ECLI:NL:GHDHA:2025:1685 - Gerechtshof Den Haag - 16 september 2025

Civiel recht

Team Handel

Zaaknummer hof : 200.343.892/01 Zaak- en rolnummer rechtbank : C/09/664294 / KG ZA 24-320

Arrest in kort geding van 16 september 2025

in de zaak van

[appellant], wonend in [woonplaats] , appellant, advocaat: mr. N. van Collem, kantoorhoudend in Zoetermeer,

tegen

Gemeente Leidschendam-Voorburg, gevestigd in Leidschendam, geïntimeerde sub 1, advocaat: mr. H.N.T. Hoogwout, kantoorhoudend in Den Haag,

aan wier zijde zich heeft gevoegd

1828-VIII B.V., gevestigd in Amsterdam, geïntimeerde sub 2, advocaat: mr. P.E.J.M. Loeffen, kantoorhoudend in Amsterdam.

Het hof noemt partijen hierna [appellant] , de Gemeente en 1828 BV.

1 De zaak in het kort

1.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of de Gemeente een stuk gemeentegrond mag verkopen aan 1828 BV, zonder eventuele andere gegadigden de gelegenheid te bieden mee te dingen in een openbare selectieprocedure.

1.2 De Gemeente meent dat 1828 BV is aan te merken als enige serieuze gegadigde voor de grond, zodat een openbare selectieprocedure niet aan de orde is. [appellant] is het daar niet mee eens en vindt dat hij ook de kans moet krijgen om de grond te kopen.

1.3 In navolging van de voorzieningenrechter wijst het hof de vorderingen van [appellant] af.

2 Procesverloop in hoger beroep

2.1 Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

2.2 Op 17 juli 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. Partijen zijn daarin bijgestaan door hun voornoemde advocaten, de Gemeente tevens door mr. M.C. van Hemert, kantoorgenoot van mr. Hoogwout, en 1828 BV tevens door mr. M. Knipscheer, kantoorgenote van mr. Loeffen. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd.

3 Feitelijke achtergrond

3.1 [appellant] beheert, ontwikkelt en handelt in vastgoed. Hij is eigenaar van enkele percelen aan de [...straat] in [plaats] . Ten zuiden van die percelen ligt het perceel [adres] ( [plaats] ), dat sinds februari 2023 eigendom is van 1828 BV, een onderneming die zich eveneens bezig houdt met vastgoedontwikkeling. Op het perceel [adres] staat een gebouw waarin voorheen een timmerfabriek werd geëxploiteerd.

3.2 Nabij [adres] ligt een stuk grond van 395 m2 dat eigendom is van de Gemeente (in navolging van het vonnis van de voorzieningenrechter hierna: perceel B).

3.3 1828 1828 BV heeft op 3 september 2020 een initiatief ingediend bij de Gemeente voor de sloop van de oude timmerfabriek en de realisatie van een wooncomplex op het betreffende perceel (hierna: bouwplan). Het bouwplan voorzag in de bouw van 138 huurappartementen, waarvan 85% sociale huur voor jongeren in de leeftijdscategorie 18 tot 28 jaar. 1828 BV heeft te kennen gegeven daarvoor het naastgelegen perceel B van de Gemeente te willen kopen.

3.4 Op 20 juli 2022 hebben 1828 BV en de Gemeente met betrekking tot het bouwplan een intentieovereenkomst en vervolgens een “Anterieure overeenkomst” gesloten. Daarin is onder meer vastgelegd dat de Gemeente in beginsel bereid is planologische medewerking te verlenen aan de door 1828 BV beoogde bouwactiviteit en daarvoor perceel B aan 1828 BV te verkopen.

3.5 Omwonenden en ondernemers uit de omgeving (waaronder [appellant] ) hebben bezwaren geuit tegen het bouwplan. Zij hebben zich verenigd in [Actiegroep X] . De bezwaren zien onder meer op de voorgenomen onderhandse verkoop van perceel B aan 1828 BV.

3.6 Op 27 september 2022 heeft de advocaat van [Actiegroep X] onder meer aan de Gemeente geschreven: “Met een beroep op het gelijkheidsbeginsel meldt de heer [appellant] zich hierbij aan als gegadigde voor de aankoop van het desbetreffende stuk grond. De heer [appellant] heeft veel belangstelling voor het stuk grond,, daar hij aan de [...straat] reeds vastgoed verhuurt. Laatstgenoemde kan derhalve worden aangemerkt als serieuze gegadigde. De selectieprocedure hiervoor kunt u bekendmaken aan ondergetekenden.

Wellicht ten overvloede verzoekt de Actiegroep om eventuele onderhandelingen (…) ter zake de grond, voor zover onderhandelingen gaande zijn, op te schorten totdat ook andere gegadigden daartoe in de gelegenheid zijn gesteld.”.

3.7 Op 28 februari 2024 heeft de Gemeente het ‘Voornemen tot verkoop van gemeentegrond nabij [adres] te [plaats] ’ (hierna ook: het Voornemen) gepubliceerd in het Gemeenteblad. In de publicatie staat onder meer: “De Gemeente is voornemens planologische medewerking te verlenen aan een bouwplan van 1828-VIII B.V. Het bouwplan voorziet in (…) de realisatie van een appartementencomplex met 138 huurappartementen en bijbehorende gedeelde voorzieningen, (…), op het perceel gelegen aan de [adres] (dat reeds in eigendom is van 1828-VIII B.V.) en op[perceel B]. (…) Naar het oordeel van de Gemeente is 1828-VIII B.V. de enige serieuze gegadigde voor de aankoop van dit perceel.

Toelichting en motivering

(…) De ontwikkelaar is volgens de Gemeente de enige serieuze gegadigde voor de aankoop van het perceel, waardoor het de Gemeente vrijstaat tot rechtstreekse verkoop aan de ontwikkelaar over te gaan. Daaraan liggen de volgende objectieve, toetsbare en redelijke criteria en omstandigheden ten grondslag: -De Gemeente verkoopt de grond aan de eigenaar van de [adres] met als doel om één bouwplan te ontwikkelen voor deze locatie, inclusief het perceel gemeentegrond; -Verkoop van de gemeentegrond aan een andere partij dan 1828-VIII B.V. is niet wenselijk, omdat een separate ontwikkeling van het perceel gemeentegrond niet kan leiden tot een financieel haalbaar plan met een dergelijke omvang en soortgelijke functie, zoals het aantal (sociale) huurwoningen; -Verkoop van het perceel maakt de ontwikkeling van een uniek concept mogelijk, gebaseerd op een initiatief van 1828-VIII B.V. dat woonruimte biedt voor jongeren, waaraan de Gemeente met het aangaan van de anterieure overeenkomst in beginsel planologische medewerking verleent en waarin wordt voorzien in woningen voor een specifieke doelgroep waar veel vraag naar is; -Het te verkopen perceelsgedeelte is niet geschikt voor een separate herontwikkeling vanwege beperkingen als gevolg van de huidige omliggende (bedrijfs)bestemmingen en de beperkte oppervlakte.

Reactietermijn

Indien u zich niet kunt verenigen met dit voornemen, dan dient u dit kenbaar te maken door middel van een gemotiveerd bericht aan (…), uiterlijk op 20 maart (…), gevolgd door het aanhangig maken van een kort geding (…), uiterlijk op 10 april 2024.”

3.8 Bij brief van 20 maart 2024 is [appellant] opgekomen tegen de voorgenomen verkoop van de Gemeentelijke percelen aan 1828 BV. Vervolgens heeft hij het onderhavige kort geding aanhangig gemaakt.

4 Procedure bij de voorzieningenrechter

4.1 [appellant] heeft de Gemeente in kort geding gedagvaard en gevorderd (zakelijk weergegeven): Primair:

Subsidiair:

een maatregel te treffen die passend is en recht doet aan de belangen van [appellant] ;

Primair en subsidiair: zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- voor iedere dag of gedeelte daarvan dat de Gemeente niet voldoet aan de hoofdveroordeling van het te wijzen vonnis, totdat een maximum van € 250.000,- is bereikt, dan wel die bedragen die de rechtbank in goede justitie vermeent te behoren, met veroordeling van de Gemeente in de kosten van het geding, waaronder de nakosten, met begroting hiervan, zowel met als zonder betekening.

4.2 De voorzieningenrechter heeft op de zitting van 28 mei 2024 toegestaan dat 1828 BV zich voegt aan de zijde van de Gemeente.

4.3 In het bestreden vonnis zijn de vorderingen van [appellant] afgewezen en is [appellant] veroordeeld in de proceskosten.

5 Inzet en beoordeling in hoger beroep

5.1 [appellant] is met vier grieven van het vonnis in hoger beroep gekomen. Hij heeft gevorderd dat het vonnis van de voorzieningenrechter wordt vernietigd en dat zijn vorderingen alsnog worden toegewezen, met de hoofdelijke veroordeling van de Gemeente en 1828 BV in de proceskosten, met nakosten en wettelijke rente.

5.2 De grieven van [appellant] strekken ten betoge, samengevat weergegeven, dat de Gemeente in strijd handelt met de zogenoemde Didam-regels[1] door voor de voorgenomen verkoop van perceel B geen mededingingsruimte te bieden door middel van een openbare selectieprocedure. Standpunt Gemeente

5.3 De Gemeente beroept zich op de in de Didam-arresten aanvaarde uitzondering dat geen openbare selectieprocedure hoeft plaats te vinden als bij voorbaat vaststaat, of redelijkerwijs mag worden aangenomen, dat voor het te verkopen perceel slechts één serieuze gegadigde bestaat.

5.4 Volgens de Gemeente is 1828 BV voor perceel B de enige serieuze gegadigde omdat (1) dat perceel is gelegen naast en aangrenzend aan het perceel [adres] dat al eigendom is van 1828 BV en de gemeente haar grond, conform haar beleid, in beginsel alleen verkoopt aan eigenaren van aan gemeentepercelen grenzende gronden, (2) met het bouwplan van 1828 BV wordt voorzien in (sociale) huurwoningen voor een specifieke doelgroep waar veel vraag naar is en (3) de beide percelen in het door 1828 BV ontwikkelde plan integraal worden benut, terwijl de separate (her)ontwikkeling van perceel B vanwege de beperkte oppervlakte niet kan leiden tot een financieel haalbaar plan met een dergelijke omvang en soortgelijke functie. Aangrenzend perceel? (grief 1)

5.5 [appellant] heeft bestreden dat de Gemeente het beleid hanteert om uitsluitend grond te verkopen aan eigenaren van direct aangrenzende percelen. Daarnaast wijst hij erop dat zijn percelen aan een openbare weg zijn gelegen, die -net als perceel B aan de overzijde van die weg- eigendom is van de Gemeente. Nu zowel de openbare weg, als perceel B gemeentegrond zijn, zou volgens [appellant] geen rol mogen spelen dat een openbare weg is gelegen tussen zijn percelen en perceel B en moeten de percelen van [appellant] en perceel B, zo begrijpt het hof, worden beschouwd als aangrenzende percelen.

5.6 Anders dan [appellant] heeft betoogd blijkt uit (art. 2 sub 2 van) de door de Gemeente en 1828 BV overgelegde ‘Notitie gronduitgifte gemeente Leidschendam-Voorburg 2019’[2] dat de Gemeente bij de beoordeling van een aanvraag om gronduitgifte als uitgangspunt hanteert dat de grond wordt verkocht aan de eigenaar van het aangrenzende perceel, dit om versnippering en kantelenvorming van de openbare ruimte te voorkomen. [appellant] heeft aangevoerd dat de geldigheid van die Notitie per 1 januari 2024 is vervallen, maar de Gemeente heeft ter zitting aangegeven dat deze Notitie per die datum is opgevolgd door een op deze punten gelijkluidende Notitie[3]. [appellant] bestrijdt niet dat 1828 BV beschikt over een direct aangrenzend perceel. Anders dan [appellant] stelt, geldt dat niet voor [appellant] zelf, omdat zijn percelen van perceel B zijn afgescheiden door de openbare weg. Weliswaar behoort die weg ook toe aan de Gemeente, maar dat neemt niet weg dat perceel B en de openbare weg zelfstandige percelen zijn met elk een eigen bestemming. Samenvoeging van de percelen van [appellant] met perceel B tot één aansluitend geheel is daarom niet mogelijk. Op die tussengelegen weg bevindt zich ook een groot openbaar parkeerterrein. Grief 1 faalt. 1828 BV enige serieuze gegadigde? (grieven 2 en 3)

5.7 [appellant] voert verder aan dat de Gemeente 1828 BV ten onrechte heeft aangemerkt als de ‘enige serieuze gegadigde’. Hij meent dat de door de Gemeente gehanteerde selectiecriteria niet voldoen aan de vereisten dat deze objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Volgens [appellant] heeft de Gemeente op voorhand het (ook al vóór de Didamarresten geldende) gelijkheidsbeginsel buiten de deur gewerkt ten faveure van 1828 BV en zijn de door de Gemeente gehanteerde selectiecriteria “naar 1828 BV toegeschreven”. Hij betwist dat perceel B niet geschikt is voor separate ontwikkeling en dat het bouwplan van 1828 BV geen doorgang kan vinden zonder perceel B. De Gemeente heeft volgens [appellant] alles in het werk gesteld om 1828 BV een voorkeurspositie te verschaffen, hetgeen in strijd is met het verbod van favoritisme en het verbod van willekeur, en dus ongeoorloofd volgens art. 3:14 BW. [appellant] voert aan dat de Gemeente met de publicatie van het Voornemen in 2024 veel te laat was met het creëren van mededingingsruimte, zodat hem niet kan worden tegengeworpen dat hij geen (vergelijkbaar of zelfs beter) plan heeft ingediend.

5.8 Evenals de voorzieningenrechter is het hof voorshands van oordeel dat de Gemeente op grond van de drie hierboven in ro. 5.4 genoemde omstandigheden redelijkerwijs kon aannemen dat 1828 BV als enige serieuze gegadigde voor de verkoop van perceel B in aanmerking kon komen. Geen enkele andere gegadigde kon en kan immers voldoen aan het vereiste dat wordt beschikt over een direct aangrenzend perceel waarvoor met medeneming van perceel B een plan is, of kan worden, ontwikkeld waarmee tegemoet wordt gekomen aan de binnen de Gemeente bestaande behoefte aan meer (sociale) huurwoningen voor jongeren in de leeftijdscategorie 18 tot 28 jaar. Ook [appellant] beschikt, zoals eerder overwogen, niet over een aangrenzend perceel. Hij houdt zich naar eigen zeggen evenmin bezig met sociale woningbouw. Dat de Gemeente voornemens is perceel B te verkopen aan 1828 BV is dus niet strijdig met het gelijkheidsbeginsel. Van gelijke gevallen is immers geen sprake.

5.9 Dat [appellant] perceel B wellicht goed zou kunnen gebruiken voor zijn behoefte aan meer parkeerruimte maakt niet dat de Gemeente 1828 BV niet als enige serieuze gegadigde mocht aanmerken. Met inachtneming van de haar toekomende beleidsruimte gaat de Gemeente zelf over de criteria waaraan moet zijn voldaan om voor selectie in aanmerking te komen. [appellant] heeft niet toegelicht dat en waarom het niet redelijk zou zijn dat de Gemeente haar perceel wenst te verkopen aan een partij die een bouwplan heeft ontwikkeld waarmee, anders dan bij de door [appellant] beoogde gebruiksbestemming, tegemoetgekomen wordt aan de binnen de Gemeente bestaande hoge woningnood en maatschappelijke urgentie om (meer) sociale woningbouw te realiseren. De Gemeente heeft verwezen naar diverse regelgeving en (openbare) beleidsstukken waaruit deze urgentie blijkt, waaronder de ‘Verordening sociale en middeldure woningbouw Leidschendam-Voorburg 2022’[4], de mede door de Gemeente ondertekende ‘Regionale Realisatieagenda Wonen Haaglanden (regionale woondeal)’ van 14 maart 2023[5], de ‘Woonzorgvisie Leidschendam-Voorburg 2022 t/m 2030’[6] en de ‘Woonagenda Gemeente Leidschendam-Voorburg 2024 tot en met 2027’[7]. Met de publicatie van het Voornemen is [appellant] (en andere potentiële gegadigden) alsnog de kans geboden om op basis van objectieve en concrete en daarmee toetsbare criteria een vergelijkbaar plan in te dienen, maar dat heeft [appellant] niet gedaan. Dat 1828 BV haar bouwplan mogelijk ook zou kunnen doorvoeren zonder perceel B - de Gemeente en 1828 BV hebben betwist dat het plan dan nog kostendekkend zou zijn - maakt dat niet anders. Met medeneming van perceel B kan met het bouwplan van 1828 BV worden tegemoetgekomen aan de gemeentelijke wens om ter plaatse zoveel mogelijk (sociale) huurwoningen te realiseren en het kan de Gemeente bezwaarlijk worden tegengeworpen dat zij aan die wens ook uitvoering wil geven. Terecht wijst de Gemeente erop dat de vraag óf en ten behoeve van welk beleidsdoel zij als eigenaar van een haar toebehorend perceel tot verkoop overgaat binnen haar (beleids)vrijheid valt.

5.10 Bij zijn verwijt dat de Gemeente met de publicatie van het Voornemen in 2024 te laat was voor het creëren van mededingingsruimte omdat het tot die tijd alleen leek te gaan over grondruil heeft [appellant] geen belang. Immers, ook als hij eerder met de Gemeente in gesprek was geraakt, was hij, zoals hij ter zitting nader heeft toegelicht, niet in staat geweest om een met dat van 1828 BV vergelijkbaar bouwplan te ontwikkelen. Ook de grieven 2 en 3 kunnen [appellant] derhalve niet baten. Strijd met het transparantiebeginsel? (grief 4)

5.11 [appellant] verwijt de Gemeente ten slotte dat jegens hem over de gesprekken met 1828 BV geen openheid is betracht. Hij wijst erop dat de Gemeente al vanaf 2019 exclusief en achter gesloten deuren in gesprek was met 1828 BV. Toen de advocaat van [Actiegroep X] in de brief van 27 september 2022 aan de Gemeente kenbaar had gemaakt dat [appellant] geïnteresseerd was in de aankoop van perceel B, was de enkele reactie die [appellant] van de Gemeente kreeg dat de verkoop zou geschieden tegen marktconforme voorwaarden met teruglevering van een deel van de grond. Bij gebrek aan wetenschap betwist [appellant] dat de voorgenomen verkoop van perceel B aan 1828 BV plaatsvindt onder marktconforme voorwaarden.

5.12 De Gemeente heeft onder verwijzing naar de gesprekken en bijeenkomsten zoals beschreven in het ‘Participatieverslag [adres] [plaats] ’ van 9 oktober 2023[8] gemotiveerd bestreden dat [appellant] van het overleg tussen de Gemeente en 1828 BV onwetend is gehouden. Uit dat verslag blijkt dat 1828 BV al in januari 2022 is gestart met het voeren van informatieve gesprekken met omwonenden en andere belanghebbenden, waaronder met belanghebbenden die zich later hebben verenigd in de [Actiegroep X] , waarvan ook [appellant] deel uitmaakte. Met direct belanghebbenden is een klankbordgroep gevormd. Aan de deelnemers daarvan is gevraagd om actief mee te denken. Met de klankbordgroep, waaraan ook door [Actiegroep X] werd deelgenomen, zijn verschillende denkrichtingen uitgewerkt. Blijkens de verslagen van de sessies van deze klankbordgroep[9] heeft [appellant] in elk geval de bijeenkomsten van 8 maart, 28 maart, 8 mei en 5 september 2023 persoonlijk bijgewoond. Het verwijt van [appellant] dat jegens hem geen openheid is betracht over de bouwplannen van 1828 BV ontbeert dus een feitelijke grondslag.

5.13 Daarnaast volgt reeds uit de brief van de advocaat van [Actiegroep X] van 27 september 2022 dat [appellant] al vanaf 2022 op de hoogte was van de plannen die 1828 BV had met perceel B. Desondanks heeft hij al die tijd geen stappen ondernomen voor het ontwikkelen van een eventueel alternatief plan voor dat perceel. Dat de Gemeente mogelijk al vanaf 2019 met 1828 BV in gesprek was - 1828 BV en de Gemeente hebben dat bestreden - maakt dat niet anders. Het staat de Gemeente vrij om met een mogelijk geïnteresseerde koper al dan niet in gesprek te gaan, en voorafgaand aan de brief van 27 september 2022 had [appellant] zich nog niet als mogelijk geïnteresseerde partij gemeld.

5.14 Met de publicatie van het Voornemen op 28 februari 2024 heeft de Gemeente voorafgaand aan de verkoop tijdig en in het openbaar blijk gegeven van haar voornemen om perceel B aan 1828 BV te verkopen. Zij heeft daarbij gemotiveerd aangegeven op basis van welke criteria zij meent dat 1828 BV daarvoor als enige in beeld is. Aldus is [appellant] alsnog de mogelijkheid geboden op een gelijke kans bij de aankoop van het perceel. Dat [appellant] zich niet in de door de Gemeente gehanteerde criteria kan vinden maakt niet dat 1828 BV niet als de enige serieuze gegadigde voor de grond kon worden aangemerkt.

5.15 Het verwijt van [appellant] dat de voorgenomen verkoop aan 1828 BV mogelijk niet plaatsvindt onder marktconforme voorwaarden treft evenmin doel. Niet alleen zou deze omstandigheid niet kunnen leiden tot toewijzing van (een van) de vorderingen van [appellant] , ook heeft de Gemeente onweersproken aangevoerd dat perceel B zal worden verkocht voor een marktconforme prijs op basis van een voordien door een onafhankelijke derde opgesteld taxatierapport. Grief 4 faalt eveneens. Bewijsaanbod

5.16 Het bewijsaanbod van [appellant] wordt gepasseerd, omdat in een kort geding voor bewijslevering geen plaats is. Overigens heeft [appellant] geen feiten te bewijzen aangeboden die, indien bewezen, tot een andere uitkomst kunnen leiden. Conclusie en proceskosten

5.17 De conclusie is dat het hoger beroep van [appellant] niet slaagt. Daarom zal het hof het vonnis bekrachtigen. Aan het door de Gemeente en 1828 BV gevoerde verweer tegen de door [appellant] gevorderde dwangsom komt het hof niet toe.

5.18 Het hof zal [appellant] als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de zowel bij de Gemeente als bij 1828 BV gevallen proceskosten van het hoger beroep. Voor een veroordeling in de volledige proceskosten zoals de Gemeente heeft verzocht ziet het hof geen grond.

5.19 Het hof begroot de proceskosten aan de zijde van de Gemeente en 1828 BV ieder op: griffierecht € 798,- salaris advocaat € 2.428,- (2 punten × tarief II) nakosten € 178,- (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing) Totaal € 3.404,- De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten zal worden toegewezen zoals vermeld in de beslissing*.*

6 Beslissing

Dit arrest is gewezen door mr. A.E.A.M. van Waesberghe, mr. I. Brand en mr. A.F.H. ten Brummelhuis, en in het openbaar uitgesproken op 16 september 2025 in aanwezigheid van de griffier.

Hoge Raad 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 en Hoge Raad 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661

Prod. 6 memorie van antwoord Gemeente en prod. 3 memorie van antwoord 1828 BV

Notitie gronduitgifte gemeente Leidschendam-Voorburg 2024

Prod. 1 conclusie van antwoord Gemeente

Prod. 5 conclusie van antwoord Gemeente

Prod. 1 memorie van antwoord Gemeente

Prod. 2 memorie van antwoord Gemeente

Prod. 4 memorie van antwoord Gemeente

Als bijlage 6 gehecht aan het Participatieverslag van 9 oktober 2023

Voetnoten