblijven (5 konijnen) waren zwaar vervuild, 16 verblijven (24 konijnen) beschikten niet over schoon drinkwater. Alle konijnen waren voorzien van ruwvoer. We hebben de nagels van een aantal konijnen bekeken, deze waren niet te lang. […]”

1.12 Met de brief van 27 oktober 2021 heeft de minister [naam] bericht dat hij niet heeft voldaan aan de tweede maatregel van het bestuursdwangbesluit, te weten dat [naam] ervoor moet zorgen dat zijn konijnen altijd een schone, droge en hygiënische huisvesting hebben.

1.13 Met het kostenbesluit heeft de minister een bedrag van € 6.552,53 bij [naam] in rekening gebracht voor het transport, de opvang van de konijnen en de medische kosten.

1.14 Met het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van [naam] tegen het kostenbesluit ongegrond verklaard. [naam] is het daarmee niet eens.

Standpunten van partijen

Standpunt van [naam]

2 Volgens [naam] zijn de konijnen ten onrechte in bewaring genomen, omdat hij de hokken alsnog had kunnen schoonmaken. [naam] begrijpt niet waarom de konijnen drie weken in de opvang zijn gebleven. De konijnen zijn ten onrechte op zijn kosten gevaccineerd. Toen [naam] zijn konijnen terugkreeg nadat hij het daartoe benodigde bedrag had betaald, waren de jonge konijnen niets waard omdat ze last hadden van hooibuikjes. Het bedrag van het kostenbesluit is te hoog, want zijn draagkracht is gering. [naam] verzoekt het bedrag te halveren.

Standpunt van de minister

3 De inbewaringneming van de konijnen was volgens de minister terecht omdat [naam] niet had voldaan aan het bestuursdwangbesluit. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat de gemaakte kosten noodzakelijk waren en redelijkerwijs voor rekening van [naam] komen. Wat betreft de hooibuikjes stelt de minister zich op het standpunt dat konijnen onbeperkt toegang moeten hebben tot ruwvoer. Dat hebben zij bij de opvanghouder gehad. De minister heeft na ontvangst van het bezwaarschrift van [naam] , waarin hij heeft aangevoerd de kosten niet te kunnen betalen vanwege geringe draagkracht, [naam] verzocht om toezending van specifieke financiële stukken om het beroep op geringe draagkracht te kunnen beoordelen. [naam] heeft die stukken niet aan de minister gestuurd. [naam] heeft alleen belastingaangiften verstrekt aan de minister en die gaven geen aanleiding om het kostenbesluit te herzien.

Beoordeling door het College

4.1 Het College stelt vast dat [naam] alleen beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit waarbij de minister het bezwaar van [naam] tegen het kostenbesluit ongegrond heeft verklaard. Hij heeft geen bezwaar gemaakt of beroep ingesteld tegen het bestuursdwangbesluit. Dit betekent dat het bestuursdwangbesluit – en de daarin geconstateerde overtredingen – in rechte is komen vast te staan en ten grondslag kon worden gelegd aan het naar aanleiding daarvan genomen kostenbesluit waartegen het beroep van [naam] is gericht. Een belanghebbende kan in een procedure tegen een kostenbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen het bestuursdwangbesluit naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466)). Een ander uitzonderlijk geval kan de onuitvoerbaarheid van een last betreffen. De opgelegde last blijkt dan om technische of juridische redenen evident niet uitvoerbaar te zijn (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1405)).

4.2 [naam] heeft niet gesteld dat hier sprake is van een uitzonderlijk geval zoals onder 4.1 vermeld. Ook het College is hiervan niet gebleken. Dat de minister eerst een dwangsombesluit heeft genomen, en daarna het bestuursdwangbesluit (vergelijk artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) maakt niet dat sprake is van een dergelijk uitzonderlijk geval. Anders dan de minister is het College van oordeel dat het dwangsombesluit niet was uitgewerkt toen de minister het bestuursdwangbesluit nam, wat (op zichzelf) in strijd is met artikel 5:6 van de Awb. De geldigheidsduur van de last onder dwangsom was namelijk ten tijde van het nemen van het dwangsombesluit nog niet verstreken, er waren geen dwangsommen verbeurd en de minister had het dwangsombesluit niet ingetrokken. Maar naar het oordeel van het College heeft [naam] geen nadeel ervan ondervonden dat de minister het dwangsombesluit niet heeft ingetrokken voordat de minister het bestuursdwangbesluit oplegde. Het bestuursdwangbesluit is namelijk op zichzelf rechtmatig, want [naam] heeft de geconstateerde overtredingen naar aanleiding waarvan het is genomen niet betwist, [naam] is overtreder en de last was uitvoerbaar. In dit geschil gaat het College dus uit van de rechtmatigheid van het bestuursdwangbesluit. Voor zover [naam] daartegen gronden heeft aangevoerd, waaronder de op de zitting aangevoerde grond dat de konijnen ten onrechte in bewaring zijn genomen, laat het College die gronden buiten beschouwing. In dit geschil beantwoordt het College alleen de vraag of de minister terecht het bezwaar tegen het kostenbesluit ongegrond heeft verklaard.

5.1 In artikel 5:25, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder geschiedt, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de overtreder behoren te komen.

5.2 Zoals onder 4.2 is overwogen, gaat het College uit van de rechtmatigheid van het bestuursdwangbesluit. Dit betekent dat de minister de kosten van de bestuursdwang (waarvan [naam] niet heeft betwist dat de minister deze heeft gemaakt) op basis van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb in beginsel bij [naam] als overtreder in rekening heeft mogen brengen.

5.3.1 In wat [naam] heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat die kosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor zijn rekening behoren te komen. Het College overweegt daartoe als volgt.

5.3.2 [naam] heeft op de zitting betoogd dat het totaal aan opvangkosten die de minister bij hem in rekening heeft gebracht niet in verhouding staat tot het aantal opgevangen konijnen. Dit betoog slaagt niet. De minister heeft op de zitting toegelicht dat de opvanghouder bij het berekenen van de opvangkosten uitgaat van een forfaitaire dagvergoeding en dat de minister die kosten aan [naam] heeft doorberekend. [naam] heeft de hoogte van de forfaitaire dagvergoeding niet betwist. De minister heeft bij het kostenbesluit een factuur van de opvanghouder gevoegd, waaruit blijkt dat voor de berekening van de opvangkosten de forfaitaire dagvergoeding is vermenigvuldigd met het aantal opvangdagen en het aantal konijnen van [naam] in de opvang.

5.3.3 Ook volgt het College [naam] niet in zijn betoog dat de opvangkosten onredelijk hoog zijn omdat zijn konijnen eerder naar hem hadden kunnen terugkeren. Uit het Overzicht te verhalen kosten dierenwelzijn, dat bij het kostenbesluit is gevoegd, blijkt dat de minister de opvangkosten over de periode van 8 juni 2021 tot en met 2 augustus 2021 en 50% van de transportkosten aan [naam] in rekening heeft gebracht. Ook blijkt uit genoemd overzicht dat de minister de opvangkosten over de periode van 3 tot en met 26 augustus 2021 niet aan [naam] in rekening heeft gebracht. De minister heeft op de zitting toegelicht dat de konijnen “gelaagd” zijn vrijgegeven. Volgens het interne beleid van de minister moeten in bewaring genomen dieren zo snel mogelijk, althans binnen twee weken, worden vrijgegeven, tenzij een dier medisch gezien niet in orde is. In het toezichtrapport hercontrole 3 wordt vermeld dat de dierenarts die de konijnen bij de opslaghouder heeft onderzocht, heeft geconstateerd dat meerdere konijnen medische klachten hadden. Zo had één konijn last van urineus eczeem/urinebrand onder de buik en staart, had één konijn een geïrriteerde vulva en was één konijn benauwd. Ook waren drie konijnen te mager en hadden vijf konijnen te lange nagels. Uit de patiëntinformatie die de minister heeft overgelegd blijkt dat een konijn snot had en werd behandeld met een antibioticakuur. Verder heeft de minister op de zitting verklaard dat er drachtige konijnen waren. Uit de aan het kostenbesluit ten grondslag liggende facturen volgt dat deze konijnen bij de opslaghouder onder medische behandeling van een dierenarts zijn gesteld. Het betoog van [naam] dat de opvangkosten onredelijk hoog zijn omdat zijn konijnen eerder naar hem hadden kunnen terugkeren slaagt gelet op het voorgaande niet.

5.3.4 Op de zitting heeft [naam] zich op het standpunt gesteld dat het niet redelijk is om de vaccinatiekosten aan hem door te belasten, want de minister had eerst aan [naam] moeten vragen of de konijnen al waren gevaccineerd. Het College volgt [naam] niet in dit betoog. [naam] heeft niet gesteld, en dus ook niet onderbouwd, dat de konijnen al waren gevaccineerd. Het College heeft geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de kosten die de minister in rekening heeft gebracht voor de vaccinatie van konijnen, namelijk € 36,50 per vaccinatie per konijn, niet redelijk zijn.

5.3.5 Verder heeft [naam] op de zitting aangevoerd dat hij zijn jonge konijnen met hooibuikjes van de opslaghouder terugkreeg. Volgens [naam] heeft de opslaghouder teveel hooi gevoerd. Daardoor hebben de jonge konijnen hooibuikjes gekregen en kon [naam] die konijnen niet verkopen. Het College stelt vast dat de minister in het bestuursdwangbesluit heeft uiteengezet dat [naam] op grond van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd ervoor moet zorgen dat zijn konijnen genoeg gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer krijgen en dat hij zijn konijnen moet voorzien van onbeperkt ruwvoer. Op de zitting heeft de minister desgevraagd geantwoord dat onder ruwvoer in dit geval ook hooi moet worden begrepen. Het College gaat ervan uit dat de opslaghouder de konijnen van [naam] heeft voorzien van geschikt voer (onbeperkt ruwvoer, waaronder ook hooi), zoals ook in de last was voorgeschreven. Er is geen aanwijzing dat de konijnen ongeschikt voer hebben gekregen of niet gezond waren bij teruggave. Ook in deze beroepsgrond ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de opvangkosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van [naam] behoren te komen.

5.3.6 Wat het betoog van [naam] betreft dat hij niet in staat is om de kosten van de bestuursdwang te betalen vanwege zijn financiële situatie, overweegt het College als volgt. Een bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent kostenverhaal in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de te verhalen kosten van bestuursdwang (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. De overtreder dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verhaalde kosten zou hebben (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1058)). De minister heeft in zijn brief van 29 september 2022 aan [naam] om toezending verzocht van specifiek in die brief genoemde financiële gegevens om de draagkracht van [naam] te kunnen beoordelen, maar [naam] heeft die gegevens niet aan de minister verstrekt. Ook in de beroepsprocedure heeft [naam] nagelaten om zijn stelling dat hij onvoldoende draagkracht heeft, te onderbouwen. De minister heeft hierin dus terecht geen aanleiding gezien om (deels) af te zien van kostenverhaal.

Conclusie

6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2025.

w.g. H.L. van der Beek w.g. D.L. van Hal-Vermeer

Bijlage

Wet dieren

Artikel 2.2. Houden van dieren […]

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

Besluit houders van dieren

Artikel 1.7. Verzorgen van dieren Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier: […]

d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;

e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;

[…]