ECLI:NL:RBMNE:2024:2554 - Rechtbank Midden-Nederland - 11 april 2024

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/3135

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. J.B. Bierbach),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college (gemachtigde: E.H. Siemeling).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college van 24 april 2023 waarbij voor eiser het persoonlijk plan inburgering en participatie (PIP) is vastgesteld.

1.1. Op 2 juni 2023 maakt eiser bezwaar tegen dit besluit. Daarbij verzoekt eiser het college in te stemmen met een rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brief van 11 juli 2023 heeft het college met dit verzoek ingestemd.

1.2. De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de vaststelling van het PIP door het college. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

2.1. Het beroep is ongegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de omstandigheden van eiser geen aanleiding hoeven zien om in afwijking van de Wet inburgering 2021 (Wi 2021) in het PIP te bepalen dat hij de A2-route mag volgen in plaats van de B1-route. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Het wettelijk kader

3. Op 1 januari 2022 is de Wi 2021 in werking getreden. Daarbij is de Wet inburgering (Wi (oud)) ingetrokken, met dien verstande dat die wet van toepassing blijft op de personen op wie die wet van toepassing was op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wi 2021.[1] Uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wi (oud) volgde -kort samengevat- dat inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft.

3.1. Niet in geschil is dat eiser op 7 september 2022 rechtmatig verblijf heeft verkregen in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000 en dat hij inburgeringsplichtig is onder de Wi 2021.

3.2. Uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wi 2021 volgt dat de inburgeringsplicht onder andere bestaat uit het behalen van het inburgeringsexamen. Dit inburgeringsexamen bestaat ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wi 2021 onder andere uit de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau B1 van het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen.

3.3. Op grond van artikel 15 van de Wi 2021 stelt het college op basis van de brede intake in een PIP onder andere de door de inburgeringsplichtige te volgen leerroute vast.

Is het in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn dat eiser op grond van de Wi 2021 de B1-route moet volgen en niet kan volstaan met het volgen van de A2-route? 4. Eiser voert aan dat het in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn[2] is dat hij als gevolg van de inwerkingtreding van de Wi 2021 ten behoeve van zijn inburgering de B1-route moet volgen. Volgens eiser volgt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU (het Hof) dat de inburgeringsplicht evenredig moet zijn en niet verder mag gaan dan nodig is om de integratie te bevorderen. Daarbij wijst hij er op dat onder de Wi (oud) de A2-route verplicht was. Eiser heeft al een aantal examens op A2-niveau met succes afgerond. Het volgen van de B1-route kost hem nog meer tijd en geld en inspanningen. Volgens eiser is dit onnodig, omdat hij al goed is geïntegreerd in de Nederlandse samenleving en al jaren in Nederland werkzaam is. Ook wijst hij er op dat zijn echtgenote onder de Wi (oud) is ingeburgerd en alleen de A2-route hoefde te volgen. Van hem wordt nu gevraagd op een hoger niveau in te burgeren dan het gezinslid waar hij zijn verblijfsrecht aan ontleent. Volgens eiser moet de toepassing van de Wi 2021 en het overgangsrecht hier buiten beschouwing worden gelaten, omdat de plicht tot het volgen van de B1-route in zijn geval disproportioneel is en daarmee in strijd met de Gezingsherenigingsrichtlijn.

4.1. Uit artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat lidstaten van onderdanen van derde landen kunnen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen. Het Hof heeft in diverse uitspraken invulling gegeven aan de mogelijkheid om bij nationaal recht integratievoorwaarden te stellen. Die voorwaarden mogen niet zo streng zijn dat zij een moeilijk te overkomen hindernis vormen om na vijf jaar op normale wijze een autonome verblijfstitel te verkrijgen. De verplichting om met goed gevolg een inburgeringsexamen af te leggen, mag dan ook niet verder gaan dan nodig is om het doel van vergemakkelijking van de integratie van derdelanders te bereiken.[3]

4.2. De rechtbank overweegt dat blijkens de wetsgeschiedenis de wetgever bij de keuze van het verplicht stellen van de B1-route voor gezinsmigranten rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat een gezinsmigrant, zoals eiser, veelal al enige kennis van de Nederlandse taal (op niveau A1) heeft bij de start van het inburgeringstraject in Nederland. Ook heeft de wetgever van belang geacht dat gezinsmigranten vaak over meer doenvermogen beschikken, onder andere door het beschikbare netwerk.[4] Daarnaast wordt in de wetsgeschiedenis verwezen naar verschillende onderzoeken waaruit is gebleken dat het huidige taalniveau na het inburgeringsexamen (A2) voor veel mensen onvoldoende is om te kunnen participeren op de arbeidsmarkt. Om die reden is het nieuwe stelsel er op gericht dat meer inburgeringsplichtigen een hoger taalniveau halen dan in het huidige stelsel. [5] De rechtbank begrijpt hieruit dat volgens de wetgever het hogere taalniveau B1 bij gezinsmigranten een grotere bijdrage kan leveren aan de verwezenlijking van de integratie dan het onder de Wi (oud) vereiste taalniveau A2. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank het verplicht stellen van de B1-route voor gezinsmigranten in beginsel niet onredelijk.

4.3. Daarbij vindt de rechtbank verder van belang dat blijkens de Wi 2021 niet van elke gezinsmigrant wordt verwacht dat dit hogere taalniveau daadwerkelijk wordt bereikt. In de wetsgeschiedenis wordt uiteen gezet dat meer dan nu het geval is, rekening wordt gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de inburgeringsplichtige. Dit uit zich onder andere doordat het nieuwe stelsel drie leerroutes bevat waarmee aan de inburgeringsplicht kan worden voldaan. Elke inburgeringsplichtige volgt de route die het beste aansluit bij de capaciteiten en mogelijkheden van de inburgeringsplichtige.[6] Verder wordt opgemerkt dat het bij de B1-route mogelijk is om na aanzienlijke inspanningen van de inburgeringsplichtige het examen op niveau A2 af te leggen en op die manier aan de inburgeringsplicht te voldoen. Ook is vermeld dat als vooraf vast staat dat het afronden van de B1-route buiten het bereik van de inburgeringsplichtige ligt, een route gericht op zelfredzaamheid kan worden gevolgd. In deze route gaat het niet om het behalen van een bepaald resultaat, maar juist om het verrichten van inspanningen gericht op integratie.[7]

4.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat deze inburgeringsplicht en de daarbij behorende kaders in zijn geval als disproportioneel en in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn moeten worden aangemerkt. De omstandigheid dat de B1-route hem tijd en geld zal kosten is daarvoor onvoldoende. Eiser onderscheidt zich daarmee niet van andere inburgeringsplichtige gezinsmigranten. Ook de omstandigheid dat zijn echtgenote, waarbij hij verblijf heeft verkregen, op een lager taalniveau is ingeburgerd, is niet een zodanige omstandigheid. Zoals onder 4.2. naar voren is gebracht, heeft de wetgever een bewuste keuze gemaakt om de inburgering op een hoger taalniveau te richten ten behoeve van de verbetering van de integratie. Eiser heeft verder niet aangetoond dat hij zodanig is geïntegreerd dat het verplicht stellen van de B1-route in zijn geval niet langer een redelijk doel dient en verder gaat dan strikt noodzakelijk om het doel van inburgering te verwezenlijken. De beroepsgrond slaagt niet.

Is het in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat eiser op grond van de Wi 2021 de B1-route moet volgen? 5. Eiser stelt zich op het standpunt dat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat hij als gevolg van de toepassing van de Wi 2021 geacht wordt de B1-route te volgen. Daarbij wijst hij er op dat hij voor inwerkingtreding van die wet zijn verblijfsvergunning heeft aangevraagd. Op dat moment was nog de oude Wet inburgering van toepassing. Volgens eiser kan hij er niets aan doen dat de IND eerst de aanvraag van zijn echtgenote heeft behandeld en als gevolg daarvan langer heeft gedaan over de behandeling van zijn aanvraag. Met als gevolg dat zijn echtgenote kon volstaan met het volgen van de A2-route, maar hij de B1-route moet volgen. Op de zitting heeft eiser verder naar voren gebracht dat het voorbereiden op en het maken van toetsen voor hem lastig zijn. Bij het volgen van de A2-route was hij daar al veel tijd voor kwijt en heeft hij niet kunnen werken. De B1-route zal hem alleen maar meer tijd kosten. Gelet op al deze omstandigheden had het college in afwijking van het overgangsrecht in de Wi 2021 en van artikel 3 van de Wi (oud) niet moeten uitgaan van het moment dat hij het verblijfsrecht heeft verkregen, maar had het college de inburgeringsroute moeten baseren op het moment dat hij het verblijfsrecht heeft aangevraagd.

5.1. Zoals de rechtbank onder 3.1. en 3.2. heeft overwogen is eiser inburgeringsplichtig onder de Wi 2021 en volgt uit die wet dat eiser verplicht is in te burgeren op taalniveau B1. De rechtbank overweegt dat het zogenoemde toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet eraan in de weg staat dat de rechter een wettelijke bepaling, zoals de in de Wi 2021 opgenomen inburgeringsplicht en het daarin opgenomen overgangsrecht, toetst aan algemene rechtsbeginselen. De rechtbank kan dan alleen oordelen dat de toepassing van een wettelijk vereiste in een individueel geval achterwege moet blijven, als er sprake is van bijzondere omstandigheden.[8] Het moet dan gaan om een bijzondere omstandigheid die de wetgever bij de totstandbrenging van de wettelijke bepaling niet heeft verdisconteerd bij zijn afweging. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doet zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.

5.2. Naar het oordeel van de rechtbank is in geval van eiser niet van zodanige omstandigheden gebleken. De omstandigheid dat hij zijn verblijf voor inwerkingtreding van de Wi 2021 heeft aangevraagd en pas na inwerkingtreding daarvan heeft verkregen, is niet een zodanige bijzondere omstandigheid. Daarbij wijst de rechtbank er op dat de wetgever er voor heeft gekozen om de inburgeringsplicht te laten ontstaan op het moment van het verkrijgen van het verblijfsrecht. Uit artikel 3, derde lid, van de Wi 2021 volgt dat de inburgeringsplicht niet met terugwerkende kracht wordt gevestigd. In de wetsgeschiedenis is hierover opgemerkt dat de terugwerkende kracht waarmee de verblijfsvergunning is verleend, niet tevens een inburgeringsplicht vestigt met terugwerkende kracht, omdat het rechtszekerheidsbeginsel zich daartegen verzet.[9] De wetgever heeft dus aandacht besteed aan de omstandigheid dat de inburgeringsplicht later ontstaat dan het moment waarop het verblijfsrecht wordt aangevraagd en zelfs, met terugwerkende kracht, kan worden verkregen. In geval van eiser heeft de behandeling van de aanvraag mogelijk langer geduurd, omdat eerst de aanvraag van zijn echtgenote in behandeling is genomen. Maar daarmee onderscheidt eiser zich niet van andere gezinsmigranten, die een verblijfsrecht verblijf bij partner hebben aangevraagd. Verder overweegt de rechtbank dat, zoals onder 4.2. is uiteengezet, de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt om van een gezinsmigrant, zoals eiser, inburgering op het taalniveau B1 te eisen. Eiser heeft niet betwist dat de omstandigheden zoals daar beschreven niet ook op hem van toepassing zijn. Indien zou blijken dat het volgen van de B1-route voor eiser onevenredige inspanningen met zich zou brengen, overweegt de rechtbank dat de Wi 2021 mogelijkheden biedt om van de B1-route af te wijken of een andere invulling aan de leerroute te geven. Op de zitting is besproken dat eiser zijn (on)mogelijkheden ook kan bespreken met de inburgeringscoach. Niet is gebleken dat hij daar al gebruik van heeft gemaakt.

5.3. Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van eiser dan ook niet gebleken van niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden die de toepassing van artikel 3, van de Wi 2021 en het in die wet opgenomen overgangsrecht zozeer in strijd doet zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de vaststelling van het PIP op basis van de Wi 2021 in stand blijft.

6.1. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, rechter, in aanwezigheid van I.L.M. Ruiter, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 april 2024.

De griffier is verhinderd om deze uitspraak mede te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Artikel 54, eerste lid, van de Wi 2021.

Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging.

Zie bijvoorbeeld het arrest van 7 november 2018, in de zaak C. en A, ECLI:EU:C:2018:876, overweging 49 tot en met 62.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 483, nr. 3, p. 17.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 483, nr. 3, p. 35.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 483, nr. 3, p. 51.

Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 877, nr. 5, p. 2.

Voetnoten