ECLI:NL:CRVB:2025:1373 - Gewijzigde grondslag in bezwaar maakt loonsanctie onrechtmatig

24/896 WIA Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 maart 2024, 23/4974 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante)

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

Datum uitspraak: 17 september 2025 [betrokkene] (betrokkene)

SAMENVATTING

Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht aan appellante een loonsanctie heeft opgelegd. Volgens appellante is dat niet het geval. De Raad volgt dit standpunt en komt tot het oordeel dat het Uwv aan appellante ten onrechte een loonsanctie heeft opgelegd. Het Uwv is veroordeeld tot vergoeding van schade.

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. R. van der Stap, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Verder is een verzoek om schadevergoeding ingediend. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.

Betrokkene heeft als derde-belanghebbende aan het geding deelgenomen.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 25 juni 2025. Voor appellante is verschenen [naam directeur] , directeur, en [naam mede gemachtigde] als mede-gemachtigde, bijgestaan door mr. C.S. Kehrer-Bot, kantoorgenoot van mr. Van der Stap. Tevens is betrokkene verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.A. Vermeijden.

OVERWEGINGEN

Inleiding

Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1. Betrokkene was als verkoopmedewerkster voor 32 uur per week werkzaam bij appellante. Op 3 december 2020 heeft zij zich ziekgemeld. Betrokkene heeft op 13 september 2022 een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd. Een verzekeringsarts heeft op 21 november 2022 een medische beoordeling gedaan*.* Een arbeidsdeskundige heeft, nadat aan appellante aanvullende vragen waren gesteld over de ondernomen re-integratie-activiteiten, op 22 november 2022 het re-integratieverslag beoordeeld. De arbeidsdeskundige heeft vastgesteld dat de re-integratie-inspanningen van appellante in het eerste en tweede spoor onvoldoende zijn geweest en er geen deugdelijke grond is voor dit verzuim. Bij besluit van 25 november 2022 heeft het Uwv appellante een loonsanctie opgelegd voor de duur van 52 weken tot 30 november 2023.

1.2. In de bezwaarfase hebben een verzekeringsarts bezwaar en beroep en een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep onderzoek gedaan en een rapport opgesteld.

1.3. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft de sociaal-medische begeleiding door de bedrijfsarts – anders dan de primaire verzekeringsarts – adequaat geacht. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep is tot de conclusie gekomen dat appellante in het eerste spoor voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. In het tweede spoor is echter sprake van tekortkomingen. Het Uwv heeft op basis hiervan geen aanleiding gezien voor wijziging van zijn standpunt en het bezwaar in het besluit van 15 juni 2023 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2.1. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat sprake is van een besluit met een voor appellante belastend karakter. Daarom is het aan het Uwv om aannemelijk te maken dat appellante onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. De re-integratie-inspanningen hebben hier niet tot een bevredigend resultaat geleid omdat geen sprake was van structurele werkhervatting door betrokkene die aansloot bij haar resterende functionele mogelijkheden. In dat geval moet het Uwv beoordelen wat door betrokkene en appellante daadwerkelijk aan reintegratieinspanningen is ondernomen. Het Uwv heeft hierbij gebruikgemaakt van de Werkwijzer poortwachter (Werkwijzer). De Werkwijzer heeft niet de status van een beleidsregel, maar is een interne werkinstructie.

2.2. De rechtbank heeft vastgesteld dat het Uwv er terecht van is uitgegaan dat de bedrijfsarts geen urenbeperking aan de orde heeft geacht. Daartoe heeft de rechtbank verwezen naar de Benutbare Mogelijkhedenlijst van 16 december 2021, waarin geen urenbeperking is opgenomen in de rubriek ‘werktijden’. Verder heeft de bedrijfsarts dit ook in zijn terugkoppeling van 19 oktober 2022 te kennen gegeven. Op grond hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep inzichtelijk en overtuigend heeft gemotiveerd dat, uitgaande van het persoons- en zoekprofiel van betrokkene, zij niet voldoende en niet naar de juiste functies gesolliciteerd heeft. Betrokkene had haar sollicitaties in een eerder stadium moeten toespitsen op het daadwerkelijk zoekprofiel, of in een eerder stadium op dat vlak aangestuurd moeten worden. Niet controleerbaar is welke activiteiten er in de periode tussen april 2022 en september 2022 precies zijn verricht binnen spoor twee en of er ook maandelijks sollicitaties zijn verricht. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de ter zitting betrokken stelling van appellante over begeleiding en aansturing van betrokkene niet uit de dossierstukken blijkt. Betrokkene is blijven solliciteren naar functies die vergelijkbaar zijn met haar eigen functie waarvoor zij was uitgevallen. Uit het dossier blijkt niet dat de route naar werk via een opleiding is onderzocht. Verder is betrokkene geen opleiding aangeboden om haar mogelijkheden op het vinden van passend werk te vergroten. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat appellante zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht en dat het Uwv appellante terecht een loonsanctie heeft opgelegd.

De standpunten van partijen

3.1. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Daartoe heeft appellante de volgende gronden aangevoerd.

3.1.1. De loonsanctie is een belastend besluit dat duidelijk en helder gemotiveerd moet zijn zodat een werkgever in de gelegenheid is om het gebrek te herstellen. Verder mogen op grond van de rechtspraak[1] van de Raad aanvullingen of wijzigingen door het Uwv van de grondslag waarop de loonsanctie is gebaseerd niet meer plaatsvinden, omdat dat in strijd is met het reparatoire karakter van een loonsanctie. Aangezien de motivering voor de loonsanctie in bezwaar is gewijzigd en appellante pas met het bestreden besluit van de haar verweten tekortkomingen op de hoogte werd gesteld, voert appellante aan dat er voor haar onvoldoende gelegenheid was om het verzuim te herstellen. Een verzoek om bekorting van de loonsanctie zou illusoir zijn. Appellante wijst verder op een inhoudelijke tegenstelling in de rapporten in bezwaar.

3.1.2. Appellante heeft gewezen op uitspraken van de Raad[2] waarin is geoordeeld dat wel voldoende re-integratie-inspanningen zijn verricht. Appellante acht onvoldoende duidelijk waarop het standpunt is gebaseerd dat betrokkene ook had moeten solliciteren op functies met een arbeidsomvang van 32 uur per week, terwijl betrokkene alleen beperkt geschikt was voor het aangepaste eigen werk en zij beperkingen heeft voor zittend en staand werk. Bij de beoordeling van de inspanningen in het tweede spoor moeten alle ontplooide activiteiten worden meegenomen. Uit de voortgangsrapportages, het sollicitatie-overzicht en het activiteitenoverzicht blijkt dat veel activiteiten zijn ontplooid. Het Uwv heeft in dit geval alleen op basis van gesteld onvoldoende solliciteren de conclusie getrokken dat er onvoldoende inspanningen zijn verricht.

3.1.3. De omstandigheid dat er gedurende de periode van april 2022 tot november 2022 geen voortgangsrapportages zijn opgesteld, is – gelet op de feitelijk ontplooide reintegratieactiviteiten – onvoldoende om te komen tot de conclusie dat er onvoldoende reintegratie-inspanningen zijn verricht.

3.2. Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.

3.3. Betrokkene heeft ter zitting haar medische situatie toegelicht. Zij is jong en heeft een zwaar beschadigde rug. Betrokkene benadrukt dat zij desondanks de wil heeft om te werken.

Het oordeel van de Raad

De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de aan appellante opgelegde loonsanctie in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn (ook) te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

De beoordeling van de re-integratie-inspanningen van appellante

4.2. Niet in geschil is dat betrokkene ten tijde van de beoordeling van de reintegratieinspanningen niet structureel in passende arbeid, die aansloot bij haar resterende functionele mogelijkheden, heeft hervat. Het Uwv heeft daarmee terecht aangenomen dat geen sprake is van een bevredigend resultaat. Dit brengt mee dat het Uwv kon toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de re-integratie-inspanningen van appellante.

4.3. Vastgesteld wordt dat appellante in het eerste spoor voldoende re-integratieactiviteiten heeft verricht. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het Uwv terecht de opgelegde loonsanctie in het bestreden besluit heeft gehandhaafd, op de grond dat appellante onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht in het tweede spoor. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.

4.4.1. Het Uwv heeft appellante bij het primaire besluit een loonsanctie opgelegd. Aan die loonsanctie is als tekortkoming ten grondslag gelegd dat er door de bedrijfsarts ten onrechte is uitgegaan van een urenbeperking in de belastbaarheid van betrokkene, waardoor onvoldoende is beargumenteerd dat er geen herplaatsingsmogelijkheden waren in het eerste spoor. Doordat ten onrechte werd uitgegaan van deze urenbeperking van betrokkene is in het tweede spoor naar arbeidsmogelijkheden gezocht op basis van een onjuist zoekprofiel.

4.4.2. In bezwaar heeft het Uwv zijn standpunt in die zin gewijzigd dat de beoordeling van de belastbaarheid van betrokkene door de bedrijfsarts alsnog juist is geacht. De begeleiding van betrokkene door de bedrijfsarts is daarbij ook voor het overige adequaat bevonden, zodat er van een tekortkoming in het eerste spoor geen sprake is. Voor wat betreft de reintegratieactiviteiten in het tweede spoor heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep vastgesteld dat er tijdig in januari 2022 is gestart met een trajectplan en dat het zoekprofiel daarbij juist is opgesteld. Toch is volgens de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep in het tweede spoor sprake van een tekortkoming, omdat niet alle afspraken uit het trajectplan ook zijn uitgevoerd. Betrokkene heeft minder sollicitaties verricht dan in het trajectplan was afgesproken, heeft op onjuiste functies gesolliciteerd en gedurende de periode mei tot en met september 2022 zijn geen voortgangsrapportages opgesteld.

4.5. De Raad onderschrijft het standpunt van appellante dat de tekortkomingen die in bezwaar door het Uwv zijn vastgesteld, niet als grondslag kunnen dienen voor het bestreden besluit. Uit vaste rechtspraak[3] volgt dat het bepaalde in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA meebrengt dat de door het Uwv bij het besluit tot oplegging van de loonsanctie gegeven motivering zodanig concreet dient te zijn, dat het de werkgever op basis daarvan voldoende duidelijk kan zijn waaruit zijn tekortkoming ten aanzien van de reintegratieinspanningen bestaat, zodat hij zich kan richten op het herstellen van dat gebrek. Bovendien volgt uit het belastende karakter van het besluit tot oplegging van een loonsanctie dat het Uwv bij dat besluit duidelijk dient te motiveren welke tekortkoming aan de werkgever wordt verweten en gemotiveerd uiteen dient te zetten dat dit zonder deugdelijke grond gebeurt.[4]

4.6. De aan het primaire besluit ten grondslag gelegde tekortkoming zag op een onjuiste beoordeling van de belastbaarheid door de bedrijfsarts en een daardoor onjuist opgesteld zoekprofiel in het trajectplan, waardoor kansen in het eerste en tweede spoor mogelijk waren gemist. Dat er door appellante en betrokkene – daarnaast – niet volledig uitvoering zou zijn gegeven aan de afspraken in het trajectplan, doordat er op onvoldoende (en niet-passende) functies zou zijn gesolliciteerd en doordat voortgangrapportages over de periode van mei tot en met september 2022 ontbreken, is door het Uwv bij de primaire oplegging van de loonsanctie niet als tekortkoming benoemd. Voor appellante, die de in bezwaar gestelde tekortkomingen overigens heeft bestreden, was daardoor onduidelijk wat de haar verweten tekortkomingen waren en op welke wijze zij deze moest herstellen alvorens een verzoek tot bekorting van de loonsanctie te kunnen indienen.

4.7. Uit 4.5 volgt dat de in bezwaar vastgestelde tekortkomingen in het tweede spoor niet aanvullend aan de opgelegde loonsanctie ten grondslag kunnen worden gelegd. Nu het Uwv het standpunt, dat een onjuiste belastbaarheid en onjuist zoekprofiel is gehanteerd waardoor re-integratiekansen in het eerste en tweede spoor mogelijk zijn gemist, in bezwaar heeft verlaten, is de grondslag aan de loonsanctie komen te ontvallen.

4.8. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van appellante slaagt. Het beroep tegen het bestreden besluit is bij de aangevallen uitspraak ten onrechte ongegrond verklaard. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het besluit van 25 november 2022 zal worden herroepen.

Het verzoek om vergoeding van schade

4.9.1. Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.

4.9.2. Appellante heeft in hoger beroep verzocht om bij een gegrondverklaring van het hoger beroep het Uwv te veroordelen tot vergoeding van de schade die appellante ten gevolge van het onrechtmatige besluit heeft geleden. De schade houdt verband met de betalingsverplichtingen die appellante door instandhouding van de arbeidsovereenkomst jegens betrokkene heeft moeten voortzetten. De totale schade heeft appellante begroot op € 22.807,71. Ter zitting is vastgesteld dat het Uwv zich – mocht de besluitvorming als onrechtmatig worden gekwalificeerd – in de hoogte van dat schadebedrag kan vinden. Het Uwv wordt daarom veroordeeld tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 22.807,71.

Conclusie en gevolgen

Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, het beroep tegen het bestreden besluit wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd. Het besluit van 25 november 2022 wordt herroepen. Het Uwv wordt veroordeeld tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 22.807,71.
Omdat het hoger beroep slaagt, bestaat er aanleiding om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante. De kosten voor verleende rechtsbijstand worden begroot op € 1.294,- in bezwaar (bezwaarschrift 1 punt, hoorzitting 1 punt, met een waarde per punt van € 647,-), € 1.814 in beroep (beroepschrift 1 punt, zitting 1 punt, met een waarde per punt van € 907,-) en € 1.814,- in hoger beroep (hogerberoepschrift 1 punt, zitting 1 punt, met een waarde per punt van € 907,-), in totaal € 4.922,-. Verder dient het Uwv het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht te vergoeden. Voor het verzoek om schadevergoeding wordt € 907,- (verzoekschrift 1 punt, met een waarde per punt van € 907,-) toegekend. Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding. In totaal bedragen de proceskosten daarmee € 5.829,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep tegen het besluit van 15 juni 2023 gegrond en vernietigt dat besluit;
herroept het besluit van 25 november 2022;
veroordeelt het Uwv tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 22.807,71;
veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 5.829,-;
bepaalt dat het Uwv het in beroep en hoger beroep door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 924,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.J.M. Weyers als voorzitter en D.S. de Vries en F.M. Rijnbeek als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Snellenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025.

(getekend) E.J.J.M. Weyers

(getekend) C.M. Snellenberg

Bijlage

Artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht

De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:

a. een onrechtmatig besluit;

b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;

c. het niet tijdig nemen van een besluit;

d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.

CRvB 28 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK1570 en CRvB 7 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:698.

CRvB 28 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK1570 en CRvB 12 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY5959.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 22 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2646.

CRvB 11 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:861.

Voetnoten