ECLI:NL:RVS:2025:4542 - Passieve risicoaanvaarding: eigenaar moet ondanks tegenwerking college toch uitwerkingsplan aanvragen - 24 september 2025

202407070/1/A2.

Datum uitspraak: 24 september 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Venray,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 oktober 2024 in zaak nr. 21/68 in het geding tussen:

Stichting De Drie Baarsjes (hierna: de stichting)

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft het college een aanvraag van de stichting om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

Bij besluit van 30 november 2020 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 15 oktober 2024 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 november 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij uitspraak van 26 maart 2025, zaak nr. 202407070/1/A2, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat het college geen gevolg aan de uitspraak van de rechtbank hoeft te geven, voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 augustus 2025, waar het college, vertegenwoordigd door en M. Godschalk, bijgestaan door mr. H. Zeilmaker en mr. L.G.H. Wichern, beiden advocaat in Arnhem, en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Brüll, advocaat in Helmond, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       De stichting is eigenaresse van het perceel aan de Doctor Kortmannweg 3a in Venray (hierna: het perceel). Deze uitspraak gaat met name over de vraag of het college de door de stichting geleden planschade terecht voor haar rekening heeft gelaten, omdat zij geen poging heeft ondernomen om de bestaande planologische mogelijkheden van het perceel te benutten.

Achtergrond van het geschil

2.       Op 14 mei 2018 heeft de stichting bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 18 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan Smakterheide (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Zij heeft daartoe, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. Het perceel had voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op grond van het bij raadsbesluit van 10 april 1979 vastgestelde bestemmingsplan Industrieterrein Smakterheide (hierna: het oude bestemmingsplan) een uit te werken bestemming voor kleine bedrijven. Onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan heeft het grootste gedeelte van het perceel een bestemming voor groendoeleinden gekregen. Deze planologische verandering heeft ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan tot waardevermindering van het perceel geleid.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

3.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.

De door de stichting in de aanvraag van 14 mei 2018 aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Besluitvorming van het college

4.       Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van de aanvraag van 14 mei 2018 heeft het college, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende ten grondslag gelegd.

4.1.    Bij brief van 7 december 2007 heeft de stichting het college medegedeeld dat zij het voornemen heeft om een bedrijventerrein voor zeven kleinschalige bedrijven op het perceel te ontwikkelen, dat ontsluiting van het onverharde gedeelte van de in de buurt van het perceel gelegen Bosweg daarvoor noodzakelijk is en dat zij er zeker van wil zijn dat het college medewerking aan deze ontsluiting zal verlenen, alvorens zij een plan bij het college wil indienen. Bij brief van 15 april 2008 heeft het college de stichting medegedeeld dat het geen medewerking zal verlenen aan het verzoek om verharding van de Bosweg. Ook is daarin vermeld dat de planologische inzichten intussen gewijzigd zijn, in die zin dat niet langer beoogd wordt invulling te geven aan de uit te werken bedrijfsbestemming op het perceel. In plaats daarvan wordt beoogd het groene karakter van de locatie te behouden en dit vast te leggen in de herziening van het oude bestemmingsplan. Bij brief van 28 oktober 2008 heeft het college daaraan toegevoegd dat het inmiddels is begonnen met de eerste werkzaamheden ten behoeve van de herziening van het oude bestemmingsplan, dat het verzoek in dat kader nader wordt bestudeerd en dat daarover zeker nader overleg met de stichting zal plaatsvinden, maar dat het niet gewenst is om daarop nu, door middel van een besluit op het verzoek, vooruit te lopen.

Op 3 maart 2012 heeft een overleg plaatsgevonden over de voorgenomen uitwerking van het resterende plangebied. Tijdens dat overleg heeft de stichting het college desgevraagd laten weten dat zij geen plannen meer had om het perceel verder te ontwikkelen. Naar aanleiding daarvan heeft het college de stichting bij brief van 16 oktober 2012 medegedeeld dat de uitwerkingsmogelijkheid uit het oude bestemmingsplan wordt geschrapt.

4.2.    Naar het oordeel van het college valt hieruit af te leiden dat de stichting, na kennisneming van de brief van 15 april 2008, rekening moest houden met de kans dat de bestemming van het perceel in haar nadeel zou wijzigen. De stichting heeft er vervolgens voor gekozen om de planologische ontwikkelingen af te wachten, in plaats van zelf een plan voor het perceel in te dienen. Daarmee heeft de stichting het risico op planschade aanvaard en mag het college deze schade voor haar rekening laten.

4.3.    Indien de stichting, ondanks het voorgaande, het risico op planschade niet zou hebben aanvaard, zou volgens het college aanleiding bestaan om een deel van de schade op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro voor haar rekening laten. De hierbij te hanteren drempel is gelijk aan 1 procent van de waarde van het perceel onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.

Aangevallen uitspraak

5.       Volgens de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de schade ten laste van de stichting moet blijven op de grond dat de stichting, door de mogelijkheden van het oude bestemmingsplan niet tijdig te benutten, passief het risico heeft aanvaard dat deze mogelijkheden zouden kunnen vervallen. Aan dat oordeel heeft de rechtbank onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.

De voor de stichting nadelige planologische verandering was pas voldoende concreet op grond van de brief van het college van 16 oktober 2012, of de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 26 oktober 2012, waarin melding is gemaakt van het volledig weg bestemmen van het gebruik van het perceel voor bedrijfsdoeleinden. Indien deze verandering al vanaf 15 april 2008 voorzienbaar zou zijn geweest, neemt dat niet weg dat het indienen van een uitwerkingsplan niet van de stichting kon worden verlangd, omdat het college daaraan niet wilde meewerken. In deze situatie kan de stichting niet worden tegengeworpen dat er vanaf dat moment geen concrete poging is ondernomen tot het realiseren van de bestaande planologische mogelijkheden voor bedrijven.

6.       Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat een deel van de door de stichting geleden schade, gelijk aan 1 procent van de waarde van het perceel onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, onder het normale maatschappelijke risico valt.

Hoger beroep

7.       Het college is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Het college voert daartoe in hoger beroep onder meer het volgende aan.

Het college blijft primair bij het standpunt dat de stichting, door de mogelijkheden van het oude bestemmingsplan niet tijdig te benutten, passief het risico heeft aanvaard dat deze mogelijkheden zouden kunnen vervallen. Vanaf de ontvangst van de brief van het college van 15 april 2008 was voor de stichting voorzienbaar dat de planologische situatie op het perceel op een voor haar nadelige manier zou wijzigen. Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de stichting niet mag tegenwerpen dat zij in de daaropvolgende periode geen concrete poging heeft gedaan tot het benutten van de destijds nog bestaande planologische mogelijkheden voor bedrijven. Uit de rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2799, onder 8.4) volgt dat van de stichting, als redelijk denkend en handelend eigenaar van het perceel, wordt verwacht dat zij een aanvraag tot het vaststellen van een uitwerkingsplan indient. Op grond van het oude bestemmingsplan had het college immers een uitwerkingsplicht. De stichting had het in haar macht om het college te bewegen om aan de uitwerkingsplicht te voldoen door het indienen van een aanvraag tot het vaststellen van een uitwerkingsplan.

Het college stelt zich subsidiair op het standpunt dat het in hoger beroep alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd dat het bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico een drempel mag hanteren van 1 procent van de waarde van het perceel onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Volgens het college is er aldus aanleiding om het door de rechtbank geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht te passeren.

Beoordeling van het hoger beroep

7.1.    In artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro is bepaald dat met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade, burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekken. De schadeoorzaak is voorzienbaar als voor de aanvrager aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Als de schadeoorzaak voorzienbaar was, kan dat ertoe leiden dat het bestuursorgaan de gestelde schade voor rekening van de aanvrager mag laten.

7.2.    Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectieve voorzienbaarheid, dat wil zeggen: voorzienbaarheid op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Niet is vereist dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de koper aanwezig was. Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de aanvrager feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake is van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen (overzichtsuitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, onder 66.

7.3.    Indien de nadelige planologische verandering voorzienbaar was, is vervolgens van belang of onder het oude planologische regime een concrete poging tot realisering van de destijds bestaande mogelijkheden is ondernomen. Het risico van de nadelige planologische verandering wordt geacht te zijn aanvaard, indien geen concrete poging is gedaan tot het realiseren van de mogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn vervallen, terwijl dit van een redelijk denkend en handelend eigenaar, vanaf het moment waarop die verandering voorzienbaar was, wel kon worden verlangd. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3690) onder 84.

7.4.    Uit de brief van het college van 15 april 2008 blijkt van een concreet beleidsvoornemen om de bestemming van het perceel te wijzigen. In de brief van het college van 28 oktober 2008 is dat beleidsvoornemen herhaald. Dat in die brief ook is vermeld dat het college, in het kader van de herziening van het oude bestemmingsplan, het verzoek van de stichting nader zal bestuderen, brengt niet met zich dat het college dat beleidsvoornemen heeft prijsgegeven. Uit de brief van het college van 16 februari 2011 valt dat evenmin af te leiden.

Uit de rechtspraak volgt dat voor het aannemen van voorzienbaarheid niet is vereist dat dit beleidsvoornemen een formele status heeft. Zie bijvoorbeeld rechtsoverweging 72 van de hiervoor genoemde overzichtsuitspraak. Dat geen openbaarmaking van de brief van 15 april 2008 heeft plaatsgevonden, als bedoeld in rechtsoverweging 75 van de overzichtsuitspraak, neemt niet weg dat, naar niet in geschil is, de stichting kort na de verzending van de brief kennis heeft genomen van de inhoud ervan. Dat betekent dat de planologische verandering sindsdien voor haar voorzienbaar was.

7.5.    De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij, in de periode vanaf de ontvangst van de brief van 15 april 2008 tot de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 26 oktober 2012,    de onder het oude planologische regime nog bestaande planologische mogelijkheden van het perceel buiten haar toedoen niet tijdig heeft kunnen benutten.

Dat het perceel een uit te werken bestemming had, zodat de stichting geen directe bouwtitel had, leidt niet tot een ander oordeel. Daarvoor is van belang dat het college een uitwerkingsplicht had, waarbij de aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming in beginsel gegeven was, zodat het college slechts had te beoordelen of de inrichting van het uitwerkingsplan in overeenstemming was met de uitwerkingsregels en, voor zover de uitwerkingsregels daartoe de ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. De stichting had het in haar macht het college te bewegen aan de uitwerkingsplicht te voldoen door het indienen van een aanvraag tot het vaststellen van een uitwerkingsplan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2799, onder 8.4. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die met zich brengen dat het college aan de uitwerkingsplicht voorbij had mogen gaan. Dat het college, gelet op de brief van 15 april 2008, niet langer invulling wilde geven aan de uit te werken bedrijfsbestemming op het perceel, deed niet af aan de juridische mogelijkheden van de stichting.

Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de houding van het college niet dat het college de stichting ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij, in de benuttingsperiode, geen concrete poging heeft ondernomen tot het realiseren van de nog bestaande planologische mogelijkheden voor bedrijven door middel van het indienen van een aanvraag tot het vaststellen van een uitwerkingsplan. Dat het college de stichting bij brief van 28 oktober 2008 heeft verzocht de ontwikkelingen in het kader van de herziening van het oude bestemmingsplan af te wachten, waarbij het college een definitief standpunt zou innemen over het verzoek van de stichting om verharding van de Bosweg ten behoeve van het realiseren van een bedrijventerrein voor zeven kleinschalige bedrijven, maakt dit niet anders. Van de zijde van het college is in die brief niet toegezegd dat de planologische situatie op het perceel, ondanks het beleidsvoornemen, niet zal veranderen. Verder valt uit de correspondentie tussen partijen niet af te leiden dat de stichting door het college op het verkeerde been is gezet. In dit opzicht is er een verschil met bijvoorbeeld het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:939). In dat geval was tijdens de benuttingsperiode sprake van een voortdurend proces van overleg en onderhandelingen tussen partijen over de invulling van het desbetreffende terrein en wilde de gemeente zelfs tot aankoop van dat terrein overgaan. Volgens de Afdeling kon onder deze omstandigheden van de eigenaar van dat terrein niet worden verlangd dat hij in de benuttingsperiode een concrete poging ondernam tot het realiseren van de destijds nog bestaande planologische mogelijkheden van het terrein die naderhand zijn komen te vervallen. In het geval van de stichting zijn hiermee vergelijkbare omstandigheden niet aan de orde. Na de brief van 28 oktober 2008 zijn geen onderhandelingen gevoerd. Wel heeft de stichting bij brief van 4 september 2010, onder verwijzing naar de brief van 28 oktober 2008, het college herinnerd aan de toezegging om het perceel te behouden als groen overgangsgebied en het college verzocht om deze herziening van het bestemmingsplan zo spoedig mogelijk uit te voeren. De stichting heeft bij brieven van 1 december 2010 en 18 februari 2012 gerappelleerd bij het college. Bij een bespreking met het college op 3 maart 2012 heeft zij medegedeeld dat zij geen plannen meer heeft om het perceel te ontwikkelen voor bedrijvigheid. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de stichting haar plannen vervolgens weer had kunnen wijzigen, is een aanname die dit niet anders maakt.

7.6.    Uit het vorenstaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat de stichting het risico van de voor haar nadelige planologische verandering passief heeft aanvaard en dat de schade als gevolg van deze verandering daarom voor haar rekening komt. Voor een redelijk denkend en handelend eigenaar van het perceel was na kennisneming van de brief van 15 april 2008 voorzienbaar dat de uit te werken bestemming voor bedrijven vroeg of laat zou komen te vervallen. Vanaf dat moment had de stichting een concrete poging kunnen doen tot het realiseren van die planologische mogelijkheden. De stichting heeft dat niet gedaan, hoewel zij daarvoor, gezien het tijdsverloop tot de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan, voldoende tijd heeft gehad. Het ontbreken van een uitwerkingsplan was daarvoor geen onoverkomelijk obstakel.

Het primaire betoog slaagt.

7.7.    Het college heeft geen belang meer bij een oordeel over het subsidiaire betoog over de omvang van het normale maatschappelijke risico.

conclusie

8.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen.

9.       Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de stichting tegen het besluit van 30 november 2020 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren, omdat uit de beoordeling van het hoger beroep volgt dat de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade terecht is. Deze afwijzing is niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat, naar zij op de zitting van de Afdeling heeft gesteld, het college een concrete en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan dat aan haar bij een wijziging van het oude bestemmingsplan een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend.

proceskosten

10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 oktober 2024 in zaak nr. 21/68;

III.      verklaart het beroep ongegrond;

Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Schuurman, griffier.

w.g. Van Ravels

voorzitter

w.g. Schuurman

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025

452