ECLI:NL:RBROT:2025:9189 - Rechtbank Rotterdam - 29 juli 2025

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/3595

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister (gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).

1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 4.500,- die de minister met het besluit van 17 november 2023 aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 27 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij het boetebesluit gebleven.

2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3. De rechtbank heeft het beroep op 16 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [persoon A] , werkzaam als toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het besluit

3. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 17 augustus 2023 (2023/180887/147436) opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:

“(…) Bevinding(en): Datum en tijdstip van de bevinding: 11 augustus 2023 omstreeks 6u30. (…)

Op 11/8/2023 was ik toezichthouder en belast met de AM-keuring op het [slachthuis] te Tilburg. Ik bevond mij op stal. Bij het lossen van de wagen met [kenteken 1] / [kenteken 2] van vervoerder [eiseres] , [adres] te [postcode] [plaats 2] , zag ik een koe van de wagen komen die zeer kreupel en wankel was. Ik zag dat de koe het [oornummer] in had. De koe was niet apart geladen en zat samen met 4 andere koeien in een vak. De koe had gelegen op de wagen, dat was goed zichtbaar want de koe zat helemaal onder de mest. Koeien zullen altijd proberen het evenwicht te bewaren en te blijven staan, dat dit dier is gaan liggen, wijst op lijden. Ik zag dat rechts achter het kniegewricht sterk opgezet was, deze was duidelijk dikker dan het linker kniegewricht. Het dier wist niet welke achterpoot eerst neer te zetten om zo weinig mogelijk pijn te hebben (zie filmpje). Het dier was zeer wankel te been en liep kreupel. De rechterachterpoot werd zo kort mogelijk belast. De steunname op beide achterpoten wisselde constant van de ene naar de andere poot. Door de ontsteking aan de rechterknie was het pijnlijk om de rechterachterpoot te belasten. Het dier zwiepte ook constant met de staart wat een teken is van onbehagen. Volgens het VKI formulier had het dier een zenuwbeschadiging en was het behandeld met Peniyet en Kelafen. Peniyet wordt gebruikt om infecties te bestrijden (antibioticum) en Kelafen is een pijnstiller (NSAID). Het dier is ter slachting aangeboden als categorie 2 dier, wat wil zeggen dat er afwijkingen te zien zijn bij de AM-keuring en de koe onder extra toezicht van een dierenarts PM gekeurd wordt. De koe werd geschikt voor menselijke consumptie verklaard, na verwijdering van de aangetaste delen (gehele rechter achterpoot).

Het transport heeft extra lijden veroorzaakt omdat de zwakke kreupele koe zich tijdens het transport niet staande kon houden en is gaan liggen om de pijnlijke achterpoten te ontlasten.

De letsels waren zeker aanwezig voor aanvang van het transport gezien de aard van de letsels. Er was een sterk opgezet kniegewricht rechts achter te zien. Een opzetting van een gewricht ten gevolge van een ontsteking treedt niet op in een tijdspanne van enkele uren maar in een tijdspanne van dagen tot weken. Het rund is afgevoerd op 10 augustus (zie bijlage inzage I&R), de ontsteking was zeker al voor die tijd aanwezig. Het rund heeft gekalfd op 2/8/2023 . Het dier had beter eerder geruimd kunnen geworden maar dat was niet mogelijk gezien de koe de eerste 8 dagen na kalving niet vervoerd mag worden. (…)

De vervoerder vervoerde een dier dat niet vervoerd had mogen worden, omdat het niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het dier niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen (…).”

3.1. Op 23 oktober 2023 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

3.2. Bij besluit van 17 november 2023 ( [boetezaaknummer 1] ) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 4.500,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit: de vervoerder vervoerde een rund dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Volgens de minister heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a van Verordening (EG) nr. 1/2005 (Transportverordening). De minister heeft het standaardboetebedrag verhoogd, omdat eiseres op 22 juli 2022 ( [boetezaaknummer 2] ) eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

3.3. Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat het rund zeer kreupel en wankel was. De toezichthoudend dierenarts heeft in het rapport duidelijk omschreven wat zij heeft geconstateerd en heeft daaruit de conclusie getrokken dat sprake was van een ontsteking aan de rechterknie. Daarnaast kan er geen twijfel bestaan over de aanwezigheid van een ontsteking, nu uit de VOS[1]-lijst blijkt dat ook bij de PM-keuring een ontsteking van de ham/heup/bil en een ontsteking van de achterpoot is geconstateerd. Een opzetting van een gewricht ten gevolge van een ontsteking treedt niet op in een tijdspanne van enkele uren, maar in een tijdspanne van dagen tot weken. Uit het VKI-formulier blijkt dat de koe behandeld werd met Peniyet, een antibioticum ter behandeling van een ontsteking, en met Kelafen, een pijnstiller. Ook dit wijst erop dat er voorafgaand aan het transport iets aan de hand was met het rund en dat dit ook bij eiseres bekend was of had moeten zijn.

Beoordeling door de rechtbank

Heeft de minister bewezen dat de koe niet geschikt was voor het voorgenomen transport? 4. Eiseres voert aan dat niet iedere verdikking een ontsteking is. Er is dus meer nodig om een ontsteking vast te stellen. Een verslag van nader onderzoek bij de PM-keuring en foto’s van de PM-keuring ontbreken. Bovendien is er ook vóór de slacht geen onderzoek verricht (zoals bevoelen op hard-zacht, bevoelen op temperatuur, meten van de temperatuur). Dit alles maakt dat de motivering in het hele traject tekortschiet. Dat heeft zeker te gelden voor de stellingen dat er sprake is van een ontsteking en dat deze al enkele dagen tot weken aanwezig was. In het rapport van bevindingen is opgenomen dat de toegediende middelen zagen op een zenuwbeschadiging. De minister heeft niet gemotiveerd waarom op basis van het VKI-formulier dan wordt uitgegaan van een ontsteking.

4.1. Deze beroepsgrond slaagt.

4.2. Uit vaste rechtspraak[2] van het College van Beroep voor het bedrijfsleven volgt dat in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

4.3. De overtreding die eiseres volgens de minister heeft begaan is het vervoeren van een rund dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Daaruit volgt dat vast moet staan dat de door de toezichthoudend dierenarts geconstateerde problemen (in dit geval: kreupelheid) al vóór de aanvang van het transport aanwezig waren. Dat is niet vanzelfsprekend, omdat er ook tijdens het transport incidenten kunnen plaatsvinden waardoor runderen letsel oplopen. De conclusie in het rapport van bevindingen dat de kreupelheid al vóór de aanvang van het transport aanwezig was, steunt in dit geval op de bevinding dat sprake is van een ontsteking in het kniegewricht. Die bevinding is dus cruciaal voor het bewijs van de overtreding. De rechtbank is het met eiseres eens dat in dit geval in het rapport van bevindingen onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat inderdaad van een ontsteking sprake was.

4.3.1. Eiseres stelt terecht dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat de toezichthoudend dierenarts de koe tijdens de AM-keuring fysiek heeft onderzocht op symptomen die horen bij een ontsteking. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan het aanraken van de verdikking om te voelen of deze warm aanvoelde. Het rapport van bevindingen geeft geen blijk van méér onderzoek dan alleen visuele waarneming. Voor wat betreft de visuele waarnemingen staat in het rapport van bevindingen enkel de verdikking vermeld.

4.3.2. De op de zitting aanwezige toezichthoudend dierenarts (overigens niet de toezichthoudend dierenarts die het rapport van bevindingen heeft opgesteld) heeft ter zitting verklaard dat een verdikking ook door iets anders dan een ontsteking veroorzaakt kan worden, bijvoorbeeld door een breuk of een trauma. Verder heeft deze toezichthoudend dierenarts verklaard dat hij ervan uitgaat dat bij de toezichthoudend dierenarts die het rapport van bevindingen heeft opgemaakt, gelet op wat zij waarnam, het vermoeden ontstond dat het ging een ontsteking. De rechtbank kan dit op zichzelf volgen, maar hiermee staat nog niet vast dat het inderdaad om een ontsteking ging.

4.3.3. De minister heeft ook gewezen op de constateringen bij de PM-keuring en op de VOS-lijst. De toezichthoudend dierenarts die het rapport van bevindingen heeft opgesteld en die de AM-keuring verrichtte, heeft kennelijk aanleiding gezien om de koe na de slacht te laten keuren onder extra toezicht van een dierenarts. De rechtbank is het met de minister eens dat bevindingen bij een PM-keuring kunnen helpen om de bevindingen bij een AM-keuring te bevestigen, maar eiseres stelt terecht dat bij het rapport van bevindingen geen verslag van nader onderzoek van de PM-keuring of foto’s van de PM-keuring zitten. De toezichthoudend dierenarts heeft in het rapport van bevindingen wel kort iets opgenomen over de PM-bevindingen, namelijk dat de koe na verwijdering van de aangetaste delen geschikt werd verklaard voor menselijke consumptie en dat de gehele rechter achterpoot is verwijderd. Het rapport van bevindingen vermeldt echter niet waarom de rechter achterpoot niet geschikt was voor menselijke consumptie en dus moest worden verwijderd. Het zou kunnen dat een ontsteking de reden was, maar dat staat met enkel deze korte opmerking niet voldoende vast. Omdat de toezichthoudend dierenarts die het rapport van bevindingen heeft opgesteld niet op de zitting aanwezig was, heeft zij ook geen vragen kunnen beantwoorden over of zijzelf de PM-keuring heeft verricht en, zo ja, wat de bevindingen tijdens de PM-keuring waren. Met betrekking tot het standpunt van de minister dat het feit dat de gehele rechter achterpoot is verwijderd als “aangetast deel” de ernst van de aandoening illustreert, overweegt de rechtbank dat, wat van dit standpunt ook zij, ook hieruit niet voldoende duidelijk volgt dat sprake was van een ontsteking.

4.3.4. Dit wordt ook niet voldoende duidelijk door de informatie in het VKI-formulier. In dat formulier staat dat de koe werd behandeld met twee middelen: het antibioticum Peniyet en de pijnstiller Kelafen. Het formulier geeft echter geen informatie over de concrete aandoening waarvoor de koe werd behandeld. Het kan dus niet met zekerheid worden gezegd dat de behandeling te maken had met deze verdikking aan het kniegewricht. Dat het gebruik van een antibioticum op zichzelf past bij de conclusie van de toezichthoudend dierenarts dat sprake was van een ontsteking, maakt dit niet anders. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de data van toediening van de twee middelen blijkens het VKI ongeveer één maand vóór de datum van het transport liggen. Eiseres plaatst daarom terecht vraagtekens bij de betekenis van het VKI-formulier voor de vraag of de verdikking in het kniegewricht is veroorzaakt door een ontsteking, nog daargelaten dat de veehouder op het VKI-formulier heeft vermeld dat de middelen zijn toegediend in verband met een zenuwbeschadiging.

4.3.5. Over de stelling van de minister dat eiseres geen eigen veterinaire onderbouwing heeft overgelegd ter ondersteuning van haar standpunt dat er ook iets anders met de koe aan de hand zou kunnen zijn, overweegt de rechtbank dat dit onverlet laat dat de last om te bewijzen dat sprake is van een overtreding, op de minister rust.

4.4. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat niet voldoende vaststaat dat de overtreding is gepleegd. De minister was dan ook niet bevoegd om de boete aan eiseres op te leggen.

Conclusie en gevolgen

5. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat de minister het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom eiseres de overtreding volgens hem heeft gepleegd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het boetebesluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.

5.1. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.461,- omdat de gemachtigde van eiseres een bezwaarschrift heeft ingediend (1 punt met een waarde van € 647,-), een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (2 punten met een waarde van € 907,- per punt). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 27 februari 2024;
herroept het besluit van 17 november 2023;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt de minister tot betaling van € 2.461,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2025.

De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 7:12, eerste lid De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)

Verordening (EG) nr. 1/2005 (Transportverordening) Artikel 3, aanhef en onder b Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport.

Artikel 6, derde lid De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.

BIJLAGE I TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN HOOFDSTUK I GESCHIKTHEID VOOR VERVOER

1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:

a. a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen; (…)

Wet dieren Artikel 6.2, eerste lid Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Regeling houders van dieren Artikel 4.8 Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005.

Verzamelstaat Onderzoek Slachtdieren, pagina 1 van de bijlagen bij het rapport van bevindingen.

Bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2024, ECLI:NL:CBB:2024:390.

Voetnoten