Uitvoeringsovereenkomst kan subsidiebesluit niet doorkruisen; civiele rechter gebonden

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer 20/01882

Datum 18 februari 2022

ARREST

In de zaak van

PROVINCIE NOORD-BRABANT,zetelende te 's-Hertogenbosch,

EISERES tot cassatie,

hierna: de Provincie,

advocaat: M.W. Scheltema,

tegen

VERWEERDERS in cassatie,

hierna gezamenlijk in enkelvoud: [verweerder],

advocaat: R.T. Wiegerink.

de vonnissen in de zaak C/01/312885 / HA ZA 16-624 van de rechtbank Oost-Brabant van 4 januari 2017 en 16 augustus 2017;

het arrest in de zaak 200.233.741/01 van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 31 maart 2020.

De Provincie heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.

[verweerder] heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal W.L. Valk strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De advocaat van de Provincie heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2 Uitgangspunten en feiten

2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) [verweerder] exploiteerde een varkensbedrijf te [vestigingsplaats] (hierna: het bedrijf). (ii) In 2005 heeft het College van Gedeputeerde Staten van de Provincie (hierna: GS) de Provinciale Beleidsregeling Verplaatsing Intensieve Veehouderijen 2005 (hierna: de Beleidsregeling 2005) vastgesteld. Het doel van de regeling is het bevorderen van verplaatsing van intensieve veehouderijen uit zogenaamde extensiveringsgebieden. (iii) [verweerder] heeft een Aanbiedingsformulier Verplaatsing Intensieve Veehouderij Provincie Noord-Brabant 2005 ingediend bij de Provincie. (iv) Bij brief van 11 oktober 2005 heeft de Provincie aan [verweerder] mededeling gedaan van het door GS genomen besluit om het bedrijf van [verweerder] te selecteren voor deelname aan de Beleidsregeling 2005. (v) Volgens art. 7 lid 3 van de Beleidsregeling 2005 wordt het bedrag waartegen de Provincie bereid is een koopovereenkomst te sluiten, bepaald door toepassing van de in bijlage 4 bij deze beleidsregels opgenomen methode. In bijlage 4 bij de Beleidsregeling 2005 zijn de volgende voorwaarden opgenomen: “A. Termijnen van verplaatsing 1. Afronding van de verplaatsing dient op een tussen Provincie en aanmelder in de koop overeenkomst vast te stellen datum te hebben plaatsgevonden. Deze datum ligt in alle gevallen voor 1 januari 2013. 2. Minimaal twee en maximaal drie jaar voor de overeengekomen datum van afronding van de verplaatsing vindt de juridische overdracht van het eigendom plaats. B. Bepaling koopsom De koopsom wordt opgebouwd uit de volgende elementen: 1. De gecorrigeerde vervangingswaarde van de bedrijfsgebouwen op basis van een zakelijke taxatie door de Provincie Noord-Brabant na aanmelding voor deelname. Voor de leeftijd van de gebouwen en inrichting geldt het moment van openstelling [van de Beleidsregeling 2005]. Indien de afrondingsperiode meer dan drie kalenderjaren beslaat, wordt deze leeftijd vermeerderd met het aantal volledige kalenderjaren dat de afrondingsperiode later dan na drie kalenderjaren eindigt. 2. De waarde van ondergrond en erf, bepaald op basis van de waarde in het economisch verkeer, uitgaande van cultuurgrond. (...)” (vi) GS heeft opdracht gegeven tot taxatie van het bedrijf. In het taxatierapport van 25 juli 2006 is de gecorrigeerde vervangingswaarde van de bedrijfsgebouwen vastgesteld op € 1.419.986,--. De waarde van de ondergrond is vastgesteld op € 82.337,50. De bijdrage in de sloopkosten is vastgesteld op € 170.975,--. In hoofdstuk 3 van het taxatierapport staat vermeld dat het rapport is gebaseerd op een in 2009 of eerder gerealiseerde verplaatsing en dat, om inzicht te krijgen in de gevolgen voor de getaxeerde waarde bij latere verplaatsing, in hoofdstuk 7 tevens de gecorrigeerde vervangingswaarde voor verplaatsing in 2010 t/m 2012 is opgenomen. In hoofdstuk 7 van genoemd taxatierapport is echter alleen de waarde van de bedrijfsgebouwen bij gerealiseerde verplaatsing in 2009 of eerder vermeld (het reeds genoemde bedrag van € 1.419.986,--). (vii) [verweerder] heeft in november 2006 met de Provincie een ‘overeenkomst van koop van een registergoed (Verplaatsing intensieve veehouderij)’ gesloten waarbij hij het bedrijfsperceel aan de Provincie heeft verkocht voor een koopsom van € 1.502.323,50 (hierna ook: de overeenkomst). (viii) Blijkens de considerans van de overeenkomst zijn partijen deze “aangegaan in het kader van het provinciale project Verplaatsing Intensieve Veehouderij conform het besluit tot vaststelling van de beleidsregeling verplaatsing intensieve veehouderijen 2005 (VIV 2005)”. In art. 15 van de overeenkomst is bepaald dat [verweerder] voor 31 december 2009 verplicht is tot afronding van de verplaatsing van zijn bedrijf naar een alternatieve locatie. (ix) [verweerder] en de Provincie hebben tegelijkertijd met het sluiten van de overeenkomst een ‘Overeenkomst van voortgezet gebruik van een registergoed (bedrijfsgebouwen)’ gesloten met betrekking tot het bedrijfsperceel. Op grond hiervan was [verweerder] gerechtigd om maximaal drie jaar na levering van de eigendom van het bedrijfsperceel aan de Provincie zijn bedrijf daar voort te zetten, zonder een vergoeding verschuldigd te zijn aan de Provincie voor deze bruikleen. (x) De levering van het bedrijfsperceel aan de Provincie heeft plaatsgevonden op 13 maart 2008. De Provincie heeft op dat moment de helft van de koopsom, € 751.161,75, aan [verweerder] voldaan. (xi) [verweerder] heeft op 11 november 2008 aan de Provincie uitstel verzocht van de termijn waarbinnen de verplaatsing van het bedrijf moest zijn afgerond, omdat de vergunningverlening voor de nieuwe locatie nog niet was afgerond. (xii) De Provincie heeft bij brief van 9 januari 2009 aan [verweerder] meegedeeld dat het ver zoek om uitstel wordt ingewilligd. In deze brief wijst de Provincie erop dat als [verweerder] het verplaatsingstraject op een later moment afrondt dan in de overeenkomst vermeld, dit leidt tot een aanpassing van de vergoeding voor de verplaatsingskosten waarvoor [verweerder] in aanmerking komt. Welke aanpassingen van de vergoeding in de situatie van [verweerder] van toepassing kunnen zijn, is volgens deze brief van de Provincie te vinden in het taxatierapport. (xiii) Op 23 juli 2012 heeft een rentmeester formeel geconstateerd dat de beëindiging van de bedrijfsexploitatie en de sloop van de gebouwen is gerealiseerd en dat een nieuw varkensbedrijf op de inplaatsingslocatie in werking is. (xiv) Bij brief van 12 februari 2013 heeft de Provincie aan [verweerder] meegedeeld dat de vergoeding van de gecorrigeerde vervangingswaarde geen € 1.419.986,--, maar € 1.241.853,-- bedraagt, omdat de verplaatsing is gerealiseerd in 2012 en niet in 2009. De Provincie heeft een aanvullende betaling verricht tot het bedrag dat zij in haar ogen verschuldigd is. (xv) [verweerder] heeft bij de Provincie bezwaar gemaakt tegen de brief van 12 februari 2013. GS heeft dit bezwaar ongegrond verklaard bij besluit van 30 juli 2013. [verweerder] heeft tegen dit besluit beroep aangetekend. (xvi) Bij uitspraak van 15 april 2014 heeft de bestuursrechter van de rechtbank Oost-Brabant het beroep van [verweerder] ongegrond verklaard. Vervolgens heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De Afdeling heeft bij uitspraak van 8 april 2015 deze uitspraak van de rechtbank bevestigd.[1] De Afdeling heeft hiertoe onder meer het volgende overwogen: “4.4. (...) Voor zover de maatschap heeft betoogd dat zij door het college [van GS] niet op de hoogte is gesteld van een mogelijke verlaging van de subsidie bij verplaatsing na 31 december 2009, had zij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, uit het taxatierapport en uit het besluit van het college [van GS] van 9 januari 2009 kunnen opmaken dat de gecorrigeerde vervangingswaarde zou worden aangepast indien de afrondingsperiode meer dan drie kalenderjaren zou beslaan. Bovendien is dit met zoveel woorden vermeld in Bijlage 4, onder B, aanhef en onder 1, bij [de Beleidsregeling 2005] waarnaar zowel in het besluit van 11 oktober 2005 als in de uitvoeringsovereenkomst is verwezen.”

2.2 [verweerder] vordert in deze zaak onder meer een verklaring voor recht dat de Provincie toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van de overeenkomst en veroordeling van de Provincie primair tot nakoming van de overeenkomst door betaling van (in hoofdsom) € 178.133,-- en subsidiair tot betaling van schadevergoeding ten bedrage van (in hoofdsom) € 178.133,--.

2.3 De rechtbank heeft de vorderingen van [verweerder] afgewezen.

2.4 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen van [verweerder] alsnog toegewezen.[2] Het hof heeft daartoe, voor zover in cassatie van belang, het volgende overwogen. Het gaat om een koopovereenkomst als bedoeld in art. 7:1 BW. De koopovereenkomst is ook een overeenkomst ter uitvoering van een beschikking tot subsidieverlening, zoals bedoeld in art. 4:36 Awb. Het hof is gebonden aan het oordeel van de Afdeling over de geldigheid van de beschikking van 12 februari 2013. Het hof oordeelt echter over een ander geschilpunt, namelijk of de Provincie de koopovereenkomst is nagekomen door een lager bedrag aan [verweerder] te betalen dan de kooprijs die in die koopovereenkomst is opgenomen. Het hof is bij de beoordeling daarvan niet gebonden aan de inhoudelijke overwegingen van de Afdeling (Hoge Raad 17 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:738). (rov. 6.11) Bij de uitleg van de koopovereenkomst komt het aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de bepalingen ervan mochten toekennen en op wat zij daarover redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. (rov. 6.14) In de koopovereenkomst wordt alleen een vaste koopsom van € 1.502.323,50 genoemd (art. 2). Er is geen bepaling in de koopovereenkomst opgenomen die inhoudt dat de koopsom wordt verlaagd als afronding van de verplaatsing plaatsvindt na de daarvoor overeengekomen uiterlijke datum van 31 december 2009 (art. 15). Er is wel een bepaling opgenomen die inhoudt dat de Provincie gerechtigd is de koopovereenkomst te ontbinden als de verkoper – kort gezegd – na het tijdstip van de juridische levering niet of slechts gedeeltelijk aan de koopovereenkomst voldoet (art. 20). (rov. 6.15) Voor [verweerder] was sinds de aanmelding, en dus bij het sluiten van de koopovereenkomst, duidelijk dat deze overeenkomst is gesloten in het kader van beleid en subsidieverlening om intensieve veehouderij te verplaatsen. De koopovereenkomst begint ook met de vermelding: “dat deze overeenkomst wordt aangegaan in het kader van het provinciale project Verplaatsing Intensieve Veehouderij conform het besluit tot vaststelling van de beleidsregeling verplaatsing intensieve veehouderijen 2005 (VIV 2005)”. Anders dan de Provincie betoogt, is de beleidsregeling met deze aanhef echter niet expliciet op de koopovereenkomst van toepassing verklaard. De verwijzing naar het besluit tot vaststelling van de beleidsregeling in de overweging ziet naar het oordeel van het hof op de bestuursrechtelijke kadering van het in de overweging genoemde provinciale project Verplaatsing Intensieve Veehouderij. Onaannemelijk is dat daarmee door de Provincie bedoeld werd, laat staan door [verweerder] redelijkerwijs kon worden begrepen, dat de op zichzelf duidelijke bepalingen van de koopovereenkomst met betrekking tot de hoogte van de koopsom, zeer ingrijpend werden gewijzigd en/of aangevuld met niet nader gespecificeerde bepalingen uit de beleidsregeling. Ook elders in de koopovereenkomst is de beleidsregeling niet op de koopovereenkomst van toepassing verklaard. De beleidsregeling is ook niet aan de koopovereenkomst toegevoegd. (rov. 6.16) Bij de beoordeling van wat partijen over en weer van elkaar mochten verwachten, komt onder meer betekenis toe aan het taxatierapport van 25 juli 2006. De koopprijs is namelijk vastgesteld op grond van dat rapport: die prijs komt overeen met de in het taxatierapport vastgestelde gecorrigeerde vervangingswaarde van de bedrijfsgebouwen van € 1.419.986,00 plus de vastgestelde waarde van de ondergrond van € 82.337,50. In het taxatierapport staat vermeld dat het is gebaseerd op een in 2009 of eerder gerealiseerde verplaatsing. De Provincie en [verweerder] zijn, als gezegd, overeengekomen dat verplaatsing uiterlijk eind 2009 moest zijn afgerond. In het taxatierapport wordt nog verwezen naar een hoofdstuk 7 van dat rapport om inzicht te krijgen in de gevolgen voor de getaxeerde waarde bij latere verplaatsing. Maar anders dan aangekondigd staan in hoofdstuk 7 geen gecorrigeerde vervangingswaarden voor latere verplaatsing. Er wordt alleen de gecorrigeerde vervangingswaarde van de bedrijfsgebouwen bij gerealiseerde verplaatsing in 2009 of eerder vermeld (€ 1.419.986,00). (rov. 6.17) De Provincie baseert het bedrag dat zij in haar visie als koopsom dient te betalen op bijlage 4 bij de Beleidsregeling. Die bijlage is echter blijkens art. 7 lid 3 van de Beleidsregeling bijgevoegd om te bepalen tegen welk bedrag de Provincie ‘bereid is een koopovereenkomst met de aanmelder te sluiten’. Dit wijst erop dat die koopsom vooraf op basis van de bijlage wordt bepaald. Zelfs als de Beleidsregeling 2005 met de bijbehorende bijlagen onderdeel van de schriftelijke koopovereenkomst zouden zijn, wat naar het oordeel van het hof niet het geval is, betekent dit dus niet dat de koopsom achteraf op grond van de beleidsregeling naar beneden dient te worden aangepast. (rov. 6.18) Het hof is op grond van alle omstandigheden van oordeel dat [verweerder] bij het sluiten van de overeenkomst mocht verwachten dat de Provincie hem de volledige koopsom zou betalen die in de koopovereenkomst staat vermeld, dus € 1.502.323,50. De koopovereenkomst zelf bevat daarvan geen afwijking, het taxatierapport waarop die koopsom is gebaseerd evenmin. Voor [verweerder] was weliswaar duidelijk dat de overeenkomst in het kader van subsidieverlening en de beleidsregeling 2005 werd afgesloten, maar dat betekent niet dat de in de uitgebreide beleidsregeling met bijlagen neergelegde bepalingen zonder verdere specifieke verwijzingen in de koopovereenkomst daarmee ook onderdeel van de koopovereenkomst zijn geworden en tot een niet uit de tekst van de koopovereenkomst blijkende substantiële bijstelling van de koopsom zouden moeten leiden. (rov. 6.19) De Provincie heeft bij haar antwoordakte nog verwezen naar een brochure die volgens haar voorafgaand aan de aanmelding aan [verweerder] is verstrekt, waarin wordt vermeld dat de Provincie de vergoeding op een lagere gecorrigeerde vervangingswaarde baseert als de aanmelder een afrondingstermijn van langer dan drie jaar kiest. Ook als vast zou staan dat de brochure aan [verweerder] is verstrekt, zou dit niet tot een andere conclusie leiden over de inhoud van de koopovereenkomst. In de eerste plaats geldt dat aan de reeds besproken inhoud van de schriftelijke koopovereenkomst veel meer gewicht toekomt dan aan een mogelijk eerder verstrekte brochure. Het ligt bovendien voor de hand dat de door de aanmelder gekozen langere afrondingstermijn, die in de brochure staat, doelt op een voorafgaand aan de koopovereenkomst gekozen langere afrondingstermijn. Daar is bij [verweerder] geen sprake van. Bij het sluiten van de koopovereenkomst beoogden beide partijen immers dat de verplaatsing van het bedrijf in 2009 zou zijn afgerond. Pas na het sluiten van de koopovereenkomst ontstond een impasse in de besluitvorming door de Provincie rond het landbouwontwikkelingsgebied waar [verweerder] zijn bedrijf heen wilde verplaatsen. De verplaatsing moest daarom toen worden uitgesteld. (rov. 6.20) De conclusie is dus dat de Provincie op basis van de koopovereenkomst een bedrag van € 1.502.323,50 verschuldigd is, waarvan een deel nog moet worden betaald. (rov. 6.21)

3 Beoordeling van het middel

3.1 Onderdeel 1 van het middel klaagt in de kern dat het hof heeft miskend dat de in de overeenkomst opgenomen koopprijs, althans in ieder geval de daarvan deel uitmakende gecorrigeerde vervangingswaarde, een subsidie betreft waarvan de hoogte wordt vastgesteld bij beschikking op basis van de Beleidsregeling 2005. Nu een subsidie niet kan worden verleend en vastgesteld bij een koop/uitvoeringsovereenkomst, kan de burgerlijke rechter, die over de nakoming van die overeenkomst oordeelt, niet zelfstandig beslissen over de beantwoording van de vraag wat de hoogte van de koopprijs, althans de gecorrigeerde vervangingswaarde, moet zijn en in het verlengde daarvan of de Provincie tekortschiet in de nakoming van de koopovereenkomst. De burgerlijke rechter is gebonden aan het oordeel omtrent de vaststelling van de subsidie, in dit geval het oordeel van de Afdeling van 8 april 2015, aldus het onderdeel. Indien dat anders zou zijn, zou de burgerlijke rechter immers een beslissing nemen die rechtstreeks de geldigheid van de vaststellingsbeschikking van 12 februari 2013 raakt, aldus de klacht.

3.2 In cassatie wordt niet opgekomen tegen het oordeel van het hof dat [verweerder] met de Provincie een koopovereenkomst heeft gesloten die het karakter heeft van een uitvoeringsovereenkomst als bedoeld in art. 4:36 Awb.

3.3 Uit titel 4.2 van de Awb vloeit voort dat subsidieverlening en subsidievaststelling plaatsvinden bij een op een wettelijk voorschrift berustende beschikking.[3] De rechtmatigheid van de verleningsbeschikking en de vaststellingsbeschikking staat ter beoordeling van de bestuursrechter.

3.4 Art. 4:36 lid 1 Awb bepaalt dat ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening een overeenkomst kan worden gesloten, maar een overeenkomst kan een beschikking tot subsidieverlening en -vaststelling niet vervangen.[4] De wetgever heeft afgezien van de regeling van de beschikkingvervangende overeenkomst op de grond dat dergelijke overeenkomsten de publiekrechtelijke regeling met betrekking tot subsidies in de titels 4.1 en 4.2 van de Awb onaanvaardbaar doorkruisen.[5]

3.5 In de uitspraak van 8 april 2015 heeft de Afdeling overwogen dat subsidie is verleend bij beschikking van 11 oktober 2005 en bij beschikking van 12 februari 2013 is vastgesteld op € 1.241.853,--, overeenkomstig Bijlage 4 bij de Beleidsregeling 2015. Het hof heeft onderkend dat het gebonden is aan het oordeel van de Afdeling over de geldigheid van de vaststellingsbeschikking van 12 februari 2013. Vervolgens heeft het hof overwogen dat het oordeelt over een ander geschilpunt, namelijk of de Provincie de koopovereenkomst is nagekomen door een lager bedrag aan [verweerder] te betalen dan de koopprijs die in de koopovereenkomst is opgenomen. Het hof heeft daarop de Provincie veroordeeld tot nakoming van de koopovereenkomst door betaling van het restant van de koopsom.

3.6 Door aldus een onderscheid te maken tussen de in de overeenkomst opgenomen koopprijs en de subsidie, is het hof uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. Indien een subsidie in de vorm van een koopprijs wordt verstrekt, kan in een uitvoeringsovereenkomst als bedoeld in art. 4:36 Awb niet een andere koopprijs worden overeengekomen dan uit de subsidieregeling voortvloeit, omdat dan in zoverre sprake zou zijn van een beschikkingvervangende overeenkomst. Voor zover de overeenkomst afwijkt van de (onherroepelijke) beschikking waarbij het bedrag van de subsidie is vastgesteld, kan daarvan geen nakoming worden gevorderd. Onderdeel 1 slaagt derhalve.

3.7 De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.

4 Beslissing

De Hoge Raad:

• vernietigt het arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 31 maart 2020;

• verwijst het geding naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing;

• veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Provincie begroot op € 7.082,89 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [verweerder] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

Dit arrest is gewezen door de vicepresident M.V. Polak als voorzitter en de raadsheren A.E.B. ter Heide, S.J. Schaafsma, F.R. Salomons en G.C. Makkink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer H.M. Wattendorff op 18 februari 2022.

ABRvS 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1073.

Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 31 maart 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:1132.

Zie HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:812, rov. 3.5.3.

Vgl. ABRvS 19 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2275.

Kamerstukken II 1994/95, 23700, nr. 5, p. 15; Handelingen II 1995/96, nr. 49, p. 3662-3663.

---

Voetnoten

ABRvS 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1073.

Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 31 maart 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:1132.

Zie HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:812, rov. 3.5.3.

Vgl. ABRvS 19 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2275.

Kamerstukken II 1994/95, 23700, nr. 5, p. 15; Handelingen II 1995/96, nr. 49, p. 3662-3663.