ECLI:NL:RBROT:2025:9267 - Rechtbank Rotterdam - 30 juli 2025

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/6897

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, (gemachtigden: mr. F. Peters van Neijenhof en mr. E.A. Verhulp).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 1.500,- die verweerder haar met het besluit van 16 februari 2024 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.

1.1. Met het bestreden besluit van 12 juni 2024 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.

1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3. De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van verweerder deelgenomen. Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.

Totstandkoming van het besluit

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 11 september 2022 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.

“Datum en tijdstip van de bevinding: 9 september 2022 omstreeks 10:55 uur. In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam] , functie: chauffeur. Tijdens mijn inspectie belast met de levende keuring van runderen (AM-keuring) bevond ik mij in op de losbrug van Exportslachterij J. Gosschalk en Zn. B.V. Er werd mij een koppel runderen ter keuring aangeboden die vervoerd werd door het transportbedrijf " [eiseres] " aldus het aanvoerdocument, welk document mij door de mij bekende chauffeur [naam] was verstrekt (zie bijlage aanvoerlijst runderen en foto 1). Bij het openen van de klep van het vervoersmiddel zag ik twee rood-bonte runderen van achteren, in het achterste compartiment naast elkaar staan. Ik zag dat het rechter rund, van achteraf gezien (zicht vanaf de brug richting de achterzijde van de veewagen), iets naar links helde, dus met name steunde op haar linker zijde. De chauffeur liet beide runderen draaien in het compartiment van de wagen en bij het lopen op de klep van het vervoersmiddel, richting de losbrug, zag ik dat een van beide runderen slechts 3 poten belastte. De rechter achterpoot van het kreupele rund sleepte over de grond bij lopen en bij stilstand rustte de punt van de klauw op de grond, zonder belast te worden (zie foto 2). Ik liet dit rund stoppen op de losbrug, om het oornummer te bekijken en ik zag op de gele oorflap het I&R (Identificatie & Registratie) nummer [nummer] staan dat overeenkwam met een rund op de aanvoerlijst (zie aanvoerlijst runderen). In het computersysteem van het slachthuis zag ik dat dit rund afkomstig was van [naam] te [plaats] met UBN nummer [nummer] (zie VKI info). Ter plekke op de brug onderzocht ik de rechter achterpoot en zag dat de rechter achterbuitenklauw recentelijk was bekapt doordat er op het bekapte deel geen tot zeer weinig vuil zichtbaar was en ik zag dat er een houten blokje onder de binnenklauw was aangebracht van de rechter achterklauw. Met de chauffeur had ik afgesproken om het rund even apart te laten staan zodat het rund zich kon herstellen indien zij zich had verstapt. Gebruikelijk houdt de kreupelheid dan niet langer aan dan een paar minuten als het rund zich alleen verstapt heeft bij het lossen. Ik heb de stalbaas van het slachthuis verzocht het rund apart te zetten voor nader onderzoek. Na ongeveer een half uur heb ik het rund nader onderzocht. Tijdens het lichamelijk onderzoek heb ik het rund een stukje laten lopen door het gangpad (zie bijgevoegde filmbeelden) en heb de bewegingen en het gedrag van het rund onderzocht (zie foto 2 en 3 van de fotobijlage: screenshots van de filmopname). Tijdens het onderzoek heb ik onderstaande bevindingen gedaan en enkele bevindingen vastgelegd op de bijvoegde filmbeelden die ik met de camera van mijn telefoon heb gemaakt.

• Ik zag dat het rund de rechter achterpoot niet belastte bij lopen. • Ik zag dat het rund de punt van de binnenklauw van de rechter achterklauw op de grond zette om vervolgens een stap voorwaarts te zetten. Bij het naar voren bewegen sleepte ze steeds een stukje de binnenklauw over de punt van de binnenklauw naar voren.

• Ik zag dat de koe de rechter achterklauw niet plat op de grond zette en dus ook niet op het eronder gelijmde houten blokje op de binnenklauw.

• Ik zag dat bij het naar voren bewegen er telkens een knikje in de kogel (gewrichtboven de klauw) te zien was.

• Ik zag dat het rund de rechter knie steeds gebogen hield bij lopen en in stilstand. • Ik zag dat de achterpoot trillende bewegingen maakte bij het tot stilstand komen na een paar passen te hebben gelopen.

Bovenstaande bevindingen zijn allemaal uitingen van pijn aan de rechter onderpoot. Omdat het rund ernstig kreupel liep heb ik haar met voorrang laten slachten. Nadat het rund geslacht was heb ik de rechter achterpoot schoongespoten om een beter beeld te krijgen van het probleem dat zich in de rechter achterklauw afspeelde. Tijdens het onderzoek aan de losse achterklauw heb ik de volgende bevindingen edaan:

• Ik zag dat de rechter achterklauw een 'ernstige zoolzweer', had in de buitenklauw die uitgesneden was (foto 4 en foto 5 en afbeelding 5, score 3 van de klauwenscorekaart). Het houten blokje onder de binnenklauw is nauwelijks belopen, met name de punt is afgesleten. De klauw is behandeld met een voetspray, gezien de groene kleur. Er zijn meerdere oorzaken waardoor een zoolzweer kan optreden. Een (geïnfecteerde) zoolzweer is uiterst pijnlijk. • Ik zag dat de wand van de buitenklauw was uitgesneden rondom een "ernstige wittelijn defect" (ernstige wandzweer) (zie foto 6 en afbeelding 4, score 3 van de klauwenscorekaart). Ook wittelijndefecten kent meerdere oorzaken. Ernstige wittelijndefecten kunnen dieper gelegen pezen of gewrichten aantasten, waardoor de pijnlijkheid zich naar binnen verplaatst.

Ik zag op de VKI informatie dat het rund kreupel was en bekapt en was behandeld met de pijnstiller: Reg NL 108189 Meloxidyl 20 mg/ml (oplossing voor injectie bij runderen en varkens) met een wachttijd voor vlees van 15 dagen. Het rund is behandeld op 23-08-2022 en werd op het slachthuis aangeboden op 09-09-2022 en was dus twee dagen uit de wachttijd. De bevindingen zoals vastgelegd op de camerabeelden en de bevindingen aan de losse achterklauw en de VKI informatie geven aan dat de pijnstiller niet heeft geholpen en het rund ernstig kreupel is gebleven ook na bekappen. Hiermee wordt mijn conclusie bevestigd dat het rund voor transport zichtbaar ernstig kreupel was. Aan de hand van het bij het rund behorende oornummer [nummer] werd bij het raadplegen van het Identificatie- en registratiesysteem van dieren vastgesteld dat op 9 september 2022 het rund was afgevoerd van [nummer] naar het slachthuis (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen verblijfplaatsen). Aangezien mijn inspectie op dezelfde dag plaatsvond maak ik hieruit op dat de ernstige wittelijn defect en ernstige zoolzweer al vóór aanvang transport aanwezig waren. Ook het afslijten van het houten klosje aan de punt i.p.v. het loopvlak, geeft aan dat de koe minimaal 12 uur de poot niet goed had belast maar over de punt van de klauw sleepte. Hieruit concludeer ik dat zowel de aandoening als de pijnlijkheid al voor aanvang van transport aanwezig is geweest en het dier voorafgaand aan het transport niet pijnloos kon bewegen. […] Ik bracht [naam] , chauffeur, van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan. Ik bracht de mij bekende [naam] , chauffeur van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende: "Ik heb niets gezien aan deze koe tijdens het opladen bij de boer. Hij liep zo vanuit de loopstal de wagen op. Ik heb hem met nog een andere koe geladen, een 100.000 liter koe die wel uit een strohok kwam. Als hij zo kreupel liep bij opladen had ik hem nooit meegenomen. Ik ben nog jong en weet dat ik z'n kreupele koe nooit zou mogen opladen."”

3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De vervoerder vervoerde een rund dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 6, derde lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a, van de Transportverordening[1]. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de overtreding terecht heeft vastgesteld maar dat het beroep gegrond is, omdat de boete moet worden gematigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eiseres betwist een overtreding te hebben begaan. De enkel stelling van verweerder dat er geen reden is voor twijfel aan de bevindingen in het rapport is onvoldoende weerlegging van de betwisting door eiseres.[2] Voorts is verweerder niet met voldoende zorgvuldigheid en volledig onderzoek tot het bestreden besluit gekomen. Verweerder heeft namelijk de zienswijze en bezwaargronden niet aan de toezichthouder voorgelegd. Ook verwijst verweerder in de bestreden besluitvorming naar documenten die nimmer aan eiseres zijn verstrekt. Daarmee zijn haar verweermogelijkheden gefrustreerd. Verweerder erkent ook in het bestreden besluit dat de navraag aan de toezichthouder aan eiseres had moeten worden toegestuurd en dat had tot gegrondverklaring van het bezwaar moeten leiden. Ook voert eiseres aan dat correspondentie met derden en boetes opgelegd aan derden ten onrechte geen deel uitmaken van het dossier dat verweerder aan de rechtbank heeft gezonden. Daarnaast voert eiseres aan dat verweerder geen deugdelijke grondslag heeft gegeven op basis waarvan een feitencomplex meer dan een jaar mag worden stilgehouden en meer dan anderhalf jaar later nog tot een boetebeschikking mag leiden. Eiseres wordt door dit tijdsverloop onnodig gehinderd in haar verweer. Vanwege dit tijdsverloop moet de boete op grond van vast beleid van verweerder worden gematigd.[3] Ook is van belang dat bij het verhoor niet is gewezen op het recht op rechtsbijstand[4]. Dit gebrek moet, in samenhang met alle overige gebreken leiden tot een matiging van de boete tot 100 %. Omdat de boete moet worden gematigd is niet alleen het beroep maar ook het bezwaar gegrond en dienen voor beide fases de proceskosten te worden vergoed, evenals het griffierecht. Ten slotte voert eiseres aan dat de redelijke termijn is overschreden. Zij wijst erop dat bij het verhoor de cautie is gegeven en dat op dat moment de vervolging en dus de redelijke termijn is aangevangen.

6.1. In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)[5], mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder mag daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

6.2. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. In het rapport is duidelijk beschreven wat de toezichthouder bij het rund heeft waargenomen, namelijk dat het dier ernstig kreupel liep en de rechter achterpoot over de grond sleepte. Op de bij het rapport gevoegde video’s is ook duidelijk waarneembaar dat het rund kreupel loopt. Voorts heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd dat het dier deze aandoening al voorafgaand aan het transport moet hebben gehad. Een vergelijking met de uitspraak over een kreupele geit waarnaar eiseres verwijst, gaat niet op. In die zaak bestond bij de rechtbank twijfel over de vraag of de geit al voorafgaande aan het transport kreupel moet hebben gelopen, omdat dit niet eenduidig uit het rapport bleek, de toezichthouder het dier pas de dag na het vervoer en nadat de geit 13 uur op de slachterij had gestaan heeft gezien, en omdat de toezichthouder niet zonder voorbehoud kon bevestigen dat de geit al voorafgaand aan het vervoer kreupel moet hebben gelopen. Van al deze omstandigheden is in deze zaak geen sprake. In dit geval heeft de toezichthouder het rund tijdens het lossen (op de ochtend van het transport) gezien en duidelijk beschreven dat het dier al voorafgaand aan het transport kreupel moet hebben gelopen. De toezichthouder motiveert dit ook uitgebreid in het rapport door erop te wijzen dat het dier aan de buitenklauw van de poot een ernstige zoolzweer had met een ernstige wittelijn-defect, waarbij wordt verwezen naar een klauwenscorekaart. Volgens de VKI-informatie was het rund 17 dagen eerder vanwege kreupelheid behandeld met een pijnstiller en was de klauw bekapt en de toezichthouder concludeert dat het dier ook daarna ernstig kreupel is gebleven. Ook de wijze van afslijten van het klosje onder de klauw geeft volgens de toezichthouder aan dat de poot al langer niet goed werd belast. Voor de rechtbank staat op basis van het rapport van bevindingen voldoende vast dat het dier al voorafgaande aan het transport kreupel heeft gelopen. Reeds nu de bevindingen van de toezichthouder in het rapport voldoende bewijs leveren van de overtreding en de verklaringen van de chauffeur daar niet aan hebben bijgedragen, kan het betoog van eiseres dat de chauffeur voorafgaande aan die verklaring niet op zijn recht op rechtsbijstand is gewezen, niet slagen.

6.3. Anders dan eiseres meent is verweerder niet gehouden om zienswijzen en bezwaargronden aan de toezichthouder voor te leggen. De basis voor de boeteoplegging vormt immers het rapport van bevindingen dat door een toezichthouder is opgesteld. Niettemin kan de inhoud van een ingebracht stuk aanleiding geven om navraag te doen bij een toezichthoudend dierenarts, zoals verweerder in dit geval ook naar aanleiding van de zienswijze van eiseres heeft gedaan. In het boetebesluit is vervolgens de reactie van de toezichthouder omschreven en in de bezwaarfase zijn de e-mails tussen verweerder en de toezichthouder ook aan eiseres verstrekt en is haar gelegenheid geboden daarop te reageren. Voor zover al sprake zou zijn van een onzorgvuldigheid, is dit in bezwaar hersteld. De rechtbank leest (anders dan eiseres) in het bestreden besluit ook niet dat verweerder erkent dat op dit punt sprake was van een omissie. Verweerder heeft juist in het bestreden besluit overwogen dat de stukken met het oog op transparantie en zorgvuldigheid met eiseres zijn gedeeld, en er terecht op gewezen dat het bewijs en de motivering voor de boete in het rapport van bevindingen is te vinden.

6.4. Verder stelt eiseres dat verweerder in de besluitvorming verwijst naar documenten die nimmer aan haar zijn verstrekt, maar maakt eiseres niet concreet op welke documenten zij doelt. Ook voor de rechtbank is dit niet duidelijk. Verweerder is verplicht de op de zaak betrekking hebbende stukken over te leggen. Daaraan heeft verweerder met de toegezonden stukken aan de rechtbank voldaan. Stukken betreffende boetes opgelegd aan derden zijn geen stukken die betrekking hebben op de zaak van eiseres en hoeft verweerder in beginsel niet over te leggen. Overigens heeft eiseres ook niet gesteld dat zij bepaalde stukken uit andere dossiers nodig zou hebben voor haar verdediging, laat staan onderbouwd.

6.5. Wel stelt eiseres terecht dat sprake is van een lang tijdsverloop tussen het rapport van bevindingen en het voornemen. Het rapport is op 11 september 2022 opgemaakt en pas met het voornemen van 16 oktober 2023 aan eiseres toegestuurd, waarna op 16 februari 2024 het boetebesluit is genomen. Dat de bevindingen voor eiseres een jaar lang zijn stilgehouden is evenwel niet juist. Uit het rapport van bevindingen blijkt immers dat de toezichthouder op de dag van de constatering de chauffeur van eiseres heeft gesproken, op de hoogte heeft gebracht van de bevindingen en een rapport heeft aangezegd. De rechtbank ziet geen reden om daaraan te twijfelen. Eiseres verwijst naar intern matigingsbeleid van verweerder, op basis waarvan de boete wordt gematigd als het tijdsverloop tussen het vaststellen van de overtreding en het daarvan op de hoogte brengen van de overtreder meer dan zeven maanden bedraagt. Daarvan is in dit geval geen sprake. Wel is sprake van een overschrijding van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht waarin staat dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na het opstellen van het boeterapport moet beslissen omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb[6] leidt overschrijding van deze termijn evenwel niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Dit neemt niet weg dat de termijn van dertien weken in dit geval wel zeer ruim is overschreden; tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete zijn 74 weken verstreken. In deze zeer omvangrijke overschrijding ziet de rechtbank in dit geval aanleiding voor matiging van de opgelegde boete met 10%.

6.6. Ten aanzien van het betoog van eiseres over overschrijding van de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie[7] bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouder op 9 september 2022 de chauffeur op de hoogte heeft gebracht van de bevindingen, een rapport van bevindingen heeft aangezegd en heeft medegedeeld dat verweerder naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Naar het oordeel van de rechtbank was deze informatie onvoldoende om daaraan de verwachting te moeten ontlenen dat eiseres daadwerkelijk een boete voor de overtreding opgelegd zou krijgen. Pas met de verzending van het voornemen (op 16 oktober 2023) was voor eiseres duidelijk dat verweerder van plan was eiseres een boete op te leggen. Eerst op dat moment is de redelijke termijn aangevangen. Nu op het moment van deze uitspraak sindsdien nog geen twee jaar zijn verstreken, is van een overschrijding van de redelijke termijn geen sprake.

Conclusie en gevolgen

7. De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, maar dat de opgelegde boete van € 1.500,- moet worden gematigd met 10 % naar € 1.350,-. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.

8. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond en een beroepschrift ingediend. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.201,-.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG

Eiseres verwijst naar ROT 23/5495, ECLI:NL:RBROT:2024:7388, r.o. 6.5

Eiseres verwijst naar ROT 22/1732, ECLI:NL:RBROT:2023:9460 (r.o. 6.5)

Eiseres verwijst naar ECLI:NL:HR:2024:1135

Zie onder meer ECLI:NL:CBB:2024:222 (r.o. 7.2) en ECLI:NL:CBB:2025:203 (r.o. 5.2)

Zie bijv. ECLI:NL:CBB:2019:177 en ECLI:NL:CBB:2023:194

zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32

Voetnoten