ECLI:NL:RBROT:2025:9175 - Rechtbank Rotterdam - 28 juli 2025

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/3464

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister (gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).

1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die de minister met het besluit van 29 september 2023 aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 23 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij het boetebesluit gebleven, maar heeft hij wel de hoogte van de boete verlaagd van € 9.000,- naar € 7.500,-.

2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3. De rechtbank heeft het beroep op 16 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [persoon B] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [persoon C] , werkzaam als toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het besluit

3. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 3 april 2023 ( [nummer 1] ) opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:

“(…) Bevinding(en): Datum en tijdstip van de bevinding: 25 juli 2022 omstreeks 07:00 uur. (…)

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op het losbordes van kalverslachterij [bedrijf] . Ik zag daar dat een wagen van [eiseres] werd gelost. (…). Ik zag dat een kalf direct ging liggen op de klep na openen van de wagen. Ik zag dat het kalf met oornummer [nummer 2] , extreem mager (cachectisch) was en diepliggende ogen en een slechte turgor had, d.w.z. dat de huid door de uitdroging minder elastisch is en blijft staan als je een plooitje vastpakt en loslaat. De diepliggende ogen en een slechte turgor betekenen dat het kalf uitgedroogd was. Het kalf was tussen de andere kalveren vervoerd, wat een extra belasting kan zijn tijdens het vervoer. Ik zag dat het kalf niet kon of wilde opstaan, omdat hij te zeer verzwakt was. Doordat het kalf zo mager was en uitgedroogd was, was het duidelijk dat dit al voor aanvang van het transport aanwezig was, omdat deze mate van vermagering een proces van minimaal weken is. Aan de hand van de bij het kalf behorende levensnummer (oornummer) [nummer 2] werd bij het raadplegen van het Identificatie- en registratiesysteem van dieren vastgesteld dat op 25-07-2022 het kalf was afgevoerd van [nummer 3] (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen verblijfplaatsen). Hieruit blijkt dat het kalf dezelfde dag als mijn inspectie op transport is gegaan. De reis heeft ongeveer 1.5 uur geduurd, volgens Routenet (zie bijlage). Op de foto's (zie bijlage foto's 1, 2 en 3) is te zien, dat het kalf erg mager (scherpe rug, ribben duidelijk te zien, ingevallen flanken) is en dat de oogbollen erg diep liggen en daardoor bijna niet te zien zijn van bovenaf. Op het formulier Voedselketeninformatie slachtkalveren (SKV), zie bijlage, is niets vermeld over toestand of behandeling van het betreffende kalf.

Ik zag dat deze conditie van het kalf ook al bij aanvang van het transport aanwezig moest zijn en dat het kalf niet geschikt was voor transport en dat het transport onnodig lijden had veroorzaakt, omdat het kalf te zwak was. Dit had de chauffeur bij aanvang van het transport al kunnen zien.

Het kalf heeft geen goedkeuring tot slacht gekregen, omdat het te mager was en daardoor niet geschikt voor humane consumptie (zie bijlage formulier afkeurbewijs levend vee). (…)

De vervoerder vervoerde een dier niet in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I. Het dier was niet geschikt voor het voorgenomen transport om te mogen worden vervoerd. Het dier was zwak, waardoor het vervoer onnodig lijden veroorzaakte. (…)”

3.1. Op 6 september 2023 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

3.2. Bij besluit van 29 september 2023 ( [boetezaaknummer 1] ) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 9.000,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit: de vervoerder vervoerde een kalf dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het dier daarvoor te zwak was. Volgens de minister heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a en b, van Verordening (EG) nr. 1/2005 (Transportverordening). De minister heeft het standaardboetebedrag verhoogd, omdat eiseres op 27 augustus 2021 ( [boetezaaknummer 2] ) eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

3.3. Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Uit het rapport van bevindingen blijkt duidelijk dat het kalf zwak was. Volgens de toezichthoudend dierenarts moet deze conditie van het kalf ook al bij aanvang van het transport aanwezig zijn geweest, omdat het kalf zo mager en uitgedroogd was en deze mate van vermagering een proces is van minimaal weken. Dat de chauffeur het kalf wel transportwaardig heeft geacht, is onvoldoende om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts. Het transport heeft onnodig lijden veroorzaakt voor dit kalf. Omdat het hier gaat om bijlage I, hoofdstuk I, en de aanhef van paragraaf 2, wijzigt de minister ambtshalve de grondslag van het boetebesluit. In het boetebesluit staat verder ten onrechte dat de verhoging is gebaseerd op het boetebesluit van 27 augustus 2021, dat nog niet onherroepelijk is. Er is echter wel een ander onherroepelijk boetebesluit, namelijk het besluit van 24 april 2020 (boetezaaknummer 201903767), waarbij een boete van € 6.000,- is opgelegd. Het boetebedrag moet daarom vastgesteld worden op € 7.500,-.

Beoordeling door de rechtbank

Heeft de minister bewezen dat het kalf niet geschikt was voor het voorgenomen transport? 4. Eiseres voert – samengevat – aan dat de chauffeur uitdrukkelijk heeft verklaard dat de toestand van het kalf bij het lossen er nog niet was voorafgaand aan het transport, omdat hij het dier dan niet zou hebben meegenomen. Verder heeft de chauffeur verklaard dat het dier bij het laden vlot en pijnloos liep en een rustige ademhaling had. Als het dier voorafgaande aan het transport was aangetroffen in dezelfde toestand als bij het lossen, dan zou dat op het VKI-formulier terug te zien zijn geweest. De bevindingen van de chauffeur en de inhoud van het VKI-formulier maken dat in dit geval niet zomaar mag worden afgegaan op de bevindingen van de toezichthouder. Dat de mate van vermagering een proces van weken zou zijn is niet nader gemotiveerd. Gezien al het bovenstaande kan het bestreden besluit niet in stand blijven.

4.1. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.2. De rechtbank stelt voorop dat het, gelet op de wijziging van de boetegrondslag in de beslissing op het bezwaar, in deze zaak alleen gaat om de vraag of het kalf “zwak” was (alleen de aanhef van punt 2 van bijlage I, hoofdstuk I, van de Transportverordening) en niet of het kalf wel of niet in staat was om zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen (punt 2, aanhef en onder a). In de aanhef van punt 2 is bepaald dat zwakke dieren niet in staat worden geacht te worden vervoerd.

4.3. Uit vaste rechtspraak[1] van het College van Beroep voor het bedrijfsleven volgt dat in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

4.3.1. De toezichthoudend dierenarts heeft geconstateerd dat het kalf na het openen van de wagen direct op de klep ging liggen. Het kalf was volgens hem extreem mager, had diepliggende ogen en een slechte turgor, wat betekent dat het kalf uitgedroogd was. Verder was het kalf tussen de andere kalveren vervoerd, wat een extra belasting kan zijn tijdens het vervoer. De toezichthoudend dierenarts zag ook dat het kalf niet kon of wilde opstaan, omdat het te zeer verzwakt was. Volgens hem is deze mate van vermagering een proces van minimaal weken. De toezichthoudend dierenarts heeft verder verwezen naar de bij het rapport van bevindingen gevoegde foto’s met daarbij de volgende omschrijvingen:

1. Je ziet dat het kalf erg mager is, scherpe rug, ribben duidelijk te zien, ingevallen flanken, ogen liggen zo diep dat ze niet te zien zijn.

2. (…) Het kalf is erg mager, scherpe rug, d.w.z. dat ruggenwervels erbovenuit steken, ribben duidelijk te zien en ingevallen flanken.

3. (…) Ook hier zijn de ogen die diep in de oogkas liggen vrijwel niet te zien. Ook zie je de scherpe smalle rug.

De toezichthoudend dierenarts heeft in het rapport van bevindingen geconcludeerd dat deze conditie van het kalf ook al bij aanvang van het transport aanwezig moet zijn geweest, dat het kalf niet geschikt was voor transport en dat het transport onnodig lijden heeft veroorzaakt omdat het kalf te zwak was. Volgens de toezichthoudend dierenarts had de chauffeur dit bij aanvang van het transport al kunnen zien.

4.3.2. Eiseres heeft de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts over de toestand van het kalf bij het lossen op zichzelf niet betwist. Eiseres betwist wel dat deze toestand al bestond bij het laden en ook dat de chauffeur had moeten onderkennen dat het kalf zwak was. Eiseres heeft verwezen naar een – ongedateerde – verklaring van de chauffeur, [chauffeur] , die zij bij de gronden van bezwaar heeft overgelegd. In die verklaring staat – voor zover van belang – het volgende:

“Tijdens het laden heb ik het bewuste kalf gezien met het laden. Het kalf was niet erg klein (…), maar wel mager. Ik ben me tijdens het laden altijd bewust van het feit dat mijn baas heel duidelijk is over transportwaardigheid, hij zegt altijd “bij twijfel niet meenemen”.

Ik heb het dier beoordeeld op transportwaardigheid, het kalf liep vlot en pijnloos op vier poten. Daarnaast was het geen pomper en ademende het kalf rustig. Ook was er geen sprake van (open) wonden en/of ontstekingen. Op basis daarvan had ik ook geen twijfel of ik het kalf wel of niet mee zou mogen nemen, en beoordeelde het kalf als transportwaardig.

Bij aankomst bij [bedrijf] ging het kalf liggen op de klep van de vrachtwagen en wilde niet meer opstaan. De NVWA dierenarts heeft ter plekke de temperatuur gemeten van het kalf en die was goed. Maar wel zei hij dat ik het kalf niet mee had mogen nemen. Als het kalf op het moment van laden in dezelfde staat geweest was als met lossen dan had ik hem niet meegenomen. Maar ik had tijdens het laden écht geen enkele reden om aan de transportwaardigheid van dat kalf te twijfelen.”

4.3.3. De toezichthoudend dierenarts heeft in de bezwaarfase bij e-mail van 18 januari 2024 als volgt gereageerd:

“(…) De uitdrogingsverschijnselen in deze mate waren minimaal enkele dagen oud en gezien de omvang van de buik heeft het kalf zeker een paar dagen (bijna) niets gegeten en gedronken. Een Conditie Body Score voor kalveren is er niet. En ware die er wel geweest, dan zou die van dit kalf zeker in de laagste klasse zitten. Met het begrip slijter bedoel ik een kalf dat magerder is geworden. Meestal door ziekte of pijn. Ik heb het kalf destijds wel getemperatuurd. Het kalf had geen koorts, geen verhoogde temperatuur. Daarom heb ik dat niet opgeschreven. Vaak hebben dit soort cachectische kalveren juist laagnormale of ondertemperatuur. Transport van dergelijk verzwakt dier geeft extra belasting omdat het dier de wagen op moet lopen en zich staande moet houden tussen de andere grotere kalveren bij de bewegingen tijdens het rijden, bijvoorbeeld in de bochten. Dit kost kracht en is vermoeiend voor een kalf dat al weinig energie heeft. Bovendien is de kans dat het kalf gaat liggen en onder de andere kalveren komt. (…)”

4.3.4. De rechtbank is van oordeel dat de verklaring van de chauffeur niet kan afdoen aan de conclusie van de toezichthoudend dierenarts dat het kalf al bij het laden zwak moet zijn geweest. De toezichthoudend dierenarts heeft verklaard dat het kalf extreem mager was (hij geeft het kalf zelfs de kwalificatie “cachectisch”) en diepliggende ogen en een slechte turgor had. De rechtbank twijfelt er niet aan dat de chauffeur inderdaad bij het laden heeft gezien dat er met het lopen van het kalf geen bijzonderheden waren en dat het kalf rustig ademde, maar deze constateringen weerleggen de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts over de al langer bestaande tekenen van zwakte op zichzelf niet. De rechtbank merkt daarbij op dat het goed mogelijk is dat de conditie van het kalf door het transport verder achteruit is gegaan. Maar ook dan kan het kalf al bij het laden zwak zijn geweest. En dat is waar het om gaat.

4.3.5. Voor zover eiseres heeft willen aanvoeren dat de chauffeur de zwakte bij het laden niet had kunnen onderkennen, volgt de rechtbank haar daarin niet. In elk geval de extreme magerheid en de diepliggende ogen had de chauffeur kunnen en moeten opmerken. Vervolgens zou, bij een nader onderzoek, ook de slechte turgor kunnen zijn opgevallen.

4.3.6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank er voldoende van overtuigd dat het kalf al voorafgaande aan het transport zwak was en dus niet mocht worden vervoerd. In het rapport van bevindingen en de nadere toelichting van 18 januari 2024 is dit voldoende gemotiveerd. De chauffeur had de zwakte van het kalf moeten onderkennen en moeten weigeren dit kalf mee te nemen.

4.3.7. Het standpunt van eiseres dat de uitspraken van de rechtbank[2] die de minister in het bestreden besluit noemt andersoortige gevallen zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het voorgaande blijkt al dat de schriftelijke verklaring van de chauffeur geen afbreuk kan doen aan het rapport van bevindingen. Dat in die andere twee zaken geen verklaring van de chauffeur was overgelegd, is daarom niet relevant voor het oordeel in deze zaak. Verder maakt de mogelijke omstandigheid dat de rapporten van bevindingen in die twee zaken gedetailleerder zijn, niet dat het rapport van bevindingen in deze zaak onvoldoende gedetailleerd is om aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag te kunnen worden gelegd.

4.3.8. Zoals de minister terecht stelt, dient het VKI-formulier vooral voor het monitoren van het medicijngebruik en ziektes die de veiligheid van het vlees in gevaar kunnen brengen teneinde te waarborgen dat de volksgezondheid niet in gevaar komt. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit de omstandigheid dat op het VKI-formulier niets staat vermeld, dan ook niet worden afgeleid dat het dier niet zwak was. Naar het oordeel van de rechtbank kan aan dit formulier niet de betekenis worden gehecht die eiseres wenst.

5. Op grond van het voorgaande is komen vast te staan dat de minister deugdelijk heeft vastgesteld dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, alsmede in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef, van de Transportverordening. Wat eiseres heeft aangevoerd, maakt niet dat de overtreding haar niet, of minder, kan worden verweten. De minister was daarom bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.

Hoogte en evenredigheid van de boete

6. Voor het overige heeft eiseres geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de minister de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van oplegging van een boete. Die feiten of omstandigheden zijn de rechtbank ook niet gebleken.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete van € 7.500,- in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2025.

De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:41 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Artikel 5:46, eerste en derde lid

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Verordening (EG) nr. 1/2005 (Transportverordening) Artikel 3, aanhef en onder b Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport.

Artikel 6, derde lid De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.

BIJLAGE I TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN HOOFDSTUK I GESCHIKTHEID VOOR VERVOER

1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd (…).

Wet dieren Artikel 6.2, eerste lid Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7 Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Artikel 8.8, eerste lid Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

Regeling houders van dieren Artikel 4.8 Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005 (…).

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, en derde lid

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

b. categorie 2: € 1500.

3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.

Artikel 2.5, eerste lid Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 1.2 De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren Regeling houders van dieren Categorie Artikel 4.8, voor zover dat artikel betrekking heeft op de artikelen 2 3, (…) 6, (…) alsmede Bijlagen I, II en IV, voor zover genoemd in de genoemde artikelen, van verordening (EG) nr. 1/2005

Bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2024, ECLI:NL:CBB:2024:390.

Uitspraken van 20 oktober 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9761, en 21 november 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:10774.

Voetnoten