ECLI:NL:RBROT:2024:1704 - Rechtbank Rotterdam - 5 maart 2024

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/1560

uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 maart 2024 in de zaak tussen

[naam verzoeker], uit [plaatsnaam], verzoeker

(gemachtigde: [naam]),

en

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam

(gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert).

Inleiding

1.1. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met het besluit van 15 januari 2024 (het bestreden besluit). Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

1.2. Verzoeker heeft nadere stukken ingediend.

1.3. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 27 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigde van het college.

Totstandkoming van het besluit

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Toepassing afwijkingsbevoegdheid

8.1. In artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor is als categorie gevallen aangewezen: “het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen”.

8.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in dit geval geen sprake van bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume vergroten. In de eerste plaats is de bebouwde oppervlakte niet hetzelfde als de woonoppervlakte binnen de panden waarop verzoeker heeft gewezen. Gelet hierop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. Daarnaast voorziet de met het bestreden besluit verleende omgevingsvergunning niet in de bouw van dakkapellen. Daarvoor is een afzonderlijke omgevingsvergunning verleend. Er is in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Maatschappelijke bestemming en ontwikkeling van het terrein

9.1. De omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan is verleend, omdat een (tijdelijke) woonfunctie volgens het college niet is toegestaan op deze locatie. Anders dan verzoeker heeft betoogd, laten de planregels voor de bestemming “Maatschappelijk – 2” het gebruik van het terrein voor de tijdelijke opvang van Oekraïense vluchtelingen niet toe. Dit gebruik valt niet onder een van de in artikel 11.1 van de planregels genoemde soorten voorzieningen, namelijk voorzieningen op het gebied van onderwijs, sport, religie, cultuur, gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening en publieke dienstverlening.

9.2. Verzoeker vreest vooral dat door de verlening van de omgevingsvergunning voor de tijdelijke huisvestingslocatie in de toekomst woningbouw mogelijk wordt op het terrein. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit deze ontwikkelingen niet mogelijk maakt. Met de verleende omgevingsvergunning is de bestemming van het terrein als zodanig niet gewijzigd. De omgevingsvergunning maakt ook niet in algemene zin mogelijk dat het terrein voor wonen gebruikt wordt, maar maakt alleen bewoning mogelijk in het kader van het specifieke in de omgevingsvergunning beschreven project, namelijk de opvang van maximaal 131 Oekraïense vluchtelingen in de bestaande gebouwen voor een periode van maximaal drie jaar. Als de projectontwikkelaar en eigenaar in de toekomst nieuwe woningen wil bouwen op het terrein, dan is daarvoor een wijziging van het omgevingsplan of een nieuwe omgevingsvergunning nodig. In deze procedure kan daarom niet over deze ontwikkelingen worden geoordeeld.Voor zover is aangevoerd dat de bestaande maatschappelijke bestemming behouden moet blijven, overweegt de voorzieningenrechter dat de Wabo de mogelijkheid biedt om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van een vastgesteld bestemmingsplan. Het gebruik van die mogelijkheid is op zichzelf niet in strijd met de rechtszekerheid.In zoverre is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.Inspraak en communicatie

10.1. Hoewel de voorzieningenrechter begrijpt dat verzoeker erop had gerekend dat hij zou worden betrokken bij de plannen, gelet op de eerdere betrokkenheid bij het overleg rond de herontwikkeling van het terrein, is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat er geen wettelijke regels over inspraak zijn geschonden. Verder is van belang dat het bestreden besluit, zoals hiervoor overwogen, in ieder geval niet voorziet in verdergaande ontwikkelingen in de toekomst, zoals nieuwbouw van woningen op het terrein. Het college heeft verder ter zitting toegelicht dat de tijdelijke huisvesting van de vluchtelingen is ingegeven door een verplichting die is opgelegd door het rijk aan gemeenten, zodat dat in zoverre los moet worden gezien van de herontwikkeling van het terrein. De voorzieningenrechter ziet ook op dit punt geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Stikstof

11.1. In het bestreden besluit staat dat geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is. Het college baseert zich hierbij op het onderzoek “Rapportage stikstofdepositie [adres 1] en [adres 2]” van Equipe Adviseurs van 11 januari 2024 (het stikstofrapport) en de AERIUS-projectberekeningen voor de aanlegfase en de gebruiksfase, die bij het bestreden besluit zijn gevoegd. Uit de AERIUS-berekening voor het jaar 2024 volgt dat er naast de renovatiefase ruimte is voor ongeveer 1300 extra verkeersbewegingen ten opzichte van de huidige situatie. Volgens het bestreden besluit is dat aantal haalbaar, omdat vluchtelingen worden geselecteerd die geen eigen auto hebben.

11.2. De voorzieningenrechter begrijpt de conclusies van het stikstofrapport zo dat zich geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied voordoen, zodat geen sprake is van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb waarvoor een Wnb-vergunning is vereist en waarvoor op grond van artikel 2.8 van de Wnb een passende beoordeling moet worden gemaakt. Zoals uit de AERIUS-berekeningen blijkt, is deze conclusie gebaseerd op een aantal van maximaal 1300 verkeersbewegingen voor de gebruiksfase in het jaar 2024, in combinatie met de stikstofemissie door bouwverkeer en andere bronnen in de aanlegfase in datzelfde jaar. De voorzieningenrechter interpreteert het rapport aldus dat bij een hoger aantal verkeersbewegingen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied niet uitgesloten zijn.In het stikstofrapport is ervan uitgegaan dat de tijdelijke huisvestingslocatie eind maart 2024 in gebruik wordt genomen en dat dus op dat moment de gebruiksfase begint. Zelfs als de bewoners geen gebruik maken van auto’s en dus buiten het genoemde aantal verkeersbewegingen vallen, zoals het college beoogt, is het genoemde aantal van 1300 verkeersbewegingen naar het oordeel van de voorzieningenrechter onrealistisch laag voor een periode van ruim negen maanden. Dit komt namelijk neer op minder dan vijf verkeersbewegingen per dag. Uit de stukken blijkt dat er begeleidend personeel op de huisvestingslocatie werkzaam zal zijn. Daarnaast zijn in ieder geval in enige mate verkeersbewegingen te verwachten van bijvoorbeeld bezoekers en dienstverleners. Ter zitting heeft het college erkend dat het gehanteerde aantal verkeersbewegingen aan de lage kant is. Nu er niet van kan worden uitgegaan dat dit aantal representatief is, betwijfelt de voorzieningenrechter de juistheid van de conclusie dat er geen significante gevolgen zullen zijn door stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Dit betekent dat er vooralsnog van moet worden uitgegaan dat sprake is van een vergunningplichtig project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt.

11.3. Voor het bestreden besluit betekent dit het volgende. De gevolgen van stikstofdepositie voor Natura 2000-gebieden worden primair in het kader van de Wnb beoordeeld. Als zodanig maken deze gevolgen geen deel uit van het toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan, zoals dat in de artikelen 2.10 en 2.12 van de Wabo is neergelegd. De voorzieningenrechter gaat er voorlopig echter van uit dat de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, tevens zijn aan te merken als project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Daarom is in dit geval sprake van onlosmakelijk samenhangende activiteiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Voor de natuuractiviteit had daarom óf een Wnb-vergunning óf een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, in samenhang met artikel 2.2aa, onder a, van het Bor, moeten worden aangevraagd. Dat is in dit geval niet gebeurd.

Beschermde diersoorten

Parkeren

13.1. Bij de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden getoetst aan artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan “Parapluherziening parkeernormering Rotterdam”. Op grond daarvan wordt de omgevingsvergunning slechts verleend indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat op eigen terrein wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid volgens de normering zoals deze is opgenomen in bijlage 1 of de rechtsopvolgers daarvan. Het actuele parkeerbeleid waarnaar artikel 3 van de planregels verwijst, is neergelegd in de Beleidsregeling Parkeernormen auto en fiets gemeente Rotterdam 2022 (de Beleidsregeling). In artikel 3, derde lid, van de Beleidsregeling is het volgende bepaald: “Bij een omgevingsvergunning voor het tijdelijk bouwen of het tijdelijk gebruiken van gronden of bouwwerken wordt maatwerk geboden. De parkeereis wordt in dit geval vastgesteld aan de hand van de termijn van de tijdelijkheid en specifieke kenmerken van de locatie, de functie en de doelgroep.”

Het college heeft in dit geval geen aanvullende parkeereis gesteld voor het project. Daarover heeft het college in het bestreden besluit gesteld dat er op deze locatie in de gebruiksfase beperkte ruimte is voor stikstofemissie en dat daarom in principe alleen vluchtelingen uit Oekraïne worden gehuisvest die niet beschikken over een auto; bij toewijzing aan de opvanglocatie wordt daarop geselecteerd. Er zijn volgens het college voldoende mogelijkheden voor de bewoners om met het openbaar vervoer te reizen. Het begeleidend personeel zal wel gebruik maken van gemotoriseerde voertuigen. Het college acht de 17 parkeerplaatsen die op eigen terrein aanwezig zijn toereikend en gaat ervan uit dat de parkeerdruk in de omgeving niet zal toenemen.

13.2. Het standpunt van het college berust op de aanname dat de bewoners van de tijdelijke huisvestingslocatie geen auto zullen hebben. Die beperking geldt vooral vanwege de effecten van extra verkeersbewegingen op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. De voorzieningenrechter twijfelt aan de handhaafbaarheid van het uitgangspunt dat geen autobezit is toegestaan. Dat hierop bij het toewijzen van de opvangplekken geselecteerd wordt, is geen garantie dat de bewoners later niet alsnog een auto zullen hebben. Weliswaar heeft het college ter zitting gesteld dat in dat geval handhavend kan worden opgetreden, maar de voorzieningenrechter ziet geen duidelijke aanknopingspunten in de omgevingsvergunning waarop gehandhaafd kan worden. De omgevingsvergunning bevat in ieder geval geen voorschriften over het vereiste aantal parkeerplaatsen op eigen terrein of over het bezit van auto’s door de bewoners. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is vooralsnog onvoldoende komen vast te staan dat zich geen onaanvaardbare parkeerhinder zal voordoen.Werkzaamheden zonder kapvergunning

14.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het kappen van een boom op het terrein – waarover verzoeker overigens geen concrete informatie heeft verstrekt – geen onlosmakelijke activiteit is als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Voor zover al sprake is van een situatie waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, is dat daarom een kwestie van handhaving die in deze procedure niet kan worden beoordeeld.

Maximumaantal bewoners in de tijdelijke huisvestingslocatie

15.1. Voor zover het aantal te huisvesten vluchtelingen gevolgen heeft voor het te verwachten aantal auto’s en verkeersbewegingen, verwijst de voorzieningenrechter naar de overwegingen over stikstof en parkeren. Voor het overige heeft verzoeker zijn bezwaren niet geconcretiseerd en heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat voor onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat moet worden gevreesd. De enkele stelling dat het aantal vluchtelingen hoog is in verhouding tot het aantal inwoners van Hoek van Holland en dat deze kern naar verhouding veel meer vluchtelingen moet huisvesten dan de rest van de gemeente, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de tijdelijke huisvestingslocatie in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. De voorzieningenrechter ziet in de algemene bezwaren van verzoeker over het aantal vluchtelingen dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Belangenafweging

Conclusie en gevolgen

17.1. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoeker vergoeden. Daarom krijgt verzoeker ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt € 32,- voor gemaakte reiskosten. Verzoeker heeft ook gevraagd om vergoeding van deskundigenkosten. Die kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, alleen al omdat geen schriftelijk verslag van een deskundige is overgelegd en de kosten ook niet zijn gespecificeerd.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

Artikel 2.7 1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.(…)

Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;(…)

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7 1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.

Artikel 2.8 1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Besluit omgevingsrecht Artikel 2.2aa. Activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving (Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten)Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:

a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;

b. het verrichten van een handeling als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 3.3, tweede of zevende lid, 3.8, tweede of zevende lid, 3.10, tweede of derde lid, of 3.31, eerste lid, voor zover die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor die handeling geen ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, 3.8, eerste lid of 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, eerste lid, is aangevraagd of verleend.

Artikel 2.7. Planologische gebruiksactiviteiten Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.

Bijlage II, artikel 4 1. Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:(…)9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;(…)

Planregels bestemmingsplan “Hoek van Holland – Woongebied”Artikel 11 Maatschappelijk – 2 11.1 Bestemmingsomschrijving

De voor 'Maatschappelijk – 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. voorzieningen op het gebied van onderwijs, sport, religie, cultuur, gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening en publieke dienstverlening, met het daarbij behorende erf

b. horeca, op de begane grond, uitsluitend ter plaatse van de op de verbeelding aangegeven functieaanduiding "horeca' (Prins Hendrikstraat 281);

c. 'Waarde - Archeologie', Waarde - Cultuurhistorie en Waterstaat - Waterkering, voor zover de gronden mede als zodanig zijn bestemd.

Planregels bestemmingsplan “Parapluherziening parkeernormering Rotterdam” Artikel 3 Voorwaardelijke verplichting

Een omgevingsvergunning voor het bouwen, alsmede voor het laden en lossen van goederen, zoals toegestaan op grond van de onderliggende ruimtelijke plannen, wordt slechts verleend, indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat op eigen terrein wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid volgens de normering zoals deze is opgenomen in bijlage 1 of de rechtsopvolgers daarvan.

Beleidsregeling Parkeernormen auto en fiets gemeente Rotterdam 2022 Artikel 3. Reikwijdte 1. Deze beleidsregels zijn van toepassing bij de beoordeling van aanvragen voor een omgevingsvergunning.2. Bij een omgevingsvergunning wordt een parkeereis gesteld conform de indeling in gebiedstypen en normen als bedoeld in artikel 2 en bijlage 4 van deze beleidsregeling.

3. Bij een omgevingsvergunning voor het tijdelijk bouwen of het tijdelijk gebruiken van gronden of bouwwerken wordt maatwerk geboden. De parkeereis wordt in dit geval vastgesteld aan de hand van de termijn van de tijdelijkheid en specifieke kenmerken van de locatie, de functie en de doelgroep.(…)6. De parkeereis wordt volledig op eigen terrein gerealiseerd.(…)