ECLI:NL:RVS:2025:4414 - Zorgplicht uit Wet milieubeheer geldt ook als REACH-verordening regels kan stellen - 17 september 2025

202205850/1/R4.

Datum uitspraak: 17 september 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Stichting Gezond Water, gevestigd in Hansweert, gemeente Reimerswaal, (hierna: de stichting)

appellante,

en

de minister voor Medische Zorg (thans en hierna: de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 5 februari 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen de verkoop van vislood in de winkels Decathlon in Breda en Fauna Hengelsport in Raamsdonksveer, afgewezen.

Bij besluit van 9 juni 2021 heeft de staatssecretaris het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

De stichting heeft een nader stuk ingediend.

De enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 juli 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door ir. B.G.J. Lobée en dr. ing. A.C.M. van Bennekom, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.W. Gerritsen en mr. K.R. van Welsum-Boschma, zijn verschenen.

Partijen hebben de Afdeling desgevraagd toestemming gegeven om af te zien van een nadere behandeling op zitting, in het geval dat wordt besloten de zaak door te verwijzen naar een meervoudige kamer.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de enkelvoudige kamer het onderzoek in de zaak heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer van de Afdeling. Het onderzoek is vervolgens weer gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.       De stichting zet zich in om het gebruik van lood door sportvissers te voorkomen. Vislood is een (doorgaans loden) accessoire dat aan een vislijn wordt bevestigd om deze te verzwaren. Volgens de stichting leidt het gebruik van vislood tot schade voor de volksgezondheid en het milieu en is de verkoop daarvan in strijd met artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm). De stichting heeft bij brief van 25 juli 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen de verkoop van vislood in twee winkels.

Bij het besluit van 5 februari 2021 heeft de staatssecretaris het handhavingsverzoek afgewezen. Bij het besluit van 9 juni 2021 heeft de staatssecretaris de afwijzing in stand gelaten. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat niet handhavend kan worden opgetreden omdat er geen overtreding is. De verkoop van vislood is namelijk niet verboden in specifieke regelgeving en daarom biedt artikel 9.2.1.2 van de Wm evenmin grondslag om handhavend op te treden, aldus de staatssecretaris.

2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.

Reikwijdte artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer

3.       De stichting betoogt dat de staatssecretaris het verzoek om handhaving ten onrechte heeft afgewezen. Volgens de stichting is de verkoop van vislood een overtreding van artikel 9.2.1.2 van de Wm. Zij voert in dit verband aan dat dit artikel een vangnetbepaling is en van toepassing is als er geen specifieke bepaling is met daarin een verbod op de verkoop van vislood. Om te voorkomen dat door de verkoop van vislood schade ontstaat aan mens en milieu had de staatssecretaris handhavend moeten optreden, aldus de stichting.

3.1.    Artikel 9.2.1.2 van de Wm luidt: "Een ieder die beroepshalve een stof, mengsel of genetisch gemodificeerd organisme vervaardigt, in Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of aan een ander ter beschikking stelt, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met die stof of dat mengsel of organisme gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken."

In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9.2.1.2 van de Wm (Kamerstukken II, 2005/06, 30 600, nr. 3, blz. 24) is vermeld dat dit artikel als vangnet dient en dat deze vangnetfunctie inhoudt dat de zorgplicht voorziet in gevallen dat specifieke regels ontbreken ten aanzien van stoffen, preparaten en ggo’s, zowel in de Wet milieubeheer, als in de overige stofgerichte regelgeving. Daarnaast geldt deze vangnetfunctie ook ten aanzien van handelingen met stoffen die niet onder de reikwijdte van REACH vallen, aldus de memorie van toelichting.

3.2.    Vaststaat dat bij of krachtens nationale wetgeving geen specifieke regels zijn gesteld over (de verkoop van) vislood. Ook de REACH-verordening bevat geen restricties hierover. Het standpunt van de staatssecretaris komt erop neer dat artikel 9.2.1.2 van de Wm niet van toepassing is, omdat op basis van de REACH-verordening een verbod op (de verkoop van) vislood zou kunnen worden gesteld.

Naar het oordeel van de Afdeling geeft de tekst van artikel 9.2.1.2 van de Wm geen steun voor het standpunt van de staatssecretaris. Artikel 9.2.1.2 van de Wm is een zorgplichtbepaling die juist geldt als vangnet voor gevallen waarover geen specifieke regels zijn gesteld, zoals (de verkoop van) vislood. Die vangnetfunctie is bovendien uitdrukkelijk vermeld in de memorie van toelichting. Voor zover de staatssecretaris meent dat zijn uitleg wordt ondersteund door de laatste zin van de onder 3.1 weergegeven passage uit de memorie van toelichting, volgt de Afdeling hem daarin niet. De zinssnede dat de vangnetfunctie "ook" geldt ten aanzien van handelingen met stoffen die niet onder de reikwijdte van REACH vallen doet immers geen afbreuk aan de daarvoor opgenomen toelichting dat artikel 9.2.1.2 van de Wm voorziet in gevallen waarin specifieke regels ontbreken. De memorie van toelichting, laat staan de wettekst, biedt dus geen aanknopingspunten voor het standpunt van de staatssecretaris dat artikel 9.2.1.2 van de Wm alleen van toepassing is op stoffen waarover geen restricties in de REACH-verordening kunnen worden gesteld.

Gelet hierop heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat niet op grond van artikel 9.2.1.2 van de Wm handhavend kan worden opgetreden tegen de verkoop van vislood.

Het betoog slaagt.

Dwangsom niet tijdig beslissen

4.       De stichting betoogt dat de staatssecretaris niet tijdig heeft beslist op haar handhavingsverzoek van 25 juli 2020. De staatssecretaris heeft de beslistermijn van acht weken tweemaal met twaalf weken verlengd en een beslistermijn van 32 weken kan volgens haar niet als redelijk worden aangemerkt. De stichting wijst erop dat zij de staatssecretaris bij brief van 5 december 2020 in gebreke heeft gesteld en dat pas op 5 februari 2021 een besluit is genomen op haar handhavingsverzoek. De stichting verzoekt de Afdeling om de door de staatssecretaris verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig beslissen vast te stellen.

4.1.    Voor het beslissen op een verzoek om handhaving geldt geen wettelijke termijn, zodat op grond van artikel 4:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een redelijke termijn geldt. Die redelijke termijn is volgens het tweede lid in ieder geval verstreken na acht weken na ontvangst van de aanvraag (het handhavingsverzoek). Artikel 4:14, derde lid, van de Awb bepaalt dat, als niet binnen acht weken een beschikking kan worden gegeven, het bestuursorgaan dit binnen die termijn aan de aanvrager meedeelt en een redelijke termijn noemt waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

De staatssecretaris heeft het handhavingsverzoek (via doorzending door andere bestuursorganen) ontvangen op 8 oktober 2020 en heeft de beslistermijn tweemaal verlengd. In de (laatste) verlengingsbrief van 30 november 2020 staat dat de behandeling van het verzoek meer tijd vergt en dat de beslistermijn nogmaals met twaalf weken wordt verlengd, waarmee de beslistermijn 32 weken bedraagt, aldus de staatssecretaris.

Naar het oordeel van de Afdeling kan een beslistermijn van 32 weken in dit geval niet als een redelijke termijn worden aangemerkt als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb. Hiertoe is van belang dat het handhavingsverzoek concreet en relatief beperkt is en niet is gebleken dat hiervoor uitgebreid (milieukundig) onderzoek is gedaan of nodig is. De Afdeling is van oordeel dat vanwege de beperkte strekking van het handhavingsverzoek, in dit geval een termijn van acht weken voor het nemen van een beschikking als redelijke termijn kan worden gezien.

4.2.    Daarvan uitgaande had de staatssecretaris na ontvangst van het handhavingsverzoek op 8 oktober 2020 uiterlijk op 3 december 2020 een besluit moeten nemen. Op 5 december 2020 heeft de stichting de staatssecretaris vanwege het niet tijdig nemen van een besluit in gebreke gesteld. Gelet op wat onder 4.1 is overwogen is die ingebrekestelling na het eindigen van de beslistermijn ingediend. Anders dan de staatssecretaris ter zitting stelde is de ingebrekestelling dus niet prematuur.

Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is 20 december 2020 de eerste dag waarover een dwangsom is verschuldigd. Nadien zijn meer dan 42 dagen verstreken totdat de staatssecretaris op 5 februari 2021 alsnog een besluit op het handhavingsverzoek heeft genomen. De staatssecretaris is daarom de maximale dwangsom van € 1.442,00 verschuldigd. De staatssecretaris heeft nagelaten uit eigen beweging een dwangsom aan de stichting toe te kennen. Dit is in strijd met artikel 4:18 van de Awb.

Het betoog slaagt.

Conclusie

5.       Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 9 juni 2021 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 en artikel 4:18 van de Awb. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op het bezwaar van de stichting nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dat betekent dat de staatssecretaris opnieuw moet beoordelen of artikel 9.2.1.2 van de Wm wordt overtreden door de verkoop van vislood in de winkels Decathlon in Breda en Fauna Hengelsport in Raamsdonksveer en, zo ja, of daartegen handhavend moet worden opgetreden. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Verder stelt de Afdeling de verschuldigde dwangsom op grond van artikel 4:17, tweede lid, van de Awb vast op een bedrag van € 1.442,00.

6.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Daarbij gaat het om de reiskosten van één vertegenwoordiger van de stichting, nu niet is gebleken dat vertegenwoordiging door meer dan één persoon noodzakelijk was.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep gegrond;

II.       vernietigt het besluit van 9 juni 2021, kenmerk 2021-0062553;

III.      draagt de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV.      stelt de hoogte van de door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het door Stichting Gezond Water ingediende handhavingsverzoek vast op € 1.442,00;

V.       veroordeelt de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij Stichting Gezond Water in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 54,61;

VI.      gelast dat de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan Stichting Gezond Water het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.

w.g. Ten Veen

voorzitter

w.g. Veldwijk

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025

912-1096

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:13

1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.

2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.

Artikel 4:14

[...]

3. Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

Artikel 4:17

1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.

2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.

3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

[...]

Artikel 4:18

Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.

Wet milieubeheer

Artikel 9.2.1.2

Een ieder die beroepshalve een stof, mengsel of genetisch gemodificeerd organisme vervaardigt, in Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of aan een ander ter beschikking stelt, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met die stof of dat mengsel of organisme gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.