ECLI:NL:RVS:2025:4673 - Raad van State - 1 oktober 2025

202400984/1/V3.

Datum uitspraak: 1 oktober 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:

1. de minister van Asiel en Migratie,

2. [betrokkene 1] en [betrokkene 2], mede voor hun minderjarige kind,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 29 januari 2024, zoals gewijzigd bij hersteluitspraak van 9 februari 2024, in zaken nrs. NL22.186 en NL22.187 in het geding tussen:

[betrokkene 1] en [betrokkene 2], mede voor hun minderjarige kind

en

de minister van Asiel en Migratie.

Procesverloop

Bij besluiten van 2 juni 2021 en van 3 juni 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de aan betrokkenen verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken.

Bij besluiten van 9 december 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkenen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 29 januari 2024, gewijzigd bij hersteluitspraak van 9 februari 2024, heeft de rechtbank de daartegen door betrokkenen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten vernietigd, de besluiten van 2 juni 2021 en 3 juni 2021 herroepen en bepaald dat de uitspraak in plaats treedt van de vernietigde besluiten.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

Betrokkenen, vertegenwoordigd door mr. E.R. Coene, advocaat in Amsterdam, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een zienswijze naar voren gebracht.

De Afdeling heeft de AIVD verzocht om haar inzage te geven in de stukken die ten grondslag liggen aan het individueel ambtsbericht van 14 april 2021 (hierna: het individueel ambtsbericht). De AIVD heeft op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb meegedeeld dat uitsluitend de Afdeling van die stukken kennis mag nemen.

De Afdeling heeft in andere samenstelling beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is (ECLI:NL:RVS:2024:3458).

Betrokkenen en de minister hebben toestemming verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen. De Afdeling heeft de stukken vervolgens ingezien.

Overwegingen

Inleiding

1.       Betrokkenen hebben de Iraanse nationaliteit. De minister heeft de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als kennismigrant’ van de man (hierna: betrokkene) ingetrokken en aan hem een zwaar inreisverbod voor de duur van twintig jaar opgelegd, omdat hij volgens de minister een gevaar is voor de nationale veiligheid. De minister heeft dit gebaseerd op het individueel ambtsbericht van de AIVD. In het individueel ambtsbericht staat dat betrokkene in 2017 betrokken is geweest bij de Iraanse statelijke hackersgroepering 'MuddyWater', die spionagecampagnes uitvoert tegen landen en intergouvernementele organisaties, waaronder onderdelen van de Verenigde Naties. Betrokkene heeft tijdens de periode van zijn betrokkenheid spionagemalware ontwikkeld voor 'MuddyWater' en is momenteel in Nederland werkzaam binnen de IT-sector. De AIVD acht betrokkene vanwege zijn betrokkenheid bij en activiteiten voor de Iraanse statelijke hackersgroepering 'MuddyWater' een gevaar voor de nationale veiligheid, aldus het ambtsbericht. Omdat de vrouw en het kind een van betrokkene afgeleide verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid’ hebben, heeft de minister ook deze verblijfsvergunningen ingetrokken.

Het oordeel van de rechtbank

2.       De rechtbank heeft het beroep van betrokkenen gegrond verklaard, omdat het individueel ambtsbericht van de AIVD naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk en concludent is en de minister daarom het ambtsbericht niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Het ambtsbericht voldoet namelijk niet aan de eis dat het op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze blijk geeft welke feiten en omstandigheden aan de conclusie, dat betrokkene een gevaar is voor de nationale veiligheid,  ten grondslag zijn gelegd en dat de conclusie zonder nadere toelichting begrijpelijk is. De minister had daarom aan haar vergewisplicht moeten voldoen en zelf de onderliggende stukken moeten inzien. De rechtbank heeft de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht ingezien en geoordeeld dat die de conclusie van het ambtsbericht niet kunnen dragen.

Beoordeling van het hoger beroep van de minister

3.       Wat de minister in de eerste grief heeft aangevoerd, over de verschillen tussen de ambtsberichten van de minister van Buitenlandse Zaken en die van de AIVD, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat die grief geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).

4.       In de tweede grief klaagt de minister over het oordeel van de rechtbank dat het ambtsbericht niet inzichtelijk en concludent is. Volgens de minister blijkt uit het ambtsbericht op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze welke feiten en omstandigheden de AIVD aan zijn conclusie, dat betrokkene een gevaar is voor de nationale veiligheid, ten grondslag heeft gelegd. Omdat deze conclusie zonder nadere toelichting niet onbegrijpelijk is, bestond en bestaat er voor de minister geen aanleiding om de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken in te zien. Ook heeft betrokkene volgens de minister geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat ambtsbericht naar voren gebracht.

4.1.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de minister in beginsel van de juistheid van een individueel ambtsbericht mag uitgaan, als uit het ambtsbericht op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie in dat ambtsbericht ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie - zonder nadere toelichting - niet onbegrijpelijk is. In dat geval bestaat er voor de minister geen aanleiding om de aan dat ambtsbericht ten grondslag liggende stukken in te zien. Het vorenstaande is anders als de betrokkene concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat ambtsbericht naar voren heeft gebracht. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat er in beginsel van uitgegaan mag worden dat door de AIVD verricht onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat vermelding van de aan een ambtsbericht van de AIVD ten grondslag liggende bron, dan wel bronnen, achterwege mag blijven wegens de vertrouwelijkheid ervan. Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1278, onder 3.1.

4.2.    Anders dan de minister betoogt, heeft betrokkene concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het ambtsbericht naar voren gebracht en had de minister daarom wel aanleiding moeten zien om de onderliggende stukken in te zien. Dit leidt er echter niet toe dat de minister haar besluiten van 2 juni 2021 en 9 december 2021 niet mocht baseren op de inhoud en de conclusie van het ambtsbericht. De Afdeling licht dit hierna toe.

4.3.    Het onder 4.1 geschetste toetsingskader staat er niet aan in de weg dat de rechter vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid overlegging van de onderliggende stukken vraagt. De Afdeling erkent dat in dit soort zaken de betrokkene in een moeilijke bewijspositie verkeert, omdat deze geen kennis kan nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan het individueel ambtsbericht. Maar dat is het logische gevolg van de toepassing van artikel 8:29 van de Awb: de bestuursrechter mag het oordeel mede baseren op informatie die partijen niet kennen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1267, onder 7.2, waarin zij het kader voor het inzien van de onderliggende stukken van individuele ambtsberichten van de minister van Buitenlandse Zaken heeft aangescherpt. Dit kader geldt ook voor het inzien van onderliggende stukken van individuele ambtsberichten van de AIVD. Dat betekent dat als partijen toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, het van belang is dat de bestuursrechter extra zorgvuldig kennisneemt van de onderliggende stukken en erop toeziet dat de in het individueel ambtsbericht weergegeven informatie wordt gedragen door die stukken en ook dat die weergave een representatief beeld geeft van het geheel van de in die onderliggende stukken besloten liggende informatie. Ook zal de bestuursrechter zo veel mogelijk moeten bezien in hoeverre de onderliggende stukken op zichzelf voldoen aan de daaraan in zijn algemeenheid te stellen betrouwbaarheidseisen, waarbij gedacht moet worden aan aspecten als consistentie, vermelding van bronnen van wetenschap en aanwijzingen van mogelijke bevooroordeeldheid of beïnvloeding van de informatiebron.

4.4.    De Afdeling heeft in lijn hiermee aanleiding gezien om de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht in te zien. Zij is van oordeel dat de in het individueel ambtsbericht weergegeven informatie wordt gedragen door die stukken. Het gaat in het bijzonder om de volgende informatie: dat (1) betrokkene in 2017 betrokken is geweest bij de Iraanse statelijke hackersgroepering 'MuddyWater'; (2) deze hackersgroepering  spionagecampagnes uitvoert tegen landen en intergouvernementele organisaties, waaronder onderdelen van de Verenigde Naties; (3) betrokkene tijdens de periode van zijn betrokkenheid spionagemalware heeft ontwikkeld voor 'MuddyWater'; (4) hij momenteel in Nederland werkzaam is binnen de IT-sector.

4.5.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling daarom van oordeel dat de onderliggende stukken de informatie zoals in het ambtsbericht is vermeld ondersteunen, en dat het onderzoek waarop die stukken zijn gebaseerd voldoende zorgvuldig is geweest. De conclusie van de rechtbank onder 8.3 tot en met 8.8 deelt de Afdeling niet.

4.6.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft minister haar besluiten van 2 juni 2021 en 9 december 2021 mogen baseren op de inhoud en de conclusie van het individueel ambtsbericht, dat betrokkene een gevaar voor de nationale veiligheid vormt. De Afdeling betrekt hierbij dat op grond van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Inlichtingen en veiligheidsdiensten 2017, de AIVD de bevoegde instantie is die in het belang van de nationale veiligheid tot taak heeft om onderzoek te verrichten met betrekking tot organisaties en personen die, door de doelen die zij nastreven dan wel door hun activiteiten, aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde, dan wel voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat.

4.7.    Omdat de minister de verblijfsvergunning van betrokkene mocht intrekken, mocht zij ook de van betrokkene afgeleide verblijfsvergunningen van de vrouw en het kind intrekken.

4.8.    De tweede grief slaagt.

Het incidenteel hoger beroepschrift

5.       Zoals volgt uit artikel 8:110, tweede lid, van de Awb, gelezen in combinatie met artikel 83c, derde lid, en artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000, wordt het incidenteel hoger beroep ingesteld binnen vier weken nadat de hogerberoepsrechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden. In dit geval heeft de Afdeling bij brief van 14 februari 2024 de gronden van het hoger beroep aan betrokkenen verzonden. In deze brief staat dat betrokkenen tot en met 13 maart 2024 de gelegenheid hebben om een schriftelijke uiteenzetting te geven en, indien gewenst, een incidenteel hogerberoepschrift in te dienen. Betrokkenen hebben op 25 maart 2024 een incidenteel hoger beroepschrift ingediend. Het incidenteel hogerberoepschrift is daarom niet tijdig ingediend.

5.1.    Op grond van artikel 6:11 van de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Het ontvankelijk achten van een te laat gemaakt bezwaar of ingesteld beroep is alleen maar mogelijk als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indieners in verzuim zijn geweest. Als eenmaal is vastgesteld dat het bezwaar- of beroepschrift niet tijdig is ingediend en vervolgens wordt geoordeeld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is, moet het rechtsmiddel niet-ontvankelijk worden verklaard. Bij de toepassing van artikel 6:11 van de Awb gaat het namelijk om een gebonden bevoegdheid. Zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31, onder 2.1 tot en met 2.3. Op grond van artikel 6:24 van de Awb is artikel 6:11 van overeenkomstige toepassing indien incidenteel hoger beroep kan worden ingesteld. Of het niet tijdig indienen van het incidenteel hogerberoepschrift aan betrokkenen kan worden toegerekend, beoordeelt de Afdeling hierna.

5.2.    Volgens betrokkenen is geen sprake van een termijnoverschrijding, omdat de Afdeling telefonisch heeft ingestemd met hun verzoek om uitstel voor het indienen van zowel het incidenteel hoger beroepschrift als de schriftelijke uiteenzetting en heeft de Afdeling dit uitstel in haar brief van 11 maart 2024 schriftelijk bevestigd. In die brief staat dat de termijn voor het indienen van de schriftelijke uiteenzetting (met stukken) wordt verlengd tot en met 25 maart 2024. In de brief is niet nader gespecificeerd dat het alleen om het verweerschrift zou gaan. Volgens betrokkenen kan een schriftelijke uiteenzetting met stukken ook de gronden van het incidenteel hoger beroep betekenen. Zij mochten er daarom op vertrouwen dat de termijn voor het indienen van zowel het incidenteel hoger beroepschrift als de schriftelijke uiteenzetting was verlengd, aldus betrokkenen.

5.3.    Op grond van artikel 4, eerste en derde lid, van de Procesregeling van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, zoals gepubliceerd op de website van de Raad van State, wordt een verzoek om verlenging van een door het college gestelde termijn gemotiveerd en binnen die termijn schriftelijk ingediend. De beslissing op het verzoek wordt binnen een week schriftelijk medegedeeld. Betrokkenen zijn daarom, tijdens hun telefonische verzoek om uitstel op 11 maart 2024, door de Afdeling verzocht om hun verzoek schriftelijk in te dienen. Bij e-mail van 11 maart 2024 hebben betrokkenen gemotiveerd verzocht om uitstel voor het indienen van een verweerschrift. Betrokkenen hebben in deze e-mail, of in een andere e-mail of brief, niet verzocht om uitstel voor het indienen van een incidenteel hogerberoepschrift. Op het verzoek heeft de Afdeling dezelfde dag schriftelijk gereageerd en de termijn voor het indienen van de schriftelijke uiteenzetting verlengd tot en met 25 maart 2024. Anders dan betrokkenen betogen, is er geen sprake geweest van een telefonische instemming met uitstel van de termijn.

5.4.    Verder volgt de Afdeling niet dat het begrip ‘schriftelijke uiteenzetting’ ook een incidenteel hogerberoepschrift inhoudt. Met een schriftelijke uitzetting kunnen betrokkenen reageren op de grieven die de minister in haar hoger beroep naar voren heeft gebracht. Een incidenteel hoger beroep daarentegen is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en omvat de gronden van dat incidenteel hoger beroep. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:65, onder 2.1. Aan de verlenging van de termijn voor het indienen van een schriftelijke uiteenzetting hebben betrokkenen daarom geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat ook de termijn voor het indienen van een incidenteel hoger beroepschrift was verlengd.

5.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de termijnoverschrijding voor het instellen van het incidenteel hoger beroep niet verschoonbaar en moet het incidenteel hoger beroep van betrokkenen niet-ontvankelijk worden verklaard.

Conclusie

6.       Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is niet-ontvankelijk. Het is niet nodig wat de minister verder heeft aangevoerd te bespreken. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, zijn de beroepen alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 29 januari 2024, gewijzigd bij hersteluitspraak van 9 februari 2024, in zaak nr. NL22.187;

III.      verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.W.A. Weber, griffier.

w.g. Van Breda

voorzitter

w.g. Weber

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025

846-1058