ECLI:NL:RBAMS:2025:4864 - Rechtbank Amsterdam - 14 juli 2025

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 24/7122

(gemachtigde: mr. A.A. Bouwman),

(gemachtigde: mr. S.S. Kisoentewari).

Deze uitspraak gaat over de intrekking en terugvordering van de bijstandsuitkering van eiseres op grond van de Participatiewet (Pw) vanwege op geld waardeerbare werkzaamheden zonder dat aan verweerder te melden. Eiseres is het hier niet mee eens en zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat de belangenafweging die door verweerder aan de terugvordering ten grondslag is gelegd, ontoereikend is. De rechtbank ziet aanleiding om, zelf in de zaak voorziend, te oordelen dat sprake is van een dringende reden op grond waarvan verweerder dient af te zien van de terugvordering. Eiseres krijgt daarom gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

Met het bestreden besluit van 25 oktober 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de intrekking van de bijstandsuitkering per 5 mei 2023 gebleven. De terugvordering van de bijstandsuitkering over de periode 5 mei 2023 tot en met 31 mei 2024 blijft tot een bedrag van € 15.955,91 gehandhaafd.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 27 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, A. Jolak als tolk in de Arabische taal en de gemachtigde van verweerder.

Totstandkoming van het bestreden besluit

Met het besluit van 7 mei 2019 is aan eiseres vanaf 15 mei 2019 een bijstandsuitkering toegekend naar de norm van een alleenstaande met een leeftijd van 18, 19 of 20 jaar.
Met het besluit van 28 december 2020 is de bijstandsuitkering van eiseres gewijzigd. Zij ontvangt vanaf 1 januari 2021 een uitkering naar de norm van een alleenstaande vanaf 21 jaar. Op zitting is besproken dat eiseres inmiddels vanaf 4 juli 2024 een bijstandsuitkering ontvangt.
Verweerder is na een anonieme schriftelijke melding van 16 mei 2024 een rechtmatigheidsonderzoek gestart. De handhavingsmedewerker van verweerder heeft eerst een administratief vooronderzoek gedaan en het dossier bestudeerd. Bij het aanvullend onderzoek heeft hij Instagram geraadpleegd. Naar aanleiding van het onderzoek is besloten om eiseres op te roepen voor een gesprek op kantoor. Ook heeft verweerder informatie opgevraagd bij de Belastingdienst en Midhold B.V. Dit bedrijf is actief in de online adult branche en heeft onder andere websites als [naam website] . Het eerste gesprek met eiseres heeft plaatsgevonden op 22 mei 2024 en een vervolggesprek op 4 juni 2024. De bevindingen van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen alleenstaande prostitutie van 10 juni 2024.
In het rapport beëindigingsonderzoek van 12 juni 2024 is vastgelegd dat het uitgevoerde onderzoek heeft uitgewezen dat de bijstandsuitkering moet worden ingetrokken per 5 mei 2023 omdat eiseres per die datum haar werkzaamheden en/of inkomsten niet aan verweerder heeft opgegeven. De ten onrechte verstrekte bijstand over de periode van 5 mei 2023 tot en met 31 mei 2024 moet daarom worden teruggevorderd, aldus verweerder in het rapport intrekking uitkering van 13 juni 2024. Verweerder heeft bij het bepalen van voornoemde intrekkings- en beëindigingsdatum aansluiting gezocht bij de datum waarop het account van eiseres bij Midland werd aangemaakt en de datum waarop dit account voor het laatst werd gebruikt.
Met het besluit van 12 juni 2024 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiseres vanaf 5 mei 2023 ingetrokken omdat eiseres op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht*.*
Met het besluit van 13 juni 2024 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de door eiseres ten onrechte ontvangen bijstand over de periode van 5 mei 2023 tot en met 31 mei 2024 teruggevorderd tot een bedrag van € 15.955,91.
Met het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten 1 en 2 gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het handhavingsonderzoek is gebleken dat eiseres werkzaamheden als prostituee heeft verricht en deze werkzaamheden en de inkomsten daaruit niet heeft gemeld. Daarmee heeft zij de inlichtingenplicht op grond van artikel 17, eerste lid, van de Pw geschonden. Eiseres stelt dat zij slachtoffer is van mensenhandel, hetgeen ook blijkt uit de aangiftes die zijn gedaan bij de politie. Hoewel haar situatie ernstig is, is het voor de intrekking van bijstand niet van belang of de schending van de inlichtingenplicht eiseres kan worden verweten. Eiseres had de verplichting om de inkomsten te melden en zij heeft dit nagelaten.[1] Verweerder verwijst verder naar bewijzen op verschillende websites, zoals [naam website] , waarop eiseres advertenties plaatste. Het recht op bijstand moet, ongeacht de omstandigheden waaronder het inkomen is verkregen, worden beoordeeld op basis van het inkomen dat iemand daadwerkelijk ontvangt of had moeten ontvangen. In het handhavingsrapport is vastgesteld dat eiseres inkomsten heeft ontvangen op verschillende bankrekeningen. Verweerder heeft echter niet precies kunnen vaststellen hoeveel eiseres heeft verdiend. Dit zorgt ervoor dat het recht op bijstand niet is vast te stellen, ook niet schattenderwijs. Eiseres heeft verder aangegeven dat sommige bijschrijvingen leningen betreffen van vrienden. De leenovereenkomsten zijn echter achteraf ingediend en opgesteld op 29 augustus 2024 en 4 september 2024. Daarnaast verklaren deze niet alle bijschrijvingen op de rekeningen van eiseres. Dat eiseres de voorwaarden van de bijstandsuitkering niet goed heeft begrepen vanwege een taalbarrière, volgt verweerder niet. Eiseres ontving meerdere jaren bijstand. Iedereen die bijstand ontvangt is verantwoordelijk om ervoor te zorgen dat zij de voorwaarden begrijpen. Eiseres had ook ondersteuning kunnen zoeken om zich te laten informeren. Verweerder heeft in de genoemde omstandigheden geen reden gezien om van terugvordering af te zien. Verweerder heeft zijn standpunt over de dringende redenen in het licht van de nieuwste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad)[2] op zitting toegelicht. Daarbij is ook besproken dat verweerder de belangenafweging op zitting wilde en kon maken. Verweerder heeft op zitting desgevraagd meegedeeld in staat te zijn en er ook voor te kiezen om het standpunt over de dringende redenen zoals dat in het bestreden besluit is neergelegd, aan te vullen met inachtneming van voornoemde rechtspraak van de Raad. De redenen waarom verweerder geen aanleiding hiervoor ziet, bespreekt de rechtbank verderop in overwegingen 23 tot en met 27.

Het standpunt van eiseres

Eiseres voert aan dat zij uit Syrië is gevlucht en kwetsbaar is vanwege haar achtergrond als transgender. Zij is op enig moment gedwongen om zich te prostitueren door haar ex-partner. Ook is zij meerdere keren door hem ernstig mishandeld. Tegen de ex-partner van eiseres loopt een strafrechtelijk onderzoek. Volgens eiseres betwist verweerder niet dat zij slachtoffer is van mensenhandel. De belastende besluiten worden echter gehandhaafd ondanks dat sprake is geweest van gedwongen prostitutie en de verplichting om de inkomsten af te staan. Tegen deze achtergrond is het volledig handhaven van de intrekking en de terugvordering niet proportioneel. Eiseres heeft over het betreffende tijdvak geen administratie. Zij heeft er ook geen baat van gehad aangezien zij de inkomsten moest afstaan. Gelet op de omstandigheden kan het niet bijhouden van een administratie - en dat als gevolg daarvan niet tot een schatting kan worden gekomen - haar niet worden verweten. Eiseres ontving verder van mensen uit haar omgeving gelden in de vorm van een lening. Hierover is plausibel en geloofwaardig verklaard. Zij meent dat de verkregen gelden niet direct of indirect kunnen worden teruggevorderd. Ook wijst zij op het gemeentelijk beleid over het ontvangen van giften waarbij een drempelbedrag wordt gehanteerd. De geschetste omstandigheden leveren een dringende reden op, aldus eiseres. De bijstand wordt over ruim een jaar teruggevorderd en dit zou haar onevenredig hard treffen. Eiseres doet daarbij een beroep op de rechtspraak van de Raad.[3]
De hier te beoordelen periode is de periode van 5 mei 2023 (de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken) tot en met 12 juni 2024 (de datum van het primaire besluit 1).
Een betrokkene is op grond van artikel 17 van de Pw gehouden om verweerder op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan het betrokkene redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.[4] Bij schending van deze inlichtingenverplichting trekt verweerder op grond van artikel 54, derde lid, van de Pw, de bijstand in indien als gevolg van de schending niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, als hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige, dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.[5]
Gelet op de bevindingen van verweerder in de genoemde onderzoeksrapporten en de door eiseres gegeven verklaringen staat voor de rechtbank voldoende vast dat eiseres (gedwongen) prostitutiewerkzaamheden heeft verricht en dat zij geld heeft ontvangen van derden. Door dit niet aan verweerder mee te delen heeft zij de op haar rustende inlichtingenplicht geschonden. Dit heeft eiseres ook erkend.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Eiseres geeft zelf ook aan dat ze geen administratie heeft kunnen bijhouden. Daarnaast geldt dat bedragen die contant zijn gestort en bedragen die zijn overgemaakt door derden naar een bankrekening van een bijstandontvanger, in principe worden beschouwd als middelen in de zin van de Pw. Een geldlening is niet uitgezonderd van het middelenbegrip.
Dit kan wel anders zijn als de bijstandsontvanger geldleningen moet aangaan, omdat hij in een bepaalde periode geen of ontoereikende inkomsten heeft om in zijn levensonderhoud te voorzien. Maar daar zijn wel voorwaarden aan verbonden. In ieder geval moet aannemelijk worden gemaakt dat die persoon geen ander toereikend inkomen heeft en daarnaast dat het gaat om leningen die zijn verstrekt voor levensonderhoud. Iemand moet over die leningen aannemelijk maken van wie, wanneer, op welke wijze en tot welk bedrag hij de lening heeft ontvangen. Ook moet die persoon aannemelijk maken dat bij de betaling, en niet later, de afspraak is gemaakt dat het een lening betreft en dat die dus moet worden terugbetaald, en dat die lening is bedoeld voor levensonderhoud. De hoogste rechter heeft gezegd dat een bankoverschrijving met de vermelding ‘lening voor levensonderhoud’, waarbij de identiteit van de geldlener vaststaat, in principe volstaat.[6]
De rechtbank ziet dat in deze zaak onvoldoende terug. Bij een aantal stortingen die op de bankafschriften staan vermeld wordt de omschrijving “boodschappen” genoemd. De door eiseres overgelegde verklaringen van vrienden zijn achteraf opgesteld en bevatten geen omschrijving. De rechtbank gaat dus niet uit van een geldlening vanwege de omstandigheid dat eiseres geen of ontoereikende inkomsten heeft om in haar levensonderhoud te voorzien.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder uit de genoemde feiten terecht heeft geconcludeerd dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij over de periode van 3 mei 2023 tot en met 12 juni 2024 recht heeft gehad op (aanvullende) bijstand. Dit betekent dat als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
Doordat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden, heeft verweerder haar bijstandsuitkering terecht ingetrokken op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin van de Pw. Dit is een dwingende bepaling. Dat betekent dat verweerder bij het besluit tot intrekking geen rekening heeft kunnen en mogen houden met de persoonlijke omstandigheden van eiseres.

De nieuwe rechtspraak van de Raad over dringende reden bij terugvordering

Zoals de Raad in de vier uitspraken van 10 december 2024 tot uitdrukking heeft gebracht moet een besluit om al dan niet van terugvordering af te zien op grond van een dringende reden, zijn gebaseerd op een belangenafweging. Daarbij geldt het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald en verder dat met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval rekening wordt gehouden. Die feiten en omstandigheden kunnen te maken hebben met de gevolgen van de terugvordering, maar ook op de oorzaak daarvan. Daarbij kan dus ook worden betrokken wat het eigen aandeel van de bijstandverlenende instantie is in het ontstaan van feitelijke grondslag van de terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan (te) trage besluitvorming waardoor een terugvordering over een nodeloos lange periode – en daarmee tot een onnodig hoog terug te betalen bedrag – dient plaats te vinden. Van belang is aan de andere kant ook het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie. In dit verband kan onder meer betekenis toekomen aan de vraag of de betrokkene de inlichtingenverplichting bewust heeft geschonden of dat sprake is van een onoplettendheid of een situatie waarin de betrokkene geen (vol) verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij te veel uitkering ontving. De afweging zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, moeten kunnen doorstaan.

Het oordeel van de rechtbank over de terugvordering

Het bestreden besluit en de door de gemachtigde van verweerder op zitting aanvullend gegeven toelichting om niet van terugvordering af te zien, getuigen naar het oordeel van de rechtbank van een onevenwichtige afweging van de betrokken belangen. De rechtbank licht dat hierna toe.
De rechtbank stelt op de eerste plaats vast dat verweerder geen aandeel heeft gehad in het laten oplopen van de terugvordering. De bijstandsuitkering van eiseres is ingetrokken en teruggevorderd omdat zij de inlichtingenplicht heeft geschonden. Eiseres heeft aangevoerd dat sprake is geweest van gedwongen prostitutie en uitbuiting. Dit duurde voort tot in 2024. Zij had geen baat van de inkomsten. Verweerder ziet hierin geen reden om van terugvordering af te zien. Volgens verweerder wordt eiseres bij de terugvordering beschermd door de beslagvrije voet. Anders dan in het besteden besluit heeft verweerder op zitting twijfels geuit over de vraag of de prostitutiewerkzaamheden onder dwang hebben plaatsgevonden. Daarnaast is op zitting naar voren gebracht dat eiseres om hulp had moeten vragen bij de gemeente. Verweerder heeft toegelicht dat de boete die aan eiseres is opgelegd is ingetrokken. Zij zal nu een begin moeten maken met aflossen op het teruggevorderde bedrag en na een tijd zal worden beoordeeld of zij in aanmerking komt voor kwijtschelding.
De rechtbank stelt vast dat eiseres in het kader van het handhavingsonderzoek van verweerder openheid van zaken heeft gegeven over onder andere haar advertenties op [naam website] . In bezwaar heeft zij toegelicht dat zij gedwongen is tot prostitutie door haar ex-partner. Eiseres is naar de politie gegaan en zij heeft aangifte gedaan van zware mishandeling, bedreiging en afpersing. Dit volgt uit het proces-verbaal van de aangifte van [datum] 2023. Uit de e-mailcorrespondentie die in bezwaar is overgelegd, volgt dat de Officier van Justitie nader onderzoek heeft gedaan naar aanleiding van de aangifte. Op zitting heeft eiseres verteld dat de gedwongen prostitutie ook na de aangifte is doorgegaan. Hetgeen eiseres op zitting heeft toegelicht strookt met de inhoud van aangifte. Daarnaast wordt het verhaal van eiseres ondersteund door de informatie van haar huisarts.[7]
De rechtbank ziet geen reden om aan het verhaal van eiseres te twijfelen nu dit strookt met de aangifte en de informatie van de huisarts. Daarom gaat de rechtbank uit van een situatie van gedwongen prostitutie, geweld en afpersing, over de gehele terugvorderingsperiode. Dat betekent dat de rechtbank ervan uitgaat dat eiseres geen baat heeft gehad bij de inkomsten uit de gedwongen prostitutie. Eiseres is een jonge vrouw die gevlucht is uit Syrië en woont zonder familie in Nederland. Zij voelt zich onveilig vanwege haar achtergrond als transgender en zij is nog steeds bang voor haar ex-partner. De rechtbank is van oordeel dat het eiseres onder deze omstandigheden niet kan worden verweten dat zij niet uit eigen beweging en los van en voor aanvang van onderhavige zaak melding heeft gedaan bij de gemeente van de gedwongen prostitutie, juist ook omdat het is doorgegaan nadat zij aangifte heeft gedaan. Deze omstandigheden in onderlinge samenhang bezien zijn naar het oordeel van de rechtbank door verweerder niet althans onvoldoende meegewogen in de afweging om van terugvordering af te zien op grond van dringende redenen.
De rechtbank ziet reden om dit geschil finaal te beslechten en zelf in de zaak te voorzien. Nu de rechtbank geen reden ziet om te twijfelen aan het verhaal van eiseres is er naar het oordeel van de rechtbank ook geen reden om het terugvorderingsbedrag slechts te matigen. De rechtbank acht het passend dat in dit geval in het geheel moet worden afgezien van een terugvordering.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dat gaat over de terugvordering. Ten aanzien van de terugvordering heeft verweerder een ontoereikende belangenafweging gemaakt. De rechtbank ziet reden om dit geschil finaal te beslechten en zal daarom zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit 2 te herroepen en het terugvorderingsbedrag vast te stellen op nihil.
De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten bedragen € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en de zitting heeft bijgewoond.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, rechter, in aanwezigheid van mr. S.E. Berghout, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Zie de uitspraak van de Raad van 22 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3414.

Zie de uitspraken van de Raad van 10 december 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:2192, 2193, 2194 en 2195.

Zoals is vermeld in voetnoot 2.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 23 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1460.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 16 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2295.

Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Raad van 17 oktober 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2540 en van 7 januari 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:97.

Eiseres heeft de informatie van haar huisarts op zitting aan de rechtbank overgelegd. Verweerder heeft een kopie ontvangen en toegezegd deze geanonimiseerd aan zijn dossier toe te voegen.

Voetnoten