ECLI:NL:RVS:2025:4331 - Raad van State - 10 september 2025

202301640/1/R1.

Datum uitspraak: 10 september 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Stichting Lonneker Land (hierna: SLL), gevestigd in Enschede,

appellante,

en

de raad van de gemeente Enschede,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 30 januari 2023 heeft de raad de geactualiseerde Bodembeheernota met bijbehorende bodemkwaliteitskaart 2022 van de Voormalige Vliegbasis Twenthe vastgesteld voor de duur van maximaal tien jaar.

Tegen dit besluit heeft SLL beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

SLL en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 juli 2025, waar SLL, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. ing. M.G. Stienstra en R.H.J. Siers, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet bodem Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 30 januari 2023 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.

Inleiding

2.       Vliegbasis Twenthe is een voormalige luchtmachtbasis, waarvan het militair gebruik per 1 januari 2008 is beëindigd. Er zijn plannen om de vliegbasis en een deel van het gebied eromheen te herontwikkelen naar onder meer hoogwaardige luchthavengebonden bedrijvigheid en natuur. Voor deze ontwikkeling is veel grondverzet nodig, waarbij de raad het wenselijk vindt dat de ontgraven grond zoveel mogelijk ter plaatse wordt hergebruikt.

2.1.    Als gevolg van de luchtmachtactiviteiten en bombardementen tijdens de Tweede Wereldoorlog is de bodem op en direct nabij het terrein van de vliegbasis licht tot gemiddeld verontreinigd geraakt. Daardoor is grondverzet en hergebruik van grond binnen het gebied niet zonder meer toegestaan. Om dat toch mogelijk te maken heeft de raad op 26 februari 2013 op grond van artikel 44 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk) de Bodembeheernota Vliegbasis Twenthe 2011-2020 (hierna: de Bodembeheernota 2011) vastgesteld. Het doel daarvan is te werken met een gesloten grondbalans, waarbij geen grond wordt afgevoerd uit het gebied waarvoor de bodembeheernota is vastgesteld. In de Bodembeheernota 2011 staat dat de niet herbruikbare grond definitief wordt verwerkt in een zogenaamde "Spottershill", die zal dienen als algemeen openbaar toegankelijk uitkijkpunt over het nieuw ingerichte landschap. Bij besluit van 12 april 2021 heeft de raad de looptijd van de Bodembeheernota 2011 verlengd tot 30 december 2022.

2.2.    Met het besluit van 30 januari 2023 heeft de raad een nieuwe geactualiseerde bodembeheernota vastgesteld, voor de maximale wettelijke termijn van tien jaar (hierna: de Bodembeheernota 2022). De inhoud van de Bodembeheernota 2022 komt grotendeels overeen met die van de Bodembeheernota 2011. Wel wijkt de begrenzing van het gebied waarvoor de Bodembeheernota 2022 is vastgesteld af van de begrenzing van het gebied waarvoor de Bodembeheernota 2011 gold. De agrarische percelen kadastraal bekend gemeente Lonneker, sectie AM, nummer 842 en 1436 vielen al onder de Bodembeheernota 2011. In de Bodembeheernota 2022 is ook het naburige agrarische perceel AM 843 betrokken. Deze agrarische percelen worden hierna gezamenlijk aangeduid als "de percelen".

2.3.    SLL is een stichting die zich volgens haar statutaire doelstelling richt op de instelling van een landschapspark, waarin behoud en versterking van het landschap centraal staat in het gebied waarbinnen de vliegbasis ligt, het zogeheten Lonneker Land. Zij vreest dat het hergebruik van verontreinigde grond op de percelen ten koste gaat van de bodemkwaliteit en de natuur- en landschapswaarden ter plaatse, in het bijzonder door de aanleg van de Spottershill op de percelen AM 842 en AM 1436.

Wettelijk kader

3.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Beroep ontvankelijk?

4.       De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van SLL niet-ontvankelijk is. Hij voert daartoe aan dat SLL geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, omdat dit slechts een milieuhygiënisch kader schept voor de herontwikkeling van de vliegbasis.

4.1.    Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang belanghebbende is bij een besluit, zijn de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon bepalend.

Het belang dat SLL volgens haar statuten behartigt, is het instellen van een landschapspark genaamd "Lonneker Land" ten noorden van de stad  Enschede dat onder meer belangrijke bijdragen levert aan het welbevinden van de Twentse samenleving door middel van recreatie die in belangrijke mate is gericht op natuurbeleving en door natuureducatie.

Om haar doelstelling te bereiken verricht SLL (naast het voeren van procedures) de volgende feitelijke werkzaamheden. Zij heeft deelgenomen aan de burgerparticipatie in het kader van het bestemmingsplan dat de herontwikkeling van de vliegbasis mogelijk maakt en heeft adviezen over en commentaren op de herontwikkeling naar buiten gebracht.

Het besluit van 30 januari 2023 maakt het mogelijk dat licht tot middelzwaar verontreinigde grond wordt toegepast in het gebied waar SLL het landschapspark Lonneker Land gerealiseerd wil zien. De Afdeling acht niet op voorhand uitgesloten dat het besluit gevolgen kan hebben voor de bodemkwaliteit ter plaatse en daarmee voor natuurwaarden die van belang kunnen zijn voor de realisatie van het landschapspark.

Gelet op het voorgaande zijn de belangen van SLL rechtstreeks bij het besluit betrokken, zodat zij belanghebbende is bij het bestreden besluit.

4.2.    Het beroep van SLL is gelet daarop ontvankelijk.

Aantasting belangen eigenaar perceel AM 843

5.       SLL kan zich niet vinden in de wijze waarop de raad perceel AM 843 aan de Bodembeheernota 2022 heeft toegevoegd. Zij voert daartoe ten eerste aan dat de raad in strijd met artikel 3:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gehandeld door het ontwerpbesluit niet toe te sturen aan de eigenaar van perceel AM 843. Daarnaast gaat de opname van het perceel ten koste van de agrarische gebruiksmogelijkheden van het perceel. Volgens SLL heeft de raad daarmee gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

5.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

5.2.    De Afdeling stelt vast dat SLL met de hiervoor weergegeven beroepsgronden over de opname van perceel AM 843 opkomt voor de belangen van de eigenaar van dat perceel, zonder dat zij daartoe is gemachtigd. Dit betekent dat zij uitsluitend voor haar eigen belangen kan opkomen. Daarom staat artikel 8:69a van de Awb in de weg aan een vernietiging van het bestreden besluit op deze grond. Gelet daarop ziet de Afdeling af van inhoudelijke bespreking van dit betoog.

5.3.    Het betoog slaagt niet.

Onjuiste gebiedsbegrenzing?

6.       SLL betoogt dat de raad de percelen ten onrechte heeft opgenomen in het gebied waarvoor de Bodembeheernota 2022 is vastgesteld. Zij voert daartoe aan dat de raad niet zorgvuldig is geweest bij het begrenzen van het gebied waarvoor hij de Bodembeheernota 2022 heeft vastgesteld. Volgens haar stelt de raad zich ten onrechte op het standpunt dat de percelen van oudsher bij de vliegbasis horen. Zij wijst daartoe op de agrarische bestemming van de percelen. Volgens SLL heeft de raad daarom de twee percelen waarop de Spottershill is voorzien ook al ten onrechte onder de Bodembeheernota 2011 gebracht. De raad kon zich daarom wat die percelen betreft niet baseren op dat eerdere onjuiste besluit, aldus SLL. Verder heeft de raad zich volgens SLL ten onrechte gebaseerd op Structuurvisie B van de "Structuurvisies Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twenthe e.o." ter motivering van zijn besluit, omdat deze structuurvisies volgens haar niet meer gelden. Ten slotte voert zij diverse overige omstandigheden aan op grond waarvan volgens haar blijkt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de percelen historisch gezien bij de vliegbasis horen. SLL stelt zich ten slotte op het standpunt dat de opname van de percelen AM 842 en AM 1436 tot gevolg heeft dat bij het gebruik van de grond uit het gebied op deze percelen geen toetsing aan de functie van de bodem zal plaatsvinden. Daarmee gebruikt de raad zijn bevoegdheid om een illegale grondstort mogelijk te maken, aldus SLL.

6.1.    De raad komt naar het oordeel van de Afdeling beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzing van het bodembeheergebied. Het betoog dat de raad zich wat betreft de percelen AM 842 en AM 1436 ten onrechte baseert op zijn eerdere keuze om die onder de Bodembeheernota 2011 te brengen, slaagt niet. Daargelaten dat het besluit tot vaststelling van die bodembeheernota onherroepelijk is, mocht de raad ervoor kiezen om de percelen opnieuw onderdeel te laten uitmaken van het bodembeheergebied. Hieronder zal de Afdeling toelichten waarom dit zo is.

6.2.    De begrenzing van het bodembeheergebied is opgenomen in het rapport "Bodemkwaliteitskaart vm. Vliegbasis Twenthe" dat als bijlage 5.1 bij de Bodembeheernota 2022 is gevoegd. In dit rapport staat dat voor de begrenzing van het bodembeheergebied in de eerste plaats is aangesloten bij de regionale bodemkwaliteitskaart. In de tweede plaats is gekeken naar de historie van het gebied, waaronder het gebruik van de vliegbasis en de gronden daaromheen tijdens de Tweede Wereldoorlog.

6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad bij het begrenzen van het gebied betekenis toekennen aan de eerder gemaakte keuzes in het regionaal bodembeleid. De raad heeft op de zitting toegelicht dat de percelen niet onder dit beleid vielen en dat hij deze daarom onder het gebiedsspecifieke beleid voor de locatie van de vliegbasis heeft gebracht.

Verder heeft de raad deugdelijk gemotiveerd dat de percelen historisch gezien raakvlakken hebben met het gebruik van de vliegbasis. De raad heeft namelijk aan de hand van historisch kaartmateriaal en bodemonderzoek naar niet-gesprongen explosieven aannemelijk gemaakt dat op en rond de percelen explosieven zijn afgeworpen en dat in de omgeving een mobiele opstelling van luchtafweergeschut is gebruikt. De raad heeft er daarbij op gewezen dat bombardementen tijdens de Tweede Wereldoorlog niet zo nauwkeurig waren als nu. Daardoor is er een reëel risico dat zich in de bodem van de percelen niet-gesprongen explosieven bevinden. Daaraan mocht de raad gewicht toekennen, mede gelet op het feit dat SLL haar stelling dat de percelen schoner zijn dan de gronden van de vliegbasis niet heeft onderbouwd.

Ook heeft de raad toegelicht waarom en hoe hij met de gekozen begrenzing heeft willen aansluiten bij bepaalde structuren in de omgeving. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat bij het begrenzen van een bodembeheergebied over het algemeen wordt uitgegaan van een zo eenvoudig mogelijke begrenzing. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat hij heeft willen komen tot een logische begrenzing, die aansluit bij de begrenzing van het regionale bodembeleid en de structuurvisie B uit de "Structuurvisies Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o." van juli 2009 en waarbij de Grefteberghoekweg een in het veld waarneembare afbakening vormt.

Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad aansluiting zoeken bij zijn keuzes in het kader van een goede ruimtelijke ordening, maar was hij daar niet aan gebonden. Daarom staat de agrarische bestemming van de percelen niet aan de gekozen begrenzing van het bodembeheergebied in de weg. Om dezelfde reden is niet van belang of de structuurvisie waarbij de raad heeft aangesloten ten tijde van het nemen van het besluit van 30 januari 2023 nog gold.

6.4.    De Afdeling begrijpt ten slotte dat SLL het principieel onjuist vindt dat het besluit het onder voorwaarden mogelijk maakt om verontreinigde grond toe te passen op een ontvangende bodem die, naar zij stelt, schoner is. Dit is echter een direct gevolg van de bewuste keuze van de wetgever om het bevoegd gezag de optie te geven om dit mogelijk te maken. De Afdeling wijst in dit verband op het vermelde in paragraaf 6.2.7 op blz. 132 van de Nota van Toelichting bij het Bbk (Stb. 2007, 469). In wat SLL aanvoert ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met het vaststellen van de Bodembeheernota 2022 misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid die hij op grond van artikel 44 van het Bbk had.

Anders dan SLL meent, is het verder niet zo dat wat betreft de bodemkwaliteit in het geheel geen toetsing aan de functie van de bodem plaatsvindt. Met zijn besluit van 30 januari 2023 heeft de raad een lokale maximale waarde voor polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) vastgesteld die hoger ligt dan de maximale waarde voor de bodemfunctieklasse industrie zoals die in tabel 1 van bijlage B van de Regeling bodemkwaliteit is opgenomen. Op grond van artikel 44, tweede lid, aanhef en onder b en c van het Bbk mocht de raad dit alleen doen als die waarden overeenstemmen met de kwaliteit van de bodem in het bodembeheergebied en niet leiden tot het ontstaan van bodemverontreiniging die met spoed moet worden gesaneerd. Er heeft dus wel degelijk een toetsing plaatsgevonden van de kwaliteit van de bodem en de daarop toe te passen grond. In de Bodembeheernota 2022 is inzichtelijk gemaakt hoe die toetsing heeft plaatsgevonden. SLL heeft de uitgangspunten en uitkomsten van de onderzoeken die daaraan ten grondslag liggen niet bestreden.

6.5.    Het betoog slaagt niet.

Strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming?

7.       SLL betoogt dat het besluit van 30 januari 2023 is genomen in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb). Zij voert daartoe aan dat het besluit het mogelijk maakt dat vervuilde en minder vervuilde grond vermengd raakt, terwijl dat nu juist moet worden voorkomen op grond van de zorgplicht die geldt op grond van artikel 13 van de Wbb.

7.1.    In het Bbk heeft de wetgever geregeld waaraan de raad moet toetsen bij het nemen van zijn besluit om voor een bodembeheergebied lokale maximale waarden vast te stellen. De zorgplicht uit artikel 13 van de Wbb valt daar niet onder. Anders dan SLL betoogt, kon de raad die zorgplicht dan ook niet in zijn beoordeling betrekken.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

8.       Het beroep is ongegrond.

9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.

w.g. Knol

voorzitter

w.g. Van Driel Kluit

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025

703-1136

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.

3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

[…]

Artikel 8:69a

De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Wet bodembescherming

Artikel 12a

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem voor daarbij aangegeven categorieën van bodem regels worden gesteld ten aanzien van het toepassen van grond en baggerspecie op of in de bodem.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat bij besluit van een daarin aangewezen bestuursorgaan, grond of baggerspecie kan worden toegepast in andere gevallen dan die ingevolge de regels bedoeld in het eerste lid, mits dit geen onaanvaardbare risico’s oplevert voor de volksgezondheid en geen bedreiging vormt van de functionele eigenschappen van water, bodem en lucht voor mens, plant en dier. Een bestuursorgaan dat van deze mogelijkheid gebruik maakt stelt in het daartoe strekkend besluit de nodige eisen aan de kwaliteit, waaronder de samenstelling, van grond of baggerspecie.

3. Tot de in het eerste lid bedoelde regels kunnen in elk geval behoren regels ten aanzien van de kwaliteit, waaronder de samenstelling en emissie, van grond of baggerspecie en de wijze van toetsing aan de kwaliteit en het gebruik van de bodem waarop of waarin grond of baggerspecie wordt toegepast.

4. Bij de in het eerste lid bedoelde maatregel kan worden bepaald in welke gevallen de in het tweede lid bedoelde afwijking moet voldoen aan de krachtens artikel 36 en 37, eerste en achtste lid, van de Wet bodembescherming gestelde regels.

5. Bij de in het eerste lid bedoelde maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan, bedoeld in het tweede lid, een kaart vaststelt met gegevens over de kwaliteit en functie van de bodem.

Artikel 12b

1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat van bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 12a gestelde regels mag worden afgeweken

a. voor zover die regels betrekking hebben op in die artikelen bedoelde werkzaamheden waarbij bouwstoffen, grond of baggerspecie op of in de bodem worden toegepast, en

b. door Onze Minister is vastgesteld dat anders dan door toepassing van die regels ten minste eenzelfde mate van bescherming van de bodem is gewaarborgd als is beoogd met die regels.

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van het eerste lid.

[…]

Artikel 13

Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.

[…]

Artikel 37

1. Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.

[…]

Besluit bodemkwaliteit

Artikel 1

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:

[…]

Bodembeheergebied: aaneengesloten, door het bestuursorgaan, bedoeld in artikel 44, 45 of 46, afgebakend deel van de oppervlakte van een of meer gemeenten of het beheergebied van een of meer beheerders;

[…]

Artikel 35

Dit hoofdstuk is van toepassing op de volgende handelingen:

a. toepassing van grond of baggerspecie in bouw- en weg constructies, waaronder mede worden begrepen wegen, spoorwegen en geluidswallen;

b. toepassing van grond of baggerspecie op of in de bodem, met uitzondering van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, in ophogingen van industrieterreinen, woningbouwlocaties en landbouw- en natuurgronden, met het oog op het verbeteren van de bodemgesteldheid;

[…]

Artikel 37

1. Het is verboden om grond of baggerspecie toe te passen in strijd met de artikelen 5, eerste lid, 7, 38, 42, 44, 45, 46, 52, 59, 60, 63 en 64 van dit besluit.

[…]

Artikel 44

1. De gemeenteraad kan voor het toepassen van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met e en h op of in de bodem, uitgezonderd de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, voor een door hem aangewezen bodembeheergebied lokale maximale waarden vaststellen voor de bodem, waarop of waarin de grond of baggerspecie wordt toegepast, […]

2. De lokale maximale waarden kunnen boven de maximale waarden voor de bodemfunctieklasse industrie, bedoeld in artikel 55, tweede lid, worden vastgesteld […] indien:

a. de kwaliteit van de bodem wordt bepaald door stoffen die verspreid in dat bodembeheergebied voorkomen als gevolg van diffuse verontreiniging;

b. die waarden en dat percentage overeenkomen met de kwaliteit van de bodem in het bodembeheergebied; en

c. die waarden niet de waarden overschrijden die worden vastgesteld op grond van de beoordelingssystematiek die wordt gehanteerd voor het vaststellen van de noodzaak van een spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming.

Artikel 55

1. De gemeenteraad legt ten behoeve van het toepassen van grond of baggerspecie op of in de bodem, niet zijnde de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, van het gebied binnen de gemeente op een kaart de bodemfunctieklassen, zijnde industrie of wonen, vast.

2. Bij regeling van Onze Ministers worden voor de bodemfunctieklassen, bedoeld in het eerste lid, maximale waarden vastgesteld.

3. Bij regeling van Onze Ministers worden de eisen vastgesteld waaraan de kaart, bedoeld in het eerste lid, moet voldoen.

4. Indien geen kaart is vastgesteld als bedoeld in het eerste lid, kan alleen grond of baggerspecie worden toegepast, die de achtergrondwaarden niet overschrijdt.

Regeling bodemkwaliteit

Artikel 4.9.1. Maximale waarden bodemfunctieklassen

De maximale waarden voor de bodemfunctieklassen wonen en industrie zijn opgenomen in tabel 1 van bijlage B.