ECLI:NL:PHR:2024:689 - Parket bij de Hoge Raad - 6 juni 2024

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer23/03201 Zitting7 juni 2024

CONCLUSIE

W.L. Valk

In de zaak

Rederij Eureka B.V.

tegen

Gemeente Deventer

Partijen worden hierna verkort aangeduid als de rederij respectievelijk de gemeente.

1 Inleiding en samenvatting

1.1 Partijen hebben eerder bij de bestuursrechter geprocedeerd over het in 2011 door de gemeente vastgestelde bestemmingsplan ‘Ruimte voor de rivier’. De rederij heeft sinds 1965 feitelijk een ligplaats aan de IJssel te Deventer. In het nieuwe bestemmingsplan van de gemeente is in die ligplaats niet voorzien. De gemeente heeft een alternatieve ligplaats voorgesteld, maar de rederij heeft zich hiertegen verzet. In een tussenuitspraak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) overwogen dat het besluit van de gemeenteraad ontoereikend was gemotiveerd en heeft zij de gemeenteraad opgedragen dit gebrek te herstellen. In reactie hierop heeft de advocaat van de gemeenteraad bij brief aan de Afdeling geschreven (1) dat er voor de rederij reële alternatieven zijn waardoor de rederij niet onaanvaardbaar in de bedrijfsvoering wordt belemmerd en (2) dat, indien de rederij niettemin schade lijdt die redelijkerwijs niet voor eigen rekening behoort te blijven, deze schade voor vergoeding in aanmerking komt. De Afdeling heeft vervolgens het besluit van de gemeente vernietigd, maar mede op basis van de namens de gemeente verstrekte nadere motivering geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand blijven. In dit verband heeft de Afdeling mede verwezen naar wat namens de gemeenteraad naar voren was gebracht over schade die redelijkerwijs niet voor rekening van de rederij komt. Later heeft de rederij bij de gemeente een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. De gemeente heeft dit verzoek aangemerkt als een aanvraag om vergoeding van planschade en heeft dit verzoek afgewezen. De rederij is hiertegen in beroep gegaan, maar de Afdeling heeft dit beroep ongegrond verklaard, omdat de gemeente zich volgens haar terecht op het standpunt heeft gesteld dat de rederij in de nieuwe planologische situatie niet slechter af is dan in de oude.

1.2 In deze (civiele) procedure vordert de rederij een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, alsook (een voorschot op) schadevergoeding. Volgens de rederij is in wat de advocaat van de gemeenteraad aan de Afdeling heeft geschreven over schade die redelijkerwijs niet voor rekening van de rederij komt, een toezegging van de gemeente te lezen om de schade te vergoeden die de rederij door de gedwongen wijziging van de ligplaats lijdt. In het bestreden arrest heeft het hof de rederij in het ongelijk gesteld. Volgens het hof is van een zodanige toezegging geen sprake. Tegen dit oordeel van het hof richten zich de klachten van het middel. Ik meen dat die klachten tevergeefs zijn voorgesteld en stel voor dat uw Raad de zaak afdoet met toepassing van art. 81 RO.

2 Feiten en procesverloop

2.1 In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:[1] (i) De rederij had sinds 1965 feitelijk een ligplaats aan de IJssel te Deventer nabij “De Worp” in gebruik voor haar salonboten. De gemeente heeft bij besluit van 25 mei 2011 het bestemmingsplan “Ruimte voor de rivier” vastgesteld. Daarin is niet voorzien in een ligplaats aan de Worp. De gemeente heeft de rederij aan de overzijde van de IJssel een alternatieve ligplaats met faciliteiten aangeboden. De rederij heeft zich tegen deze wijziging van haar ligplaats verzet. Tussen partijen zijn daarop meerdere bestuursrechtelijke procedures gevoerd. (ii) In het door de rederij tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ingestelde beroep overwoog de Afdeling in haar tussenuitspraak van 11 april 2012[2] onder meer dat door de raad van de gemeente niet voldoende inzichtelijk was gemaakt in hoeverre de door de raad voorgestelde alternatieven voor de rederij voldoende concreet en uitvoerbaar waren en of zij als een reëel alternatief konden worden aangemerkt gelet op de mogelijke effecten op de bedrijfsvoering van de rederij. De Afdeling droeg de raad daarom op om haar besluit alsnog toereikend te motiveren en daarbij duidelijk te maken om welke redenen het niet als zodanig bestemmen van de ligplaatsen van de salonboten aanvaardbaar was. De raad heeft dat gedaan bij aan de Afdeling gerichte brief van 1 augustus 2012 van haar toenmalige advocaat. In die uitvoerige brief concludeert zij onder het kopje ‘Compensatie’: ‘(…) Zoals wordt bevestigd door het rapport van MARIN, is sprake van reële alternatieven waardoor de rederijen niet onaanvaardbaar in hun bedrijfsvoering worden belemmerd. Indien de rederijen niettemin schade lijden die redelijkerwijs niet voor eigen rekening behoort te blijven, komt deze schade voor vergoeding in aanmerking.’ (iii) De Afdeling heeft vervolgens op 19 december 2012 het besluit van de gemeente vernietigd maar mede op basis van deze nadere motivering van de gemeente bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand blijven.[3] Daarbij verwees de Afdeling onder meer naar de tweede zin van het hiervoor opgenomen citaat uit de brief van de advocaat van de gemeente aan de Afdeling. (iv) De rederij heeft onder verwijzing naar die zin in 2017 bij de gemeente een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. De gemeente heeft dit verzoek aangemerkt als een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en dat verzoek na behandeling daarvan afgewezen. Het beroep daartegen is uiteindelijk door de Afdeling afgewezen.[4] (onder 3.4)

2.2 Vervolgens heeft de rederij bij de civiele rechter onder meer een verklaring voor recht gevorderd dat de gemeente onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld wegens de niet-nakoming van de toezegging om de schade te vergoeden die de rederij door de gedwongen wijziging van de ligplaats lijdt. Ook heeft de rederij betaling van een voorschot van € 826.581,00 op de verschuldigde schadevergoeding gevorderd.

2.3 Bij tussenvonnis van 8 december 2021 heeft de rechtbank Overijssel overwogen dat de gemeente(raad) tegenover de rederij een rechtens afdwingbare toezegging heeft gedaan dat zij de schade zal vergoeden die redelijkerwijs niet voor rekening van de rederij behoort te blijven.[5] Omdat het debat over de schadeomvang nog niet ten volle was gevoerd, heeft de rechtbank de zaak verwezen naar de rol voor akte uitlating aan de zijde van de rederij.[6] Nadat de rederij deze akte had genomen, heeft de gemeente hierop gereageerd en heeft zij de rechtbank verzocht om tussentijds hoger beroep toe te staan tegen het tussenvonnis van 8 december 2021. Bij vonnis van 16 maart 2022 heeft de rechtbank dit toegestaan.[7]

2.4 In het door de gemeente ingestelde hoger beroep heeft het hof Arnhem-Leeuwarden, locatie Leeuwarden, bij arrest van 16 mei 2023 het bestreden vonnis vernietigd en opnieuw recht doende de vorderingen van de rederij afgewezen.[8] De dragende overwegingen van het arrest van het hof luiden samengevat als volgt: Inleidende opmerkingen a. De vordering betreft de vraag of een door de gemeente gedane mededeling kwalificeert als een toezegging. Daarbij gaat het om de beoordeling van de tekst van de mededeling en de vraag of en zo ja welke verplichtingen deze in het leven roept, waarbij het met die tekst gewekte vertrouwen een rol speelt. Ten slotte kan een afweging van de wederzijdse belangen van partijen nodig zijn. De rederij baseert haar vordering op civielrechtelijke onrechtmatigheid, te weten een onrechtmatige daad wegens het niet-nakomen van een toezegging. (onder 4.2) De grieven 1 en 2: de kwalificatie als toezegging en daaraan te ontlenen vertrouwen b. De omstreden mededeling strekt ertoe dat schade die redelijkerwijs niet voor eigen rekening van de rederij behoort te blijven voor vergoeding door de gemeente in aanmerking komt. Voorop staat dat die bewoordingen op essentiële punten overeenstemmen met de tekst van art. 6.1 lid 1 Wro. (onder 4.4) c. De in deze wetsbepaling geregelde vorm van compensatie van nadeel ziet op nadeel als gevolg van de wijziging van ruimtelijke plannen en besluiten: de zogenoemde planschade. In het bijzonder de beperkende woorden “redelijkerwijs” en “behoort” in de omstreden mededeling verwijzen naar art. 6.1 lid 1 Wro. In haar uitspraak van 4 november 2020 heeft de Afdeling beslist dat aan de rederij, gegeven de gerealiseerde alternatieven voor een ligplaats, daarnaast geen recht op de vergoeding van planschade toekomt. (onder 4.5) d. De omstreden mededeling is gedaan in het kader van een bestuursrechtelijke procedure waarin het onder meer ging om nadeel door de bestemmingsplanwijziging. De Afdeling gaf daarbij aan de gemeente de mogelijkheid haar keus in het bestemmingsplan (om de bestaande ligplaats bij De Worp niet langer als zodanig te bestemmen) beter te motiveren of om het bestemmingsplan op dat punt aan te passen. De vervolgens door de raad gegeven verbeterde motivering met daarin de in deze zaak omstreden tekst werd door de Afdeling als toereikend beoordeeld. Dat die mededeling daarmee was bedoeld als een nadere onderbouwing is gezien het doel van die tekst aannemelijk. Dat daarin een ondubbelzinnige, uitdrukkelijke en zonder voorbehoud gedane toezegging jegens de rederij werd gedaan is niet aannemelijk. (onder 4.6) e. De verklaring is zowel inhoudelijk, als naar haar vorm en wijze van overbrenging gedaan zoals bepaald door de ontvanger van die ‘verklaring’, te weten de bestuursrechter, en niet door of jegens de rederij. Dat de rederij kennis heeft genomen van die verklaring maakt dat niet anders. (onder 4.7) f. Het hof oordeelt dat de omstreden passage naar inhoud en vorm niet kwalificeert als een toezegging die een rechtens afdwingbare verplichting voor de gemeente jegens de rederij in het leven heeft geroepen. De wil van de gemeente was daarop niet gericht en de rederij mocht in het licht van de genoemde omstandigheden niet redelijkerwijs erop vertrouwen dat in de omstreden tekst een toezegging jegens haar gedaan, besloten lag. (onder 4.8) g. Echter, zelfs als de rederij er op had mogen vertrouwen dat de gemeente haar naast planschade ook andere schade zou dienen te vergoeden, komt de vordering van de rederij niet voor toewijzing in aanmerking. Dat de rederij geen planschade heeft geleden staat immers vast en dat zij meer of andere schade heeft geleden is door de rederij niet aannemelijk gemaakt. Het weigeren van schadevergoeding is ook daarom niet onrechtmatig en levert geen tekortkoming op tegenover de rederij. (onder 4.9)

2.5 De rederij heeft op 16 augustus 2023 tijdig cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof. De gemeente heeft bij verweerschrift geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep en heeft daarna haar standpunt schriftelijk doen toelichten. De rederij heeft van repliek gediend.

3 Bespreking van het cassatiemiddel

3.1 Het eerste onderdeel richt zich onder 1.1 tegen de tweede volzin van rechtsoverweging 4.2 van het bestreden arrest: ‘4.2 De vordering betreft de vraag of een door de gemeente gedane mededeling kwalificeert als een toezegging. Daarbij gaat het om de beoordeling van de tekst van de mededeling en de vraag of en zo ja welke verplichtingen deze in het leven roept waarbij het met die tekst gewekte vertrouwen een rol speelt. Ten slotte kan een afweging van de wederzijdse belangen van partijen nodig zijn. De rederij baseert haar vordering op civielrechtelijke onrechtmatigheid, te weten een onrechtmatige daad wegens het niet-nakomen van een toezegging.’

3.2 Ik lees onder 1.1 twee klachten. Volgens de eerste klacht heeft het hof de Haviltex-maatstaf miskend, omdat voor de uitleg van de mededeling niet alleen de tekst van die mededeling relevant is, maar ook de context waarin de mededeling is gedaan en de feiten die zich na de mededeling hebben voorgedaan.

3.3 Deze klacht maakt ten onrechte geen onderscheid tussen de vraag wat het object van uitleg is en de vraag welke gegevens bij de uitleg daarvan in aanmerking komen.[9] Met de verwijzing in de tweede volzin van rechtsoverweging 4.2 naar de tekst van de mededeling van (de advocaat van) de gemeente brengt het hof tot uitdrukking dat de tekst van die mededeling het object van uitleg is. Dit strookt met het standpunt van de rederij dat (alleen) in die tekst een toezegging aan haar besloten zou liggen. In de overweging van het hof behoort niet te worden gelezen dat niet ook andere gegevens dan de tekst bij de uitleg van de bedoelde mededeling een rol spelen. Dat het hof het zo bedoelt, volgt ook duidelijk uit rechtsoverweging 4.6, waar het hof let op de context waarin de mededeling is gedaan, namelijk in het kader van een bestuursrechtelijke procedure waarin het onder meer ging om nadeel door een bestemmingsplanwijziging, alsook uit rechtsoverweging 4.7, waar het hof acht slaat op de vorm en wijze van overbrenging van de mededeling.

3.4 De tweede klacht van het onderdeel betoogt dat bij de uitleg van de mededeling nadruk moet worden gelegd op hoe de mededeling bij een redelijk denkende burger overkomt, en minder op wat het orgaan dat de mededeling heeft gedaan daarmee bedoelde. Volgens de steller van het middel heeft het hof ‘de Haviltexmaatstaf en dit burgerperspectief’ miskend.[10]

3.5 Ik begin met de overbekende Haviltex-maatstaf. Volgens die maatstaf komt het bij uitleg aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan elkaars verklaringen en gedragingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.[11] Hieruit blijkt dat zowel het perspectief van de ontvanger (hier: de rederij) als dat van de verzender (hier: de gemeente) relevant is voor de uitleg. De maatstaf schrijft niet in zijn algemeenheid voor hoeveel gewicht aan elk van beide perspectieven toekomt. Dat kan ook niet, omdat de maatstaf verwijst naar ‘de gegeven omstandigheden’ en het hiervoor bedoelde gewicht dus van zaak tot zaak verschilt. De in de klacht genoemde ‘regel’ volgt dus niet uit de Haviltex-maatstaf.

3.6 De steller van het middel noemt als gezegd ook het burgerperspectief. Ik veronderstel dat hij hiermee refereert aan de rechtspraak van de Afdeling over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. Ik citeer uit de bekende uitspraak met betrekking tot de Amsterdamse dakopbouw,waarin onder 11.2 de formulering van (het perspectief van) ‘een redelijk denkende burger’ voorkomt:[12] ‘De toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht

11. Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten, zoals ook de staatsraad advocaat-generaal in paragraaf 3.8 van zijn conclusie toelicht, drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

(…)

11.2. De eerste stap. In paragraaf 3.14 geeft de staatsraad advocaat-generaal een omschrijving van het begrip 'toezegging'. De Afdeling volgt deze omschrijving, in die zin dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Dat geldt ook voor de gedraging. In het vervolg van deze uitspraak wordt over 'toezegging' gesproken; daaronder kunnen dus zowel uitlatingen als gedragingen vallen. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Daarbij volgt de Afdeling de staatsraad advocaat-generaal waar hij opmerkt, dat het van belang is dat de betrokkene te goeder trouw is, wat betekent dat de betrokkene alleen een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel indien hij de in het kader van een toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven. De betrokkene komt geen geslaagd beroep toe op het vertrouwensbeginsel indien hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. De welbewuste standpuntbepaling zal doorgaans in een schriftelijk stuk zijn vastgelegd. Ook zonder schriftelijk stuk kan de uitlating en/of gedraging aannemelijk zijn, waarbij van belang kan zijn of het bestuursorgaan de gestelde uitlating en/of gedraging niet of onvoldoende betwist. Bij de vraag of een toezegging is gedaan, speelt ook de deskundigheid van de betrokkene een rol. De Afdeling overweegt in dit verband verder dat, om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt. De Afdeling doelt hiermee niet op de door de staatsraad advocaat-generaal in punt 77 van bijlage 1 van de conclusie genoemde, algemene en (dus) ongerichte disclaimers bij een uitlating. De Afdeling volgt de staatsraad advocaat-generaal dat in het algemeen aan dergelijke disclaimers bij een uitlating die zonder die disclaimer een toezegging zou zijn, voorbij kan worden gegaan.’

3.7 De staatsraad advocaat-generaal had het begrip ‘toezegging’ in zijn voorafgaande conclusie omschreven als een gedraging of een uitlating van een overheidsfunctionaris die bij de justitiabele redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur ter zake van de (wijze van) (niet-)uitoefening van een bepaalde bestuursbevoegdheid in zijn geval, na kennisneming van de voor dat geval relevante gegevens, die niet zozeer strijdt met de regels dat redelijkerwijs niet op nakoming kan worden gerekend.[13] De Afdeling volgt deze omschrijving ‘in die zin dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde’ (rechtsoverweging 11.2, zie citaat hierboven).

3.8 Mijns inziens faalt de klacht. Het hof heeft het bedoelde burgerperspectief niet miskend, maar heeft onder 4.8 geoordeeld dat de rederij in het licht van de genoemde omstandigheden niet redelijkerwijs erop mocht vertrouwen dat in de omstreden mededeling van de gemeente een toezegging jegens haar gedaan besloten lag. Het hof doelt hier op de omstandigheden (1) dat de bewoordingen van de omstreden mededeling op essentiële punten overeenstemmen met de tekst van artikel 6.1 Wro over de compensatie van planschade (onder 4.4-4.5), (2) dat de mededeling is gedaan in het kader van een bestuursrechtelijke procedure over nadeel door een bestemmingsplanwijziging, naar aanleiding van een keus waarvoor de Afdeling de gemeente had gesteld (onder 4.6) en (3) dat de verklaring zowel inhoudelijk, als naar haar vorm en wijze van overbrenging is gedaan zoals bepaald door de bestuursrechter als ‘ontvanger’ van de verklaring (onder 4.7). Waarschijnlijk onnodig merk ik nog op dat de maatstaf van het vertrouwen dat de rederij redelijkerwijs aan de desbetreffende mededeling kon ontlenen, materieel niet verschilt van de maatstaf hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt. Beide normen komen mij voor volmaakt uitwisselbaar te zijn. Een redelijk denkende burger heeft uitsluitend redelijke verwachtingen en redelijke verwachtingen van een burger (een private rechtspersoon als de rederij daaronder begrepen) zijn slechts die verwachtingen die door die burger in redelijkheid kunnen worden gedacht.

3.9 Dat het hof in rechtsoverweging 4.8 óók zegt dat de wil van de gemeente niet op het doen van een toezegging was gericht, betekent mijns inziens niet dat het hof de bedoelde mededeling niet of onvoldoende vanuit het burgerperspectief heeft beschouwd. Uit de zojuist genoemde omstandigheden (1) tot en met (3) heeft het hof óók afgeleid dat aannemelijk is dat de omstreden mededeling was bedoeld als een nadere onderbouwing van de bestemmingsplanwijziging (onder 4.6) en dat de wil van de gemeente er niet op was gericht een toezegging te doen en een rechtens afdwingbare verplichting voor de gemeente jegens de rederij in het leven te roepen (onder 4.8).

3.10 Kortom, de wil van de gemeente was volgens het hof niet gericht op het doen van een toezegging én de rederij mocht er in redelijkheid niet op vertrouwen dat een toezegging was gedaan. Zou dat anders zijn geweest, dan kan er geen twijfel over bestaan wat voorgaat, namelijk het redelijke vertrouwen; dit komt in de tekst van art. 3:35 BW duidelijk tot uitdrukking.[14] Waar wil en vertrouwen geheel in dezelfde richting wijzen, kwam het hof aan die voorrangsregel echter eenvoudig niet toe.

3.11 Het is mij niet gelukt om onder 1.2 van het onderdeel iets anders te lezen dan een vergeefse herhaling van zetten.

3.12 Het tweede onderdeel richt onder 2.1 motiveringsklachten tegen rechtsoverweging 4.8 van het bestreden arrest: ‘4.8 Het hof oordeelt dat de omstreden passage naar inhoud en vorm niet kwalificeert als een toezegging die een rechtens afdwingbare verplichting voor de gemeente jegens de rederij in het leven heeft geroepen. De wil van de gemeente was daarop niet gericht en de rederij mocht in het licht van de genoemde omstandigheden niet redelijkerwijs vertrouwen dat in de omstreden tekst een toezegging jegens haar gedaan, besloten lag.’

3.13 De steller van het middel duidt feiten en omstandigheden aan (hierna in cursief vermeld) die volgens hem, zonder nadere motivering, geen andere conclusie toelaten dan dat de gemeente aan de rederij een toezegging heeft gedaan. Ik loop die omstandigheden langs. Mijns inziens slagen de klachten niet. ‒ De gemeente wilde met de mededeling tegemoetkomen aan de bezwaren van de rederij tegen de bestemmingsplanwijziging. In het oordeel van het hof onder 4.6 dat aannemelijk is dat de mededeling, mede gelet op het kader waarin de mededeling is gedaan, was bedoeld als een nadere onderbouwing van de bestemmingsplanwijziging ligt een verwerping van deze stelling besloten. ‒ De rederij en de gemeente hebben vóór de uitspraak (naar ik begrijp, is hiermee bedoeld: de omstreden mededeling) overleg gevoerd over financiële compensatie van de rederij. Het gelukt mij niet om in te zien waarom deze stelling het oordeel van het hof over de kwalificatie van de omstreden mededeling onbegrijpelijk zou maken. De steller van het middel licht dit ook niet toe. ‒ De rederij heeft bij brief van 13 januari 2017 aanspraak gemaakt op vergoeding van haar schade door de gemeente. Voor zover de rederij bedoelt te zeggen dat uit de aanspraak blijkt dat de rederij erop heeft vertrouwd dat haar schade zou worden vergoed, hoefde het hof daarop niet in te gaan, omdat het hof had te oordelen over de vraag of de rederijgerechtvaardigd heeft vertrouwd. Die vraag heeft het hof gemotiveerd ontkennend beantwoord. ‒ De laatste vier door de steller van het middel genoemde omstandigheden bespreek ik gezamenlijk: (1) de rederij en de gemeente hebben ieder afzonderlijk een deskundige ingeschakeld voor de begroting van de schade, (2) de door de rederij ingeschakelde deskundige heeft de schade begroot op € 826.581,– en de door de gemeente ingeschakelde deskundige op € 156.441,–, (3) de rederij en de gemeente hebben in 2017 overleg gevoerd over de hoogte van de door de gemeente te betalen schadevergoeding, maar hebben hierover geen overeenstemming bereikten (4) de gemeente heeft in het kader van het overleg aangeboden om € 156.441,– aan de rederij te betalen. Een en ander komt er in de kern op neer dat de gemeente in 2017 onderzoek heeft gedaan naar de omvang van de door de rederij geleden schade en zelfs in het kader van minnelijk overleg heeft aangeboden om een bepaald bedrag aan de rederij te betalen. Ik stel voorop dat uit deze omstandigheden in ieder geval niet direct volgt dat de omstreden mededeling van de gemeente uit augustus 2012 – vijf jaar eerder – moet worden gekwalificeerd als een toezegging van de gemeente om de door de rederij geleden schade als gevolg van de bestemmingsplanwijziging te vergoeden. Ik zie ook niet in waarom dit indirectuit die omstandigheden zou volgen. De genoemde omstandigheden (1) tot en met (4) dateren als gezegd van 2017 en hebben zich voorgedaan in de periode nadat de rederij bij de gemeente een verzoek tot nadeelcompensatie had ingediend.[15] Hoewel op zichzelf ook omstandigheden van na het doen van een mededeling mogen worden betrokken bij de uitleg van een mededeling, is het tijdstip waarop die omstandigheden zich voordoen uiteraard wel relevant. Hier vormt dat tijdstip mijns inziens een krachtige aanwijzing dat de omstandigheden (1) tot en met (4) verband houden met het vlak daarvoor ingediende verzoek om nadeelcompensatie dat de rederij in 2017 bij de gemeente heeft ingediend, over welk verzoek inmiddels de Afdeling finaal oordeel heeft gegeven. Dat uit die omstandigheden daarnaast zou volgen dat de omstreden mededeling uit 2012 geldt als een toezegging jegens de rederij ligt mijns inziens niet in de rede. De genoemde omstandigheden maken het oordeel van het hof derhalve naar mijn mening niet onbegrijpelijk.

3.14 In het slot van onderdeel 2.1 kan met enige welwillendheid nog een zelfstandige klacht worden gelezen. Volgens die klacht kan de omstreden mededeling van de gemeente op de rederij niet anders overkomen dan als een toezegging, nu zij (1) een welbewuste standpuntbepaling over de toekenning van schadevergoeding is, (2) schriftelijk is vastgelegd in een brief van de advocaat van de gemeenteraad aan de Afdeling, (3) concreet is toegesneden op de rederij en (4) geen voorbehoud bevat.

3.15 De klacht is grotendeels een herhaling van zetten. In het oordeel van het hof onder 4.6 ligt mijns inziens een verwerping van (1) besloten (zie hiervoor 3.8). Het hof heeft in die rechtsoverweging geoordeeld dat de mededeling van de gemeente, mede gelet op het kader waarin die mededeling is gedaan, moet worden beschouwd als een nadere onderbouwing van de bestemmingsplanwijziging door de gemeente – en dus niet redelijkerwijs door de rederij mocht worden begrepen als een (welbewuste) standpuntbepaling van de gemeente over de toekenning van schadevergoeding aan de rederij. Ook (4) gaat niet op. De omstreden mededeling bevat de voorwaarde: ‘Indien de rederijen niettemin schade lijden die redelijkerwijs voor eigen rekening behoort te blijven’. De overweging van het hof onder 4.5 dat de woorden ‘redelijkerwijs’ en ‘behoort’ beperkende woorden zijn, impliceert dat de omstreden mededeling naar ’s hofs oordeel wél een voorbehoud bevat. Het is niet nodig aan (2) en (3) nog woorden te wijden. De klacht is ongegrond.

3.16 Onder 2.2 richt het onderdeel zich tegen rechtsoverweging 4.7: ‘4.7 De verklaring is zowel inhoudelijk, als naar haar vorm en wijze van overbrenging gedaan zoals bepaald door de ontvanger van die “verklaring” te weten de bestuursrechter en niet door of jegens de rederij. Dat de rederij kennis heeft genomen van die verklaring maakt dat niet anders.’

3.17 Volgens de klachten onder a is dit oordeel onbegrijpelijk[16] voor zover het hof daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de mededeling niet zou kunnen worden gekwalificeerd als een toezegging aan de rederij, omdat zij gericht is tot de Afdeling en niet tot de rederij.

3.18 De klacht berust op een onjuiste lezing van het arrest. Het hof heeft verschillende argumenten gegeven die gezamenlijk zijn oordeel dragen dat de omstreden mededeling van de gemeente niet geldt als een toezegging. Eén van die argumenten is dat de verklaring zowel inhoudelijk als naar haar vorm en wijze van overbrenging is bepaald door de Afdeling en niet door de rederij. In dit verband heeft het hof ook overwogen dat de verklaring niet is gedaan (in de woorden van het hof:) ‘jegens’ de rederij, maar dat de rederij wel kennis heeft genomen van die verklaring. Een en ander is niet onbegrijpelijk. De omstreden mededeling maakte deel uit van een brief van 1 augustus 2012 van de advocaat van de gemeenteraad van Deventer aan de Afdeling, van welke brief de rederij als procespartij een afschrift ontving.

3.19 De stellingen in de tweede alinea onder a (procesinleiding in cassatie, p. 4 onderaan en p. 5 bovenaan) aan de hand waarvan de steller van het middel betoogt dat het oordeel van het hof onbegrijpelijk is, maken dit oordeel niet onbegrijpelijk, maar stroken juist met dat oordeel. Die stellingen wijzen op de context van de procedure waarin de mededeling door (de advocaat van) de gemeente is gedaan, namelijk naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Afdeling van 11 april 2012. Dit is juist wat ook het hof in rechtsoverweging 4.6 in zijn beoordeling heeft betrokken en mijns inziens op alleszins begrijpelijke wijze.

3.20 Tot slot bespreek ik nog de klacht dat het oordeel onbegrijpelijk zou zijn, omdat de Afdeling in haar uitspraak van 4 november 2020 al zou hebben geoordeeld dat de mededeling van de gemeente een toezegging is. De steller van het middel verwijst naar de overweging onder 2 van die uitspraak:[17] ‘Bij brief van 13 januari 2017 heeft Eureka, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 over het vervallen van de sedert decennia bestaande ligplaats voor haar salonboten bij De Worp en de in die uitspraak vermelde toezegging van de raad dat door haar geleden schade, die redelijkerwijs niet voor haar rekening behoort te blijven, voor vergoeding in aanmerking komt (hierna: de toezegging), een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. In deze brief is vermeld dat de bedrijfsvoering uiteen is gereten, dat de alternatieve locaties niet voldoen, dat het aantal boekingen achteruit is gehold en dat de door de raad geopperde mogelijkheid van het stadsponton geen soelaas heeft geboden, omdat Rijkswaterstaat het belemmerend vond voor de doorvaart. Volgens het bijgevoegde schaderapport van Horatio van 5 januari 2017 heeft Eureka als gevolg van het verdwijnen van de ligplaats bij De Worp een inkomensschade van € 843.450,00 geleden.’

3.21 Ik lees in deze overweging geen oordeel van de Afdeling over de vraag of de mededeling van de gemeente een toezegging is of niet. De Afdeling heeft de term ‘toezegging’ overgenomen uit de brief van de rederij van 13 januari 2017, waarvan de Afdeling de inhoud kort weergeeft.[18] De Afdeling heeft in de uitspraak ook alleen geoordeeld over de door de rederij geleden planschade en niet over het verzoek om schadevergoeding wegens (onder meer) het niet-naleven van de ‘toezegging’, omdat de gemeenteraad geen partij was bij die procedure tussen Eureka en het college.[19]

3.22 Volgens de klacht onder b is het oordeel van het hof onbegrijpelijk, voor zover het hof daarmee iets anders zou hebben bedoeld dan hiervoor onder a werd verondersteld, omdat het arrest dan onvoldoende inzicht zou geven in de gedachtegang van het hof. Ook deze klacht is ongegrond. Het hof heeft onder 4.7 overwogen dat de Afdeling de inhoud, vorm en wijze van overbrenging van de brief van 1 augustus 2012 heeft bepaald. Hiermee heeft het hof kennelijk bedoeld dat de Afdeling in haar tussenuitspraak van 11 april 2012 heeft bepaald welke vragen de gemeente in haar reactie diende te beantwoorden en heeft bepaald dat de gemeente die antwoorden aan de Afdeling moest toezenden.[20] Vanwege de procedurele context vloeit uit de uitspraak bovendien voort dat de gemeente haar antwoorden op schrift moest stellen. Het arrest geeft voldoende inzicht in de door het hof gevolgde gedachtegang.

3.23 Over de herhaling van zetten onder 2.3 behoeft niets te worden gezegd.

3.24 Onder 2.4 veronderstelt de steller van het middel dat het hof in rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5 tot uitgangspunt heeft genomen dat de inzet van dit geding planschade zou zijn (in plaats van een beweerde toezegging tot vergoeding van schade). Voor die veronderstelling bestaat geen grond. Ik citeer rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5 en voor het begrip van de lezer ook de daaraan voorafgaande rechtsoverweging 4.3: ‘4.3 Volgens de gemeente in haar eerste grief betogen de rechtbank en de rederij ten onrechte dat sprake is van een mededeling die kwalificeert als een rechtens afdwingbare toezegging.

4.4 Het hof overweegt het volgende. De omstreden mededeling strekt ertoe dat schade die redelijkerwijs niet voor eigen rekening van de rederij behoort te blijven voor vergoeding door de gemeente in aanmerking komt. Voorop staat dat die bewoordingen op essentiële punten overeenstemmen met de tekst van artikel 6.1 lid 1 Wet Ruimtelijke Ordening (Wro). Die wettekst luidt (onderstreping door het hof): Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe,voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijvenen voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

4.5 De in deze wetsbepaling geregelde vorm van compensatie van nadeel ziet op nadeel als gevolg van de wijziging van ruimtelijke plannen en besluiten: de zogenoemde planschade. In het bijzonder de beperkende woorden “redelijkerwijs” en “behoort” in de omstreden mededeling verwijzen naar artikel 6.1 lid 1 Wro. In haar uitspraak van 4 november 2020 (zie onder 4.13) heeft de Afdeling als hoogste rechter in het bestuursrecht in r.o. 6.2 beslist dat aan de rederij, gegeven de gerealiseerde alternatieven voor een ligplaats, daarnaast geen recht op de vergoeding van planschade toekomt: “De conclusie is dat het college zich in het besluit van 30 juli 2018 terecht op het standpunt heeft gesteld dat Eureka geen planschade heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.”’

3.25 In deze rechtsoverwegingen beantwoordt het hof de vraag of de omstreden mededeling van de gemeente kwalificeert als een rechtens afdwingbare toezegging (jegens de rederij). Het hof overweegt vervolgens in rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5 dat de bewoordingen van de mededeling op essentiële punten overeenstemmen met de tekst van art. 6.1 lid 1 Wro en dat die wetsbepaling – en dus niet het geding – gaat over planschade. Het onderdeel faalt.

3.26 Onderdeel 3 richt klachten tegen rechtsoverweging 4.9, waarin het hof overweegt dat de vordering van de rederij ook niet voor vergoeding in aanmerking komt indien aangenomen zou worden dat de rederij erop had mogen vertrouwen dat de gemeente haar naast planschade andere schade zou dienen te vergoeden: ‘4.9 Echter, zelfs als de rederij er op had mogen vertrouwen dat de gemeente haar naast planschade ook andere schade zou diende [dienen, AG] te vergoeden, komt de vordering van de rederij niet voor toewijzing in aanmerking. Dat de rederij geen planschade heeft geleden staat immers vast en dat zij meer of andere schade heeft geleden is door de rederij niet aannemelijk gemaakt. Dat geldt in het bijzonder voor de uitgebreide betogen over omzetdaling wat daarvan overigens ook zij. Het weigeren van schadevergoeding is ook daarom niet onrechtmatig en levert geen tekortkoming op tegenover de rederij.’

3.27 Volgens de klacht onder a is dit oordeel onbegrijpelijk, omdat tussen de rederij en de gemeente niet in geschil is dat de rederij schade geleden heeft. De steller van het middel wijst erop dat een door de rederij ingeschakelde deskundige de schade van de rederij heeft begroot op € 826.581,–, terwijl de deskundige van de gemeente die schade heeft begroot op € 156.441,–. Volgens de steller van het middel stond tussen partijen alleen de hoogte van de schade en niet het bestaan van (enige) schade ter discussie.

3.28 Het onderdeel faalt. Voor zover het hof heeft overwogen dat de rederij geen planschade heeft geleden, heeft het hof verwezen naar het oordeel van de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de rederij geen planschade heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (aangehaald in rechtsoverweging 4.5 van het bestreden arrest). Met de (vervolg)overweging dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij meer of andere schade heeft geleden dan planschade heeft het hof tot uitdrukking gebracht dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de schade waarvan zij in deze procedure vergoeding vordert, verschilt van het nadeel als gevolg van de wijziging van ruimtelijke plannen door de gemeente, waarover de Afdeling dus al ten nadele van de rederij heeft geoordeeld.

3.29 Ook in het licht van de deskundigenrapporten waarop de steller van het middel zich beroept, is het oordeel van het hof dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt schade (planschade of andere schade) te hebben geleden, niet onbegrijpelijk. In beide rapporten wordt de omvang van de door de rederij geleden schade berekend die het gevolg is van het verdwijnen van de ligplaats aan de Worp te Deventer.[21] De Afdeling heeft het verzoek van de rederij om een tegemoetkoming in de beweerde planschade afgewezen, omdat zij – samengevat – van oordeel was dat het gebruik van die ligplaats al onder het oude bestemmingsplan in strijd met de bestemming van de desbetreffende locatie was.[22] De deskundigen hebben zich niet uitgelaten over de vraag of het gebruik van de ligplaats onder het oude bestemmingsplan was toegestaan of niet. Dat is ook logisch, nu dit een juridisch oordeel betreft dat is voorbehouden aan de Afdeling als hoogste bestuursrechter. Het enkele feit dat de wijziging van de ligplaats financieel nadeel oplevert voor de rederij betekent nog niet dat dit financiële nadeel planschade is die voor vergoeding in aanmerking komt.

3.30 De gemeente heeft in de eerdere bestuursrechtelijke procedure verweer gevoerd tegen het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade. En ook in deze civiele procedure heeft de gemeente betwist dat de rederij schade heeft geleden, althans schade die voor vergoeding in aanmerking komt. Tussen partijen was dus wel degelijk ook het bestaan van schade in geschil. Ter illustratie citeer ik wat de gemeente in het kader van grief 2 heeft aangevoerd in de memorie van grieven, onder 34: ’24. Anders dan de rechtbank in de met deze grief bestreden rechtsoverwegingen heeft overwogen, is er in casu dus geen sprake van dispositieschade, noch is de door Rederij Eureka gestelde schade anderszins aan de Gemeente toerekenbaar (anders via het bestemmingsplan en daarvoor is nu juist de planschadeprocedure doorlopen), zodat de vorderingen van Rederij integraal dienen te worden afgewezen.’

3.31 Volgens de motiveringsklacht onder b is het oordeel van het hof onbegrijpelijk, gelet op de stelling van de rederij dat de formele rechtskracht van het besluit van de gemeente om het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade af te wijzen, niet in de weg staat aan het toekennen van schadevergoeding in deze procedure.[23] De klacht is ongegrond. Het hof heeft de formele rechtskracht van het besluit over de tegemoetkoming in de planschade niet ten grondslag gelegd aan zijn afwijzing van de (schadevergoedings)vorderingen van de rederij – en dus ook niet aan de bestreden rechtsoverweging 4.9.

3.32 De klacht onder c betoogt dat de schade die de door de gemeente ingeschakelde deskundige heeft begroot en de schade waarover de gemeente met de rederij in overleg is getreden geen planschade kan zijn, omdat het gebruik dat de rederij heeft gemaakt van de ligplaats aan De Worp volgens (de eigen stellingen van) de gemeente illegaal was. Het valt me niet mee om de strekking van deze klacht helder te doorgronden. Begrijp ik het goed, dan komt de klacht er eigenlijk op neer dat in de inschakeling van de deskundige en het minnelijke overleg dat de gemeente met de rederij heeft gevoerd, een erkenning besloten ligt van de gemeente dat de rederij schade heeft geleden, meer specifiek: andere schade dan planschade. Hieruit zou dan volgen dat het oordeel van het hof dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij andere schade dan planschade heeft geleden, onbegrijpelijk is.

3.33 Uitgaande van deze lezing meen ik dat de klacht faalt. Het stond de gemeente vrij om, niettegenstaande haar standpunt dat het gebruik van de ligplaats volgens de destijds geldende bestemmingsplannen illegaal was, onderzoek te laten doen naar de nadelige financiële gevolgen van het verlies van die ligplaats en om met de rederij in minnelijk overleg te treden over deze kwestie. Ik neem hierbij in aanmerking dat zowel dat onderzoek als het minnelijk overleg dateert van vóór de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020. Voor de gemeente was toen nog onbekend of haar standpunt over het illegale gebruik van de ligplaats en het op die grond ontbreken van een recht op vergoeding van (plan)schade in rechte zou worden gevolgd. Daarom is niet onbegrijpelijk dat het hof de inschakeling van de deskundige en het voeren van minnelijk overleg niet heeft uitgelegd in de zin die de steller van het middel thans bepleit, namelijk als een erkenning door de gemeente van het feit dat de rederij andere schade dan planschade heeft geleden (zie ook hiervoor 3.29).

4 Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Vergelijk het arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden van 16 mei 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:4136, onder 3. In eerste aanleg gaf de rechtbank een uitvoeriger opsomming van de feiten: rechtbank Overijssel 8 december 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:4682, onder 2.

ECLI:NL:RVS:2012:BW1603.

ECLI:NL:RVS:2012:BY6765.

ECLI:NL:RVS:2020:2629.

ECLI:NL:RBOVE:2021:4682, onder 4.12.

ECLI:NL:RBOVE:2021:4682, onder 4.19-4.21 en dictum.

ECLI:NL:RBOVE:2022:780.

ECLI:NL:GHARL:2023:4136.

Zie over dit onderscheid: H.N. Schelhaas & W.L. Valk, Uitleg van rechtshandelingen (Mon. Pr. nr. 20) 2022/1.2.11.

Procesinleiding, onder 1.1, p. 2.

H.N. Schelhaas & W.L. Valk, Uitleg van rechtshandelingen (Mon. Pr. nr. 20) 2022/1.2.11. Ontleend aan: HR 13 maart 1981, ECLI:NL:HR:1981:AG4158, NJ 1981/635 ( […] /Haviltex).

ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11-11.2. Deze rechtspraak geldt nog steeds, zie bijvoorbeeld recent: ABRvS 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1400, onder 5.

Conclusie staatsraad advocaat-generaal Wattel 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, onder 3.14.

‘Tegen hem die eens anders verklaring of gedraging, overeenkomstig de zin die hij daaraan onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht toekennen, heeft opgevat als een door die ander tot hem gerichte verklaring van een bepaalde strekking, kan geen beroep worden gedaan op het ontbreken van een met deze verklaring overeenstemmende wil.’

Tussen partijen bestond discussie over de kwalificatie van dit verzoek. Ik heb deze omschrijving ontleend aan rechtsoverweging 3.4 van het bestreden arrest.

De steller van het middel gebruikt ook de kwalificatie ‘onjuist’, maar ik trof geen rechtsklacht aan.

ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2629, onder 2.

In die brief schreef (de advocaat van) rederij Eureka onder meer: ‘De Afdeling heeft daarbij een aantal belangrijke toezeggingen meegewogen’ en ‘Inmiddels heeft de rederij, op grond van de toezegging van de Raad, (…)’.

ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2629, onder 9.1.

ABRvS 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1603, dictum onder 1 en 2.

Zie in het rapport van [deskundige 1] (de door de rederij ingeschakelde deskundige) van 5 januari 2017, bijlage 1 bij productie 6 bij de inleidende dagvaarding, p. 2: ‘ [betrokkene 1] , directeur van Rederij Eureka B.V., heeft ons opdracht gegeven advieswerkzaamheden te verrichten met betrekking tot de omvang van de geleden schade als gevolg van het verdwijnen van de ligplaats aan de Worp te Deventer.’ En zie in het rapport van [deskundige 2] (de door de gemeente ingeschakelde deskundige) van 1 juni 2017, productie 19 bij de brief van de advocaat van de rederij van 15 oktober 2021, p. 4: ‘1. Welke schade is aannemelijk door Rederij Eureka B.V. geleden als gevolg van het project Ruimte voor de Rivier?’. In dit rapport toetste [deskundige 2] de schadeposten die in de rapportage van [deskundige 1] naar voren waren gebracht, zie pagina 4 van het rapport, onder 5.

ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2629, onder 6.1.

De steller van het middel verwijst naar het besluit van de gemeente Deventer van 30 juli 2018, overgelegd als productie 12 bij de inleidende dagvaarding.

Voetnoten