ECLI:NL:CBB:2025:432 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - 26 augustus 2025

uitspraak

zaaknummer: 22/1157

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 augustus 2025 op het hoger beroep van:

(gemachtigde: P.J. Houtsma)

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 mei 2022, kenmerk ARN 20/306, in het geding tussen

de maatschap en

(gemachtigden: mr. H.J. Kram, mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa)

met als derde partij

Procesverloop in hoger beroep

De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 mei 2022 (niet gepubliceerd).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting van de enkelvoudige kamer was op 25 oktober 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de maatschap haar gemachtigde en namens de minister mr. H.J. Kram en mr. A.H. Spriensma-Heringa. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken met de nummers 22/109, 22/110, 22/1156, 22/1158 en 22/2051. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.

Het College heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

Partijen hebben nadere stukken ingezonden.

De zitting van de meervoudige kamer was op 9 april 2025. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken met de nummers: 22/109, 22/110, 22/1156, 22/1158, 22/2051 en 23/1334. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de maatschap haar gemachtigde en namens de minister mr. H.J. Kram en mr. M. Leegsma.

De maatschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

Grondslag van het geschil

1.1 Met het besluit van 15 mei 2015 (boetebesluit) heeft de staatssecretaris van Economische Zaken bestuurlijke boetes van in totaal € 6.323,50 opgelegd aan de maatschap wegens overtredingen van (onder meer) artikel 7 in samenhang met artikel 8 van de Meststoffenwet (Msw) in 2013. De minister heeft het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard. Tegen de beslissing op bezwaar heeft de maatschap beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep met de uitspraak van 6 december 2018 (niet gepubliceerd) gegrond verklaard en de boete bepaald op € 5.175,-. De maatschap heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld.

1.2 De maatschap heeft de minister verzocht om terug te komen van het boetebesluit (herzieningsverzoek). Volgens de maatschap volgt uit de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, 653 en 654; hierna de uitspraken van 18 december 2018) dat de minister bij de boeteoplegging ten onrechte geen inzicht heeft gegeven in onnauwkeurigheidsmarges, waardoor haar recht op een eerlijk proces is geschonden. Daarom moet de boete worden herroepen.

1.3 De minister heeft het herzieningsverzoek met het in de beslissing op bezwaar van 1 december 2019 gehandhaafde besluit van 14 augustus 2019 afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de maatschap geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Daarbij heeft de minister erop gewezen dat het genoemde boetebesluit door de uitspraak van de rechtbank over de boete onherroepelijk is komen vast te staan.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap ongegrond verklaard. Voor zover voor het hoger beroep van belang heeft de rechtbank het volgende overwogen. De minister heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de uitspraken van het College waarop de maatschap zich beroept, niet zijn aan te merken als nieuwe feiten of omstandigheden. Dit kan de afwijzing van het herzieningsverzoek in beginsel dragen. De rechtbank heeft de afwijzing van het herzieningsverzoek verder niet evident onredelijk geacht. Hierbij heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak van het College van 7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1050). De rechtbank ziet geen grond om hier anders over te oordelen. De rechtbank acht van belang dat de maatschap bij de bestrijding van het boetebesluit de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest niet heeft bestreden en evenmin heeft aangevoerd dat de inhoud van de (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges haar onbekend of onduidelijk was. De rechtbank heeft wel geconstateerd dat de minister de afwijzing van het herzieningsverzoek onvoldoende heeft gemotiveerd. De minister had in dit besluit moeten nagaan of de afwijzing van het herzieningsverzoek in het geval van de maatschap evident onredelijk is. Dit motiveringsgebrek heeft de rechtbank in beroep gepasseerd, omdat de maatschap hierdoor niet is benadeeld en voldoende gelegenheid heeft gehad om adequaat op het verweer van de minister op dit punt te reageren.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Standpunt van de maatschap 3 De maatschap voert in hoger beroep aan dat uit de uitspraken van het College van 18 december 2018 blijkt dat de minister willens en wetens informatie heeft achtergehouden in de zaak van de maatschap. Dit is voldoende om terug te moeten komen van een besluit dat in rechte vaststaat. Volgens de maatschap is haar recht op een eerlijk proces op grond van artikel 6 van het EVRM geschonden.

Standpunt van de minister 4 De minister handhaaft zijn standpunt dat de afwijzing van het herzieningsverzoek niet evident onredelijk is. In het voornemen tot het opleggen van de boete heeft de minister te kennen gegeven of en waar marges zijn toegepast in de boeteberekening. De maatschap had, net als de appellanten in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 18 december 2018, in bezwaar en (hoger) beroep haar bezwaren tegen het toepassen van de marges naar voren kunnen brengen. De maatschap heeft ook geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding kunnen zijn om minder belang toe te kennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van de maatschap. Hierbij verwijst de minister naar de hiervoor onder 2 aangehaalde uitspraak van het College van 7 december 2021 onder 5.4. Er is volgens de minister geen sprake van schending van artikel 6 van het EVRM, zoals de maatschap stelt.

Oordeel van het College

Toetsingskader

5.1 Na het verstrijken van (redelijke) beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een besluit definitief (ook wel onherroepelijk). Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.

5.2 Bij de beoordeling van een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Als het bestuursorgaan het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over dat verzoek (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131), onder 3.4, en de uitspraak van het College van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190), onder 2.2 en 2.3). Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen.

5.3 Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de hierboven aangehaalde uitspraak van het College van 24 mei 2017). De (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van de Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten betekent dat dit “evident-onredelijk”-criterium ook geldt voor boetebesluiten (zie de uitspraak van de grote kamer van de Centrale Raad van Beroep van 19 juli 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:1363), onder 4.4.2). Uit de aard van het voor de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb geldende criterium vloeit voort dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit te concluderen en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken (zie de uitspraak van de grote kamer, onder 4.4.3). In navolging van de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 6 december 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2623) geldt dat bij die beoordeling verschillende aspecten en criteria een rol kunnen spelen, zoals de uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan van de onjuistheid van de eerdere besluitvorming.

Geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden

6 Zoals op beide zittingen van het College is vastgesteld, zijn partijen het erover eens dat van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb geen sprake is. Ook het College is (met de rechtbank) van oordeel dat de maatschap geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd en dat dit oordeel de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het boetebesluit in beginsel kan dragen.

Geen evidente onredelijkheid

7 Dat is anders als het besluit om niet terug te komen van een eerder besluit evident onredelijk is. De maatschap heeft in hoger beroep aangevoerd dat uit de uitspraken van 18 december 2018 volgt dat dit het geval is. Daarover overweegt het College als volgt.

7.1 Onder 5.4 van de uitspraak van 18 december 2018 met nummer ECLI:NL:CBB:2018:652 is het volgende overwogen (met cursivering van het College) in een zaak die betrekking had op overtreding van artikel 14 van de Msw:

“5.4 Hoewel het betoog van appellante dat de norm neergelegd in artikel 14 van de Msw strijdigheid oplevert met de onschuldpresumptie, naar hiervoor onder 5.3 is overwogen, op zichzelf bezien niet slaagt, geeft dit betoog, nu appellante daarmee mede de stelling verdedigt dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is, wel aanleiding tot het oordeel dat hier degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van die marges. De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het aan de niet-sluitende boekhouding (na correctie met marges) ontleende bewijsvermoeden te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van het vermoeden dat een overtreding van artikel 14 van de Msw is begaan die een, eventueel, waarneembaar gevolg van onregelmatige afvoer of excessief uitrijden weerspiegelt. Het College verwijst hiertoe allereerst naar hetgeen hiervoor onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 is overwogen. Daaruit vloeit voort dat niet is uitgesloten dat in geval van het niet sluiten van de mestboekhouding de betrokken veehouder – mogelijk geheel ten onrechte – de verdenking op zich laadt dat hij zich aan onregelmatigheden heeft schuldig gemaakt. Het College verwijst voorts naar de bedenkingen die de raadsheer advocaat-generaal heeft geuit met betrekking tot de onschuldpresumptie (zie zijn beantwoording van vraag 5 in de conclusie onder 10.5). Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.”

7.2 Onder 5.4 van de uitspraak van 18 december 2018 met nummer ECLI:NL:CBB:2018:653 is het volgende overwogen (met cursivering van het College) in een zaak die (zoals de onderhavige zaak van de maatschap) betrekking had op overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw:

“5.4 Appellant heeft, ook nu het hier gaat om een bestuurlijke boete wegens een gestelde overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw, in lijn met het in de onder 5.3 genoemde uitspraak[dit is de onder 7.1 genoemde uitspraak met nummer ECLI:NL:CBB:2018:652, College] onder 5.4 en 5.5 overwogene, aanspraak erop dat ook hij vanaf het moment dat hem wordt medegedeeld dat ten aanzien van hem het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte wordt gesteld van de inhoud van de (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges (hierna: marges). De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het vermoeden van onregelmatige afvoer te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen, en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van dat vermoeden. Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.”

7.3 Uit de hiervoor geciteerde overwegingen volgt dat het hanteren van geheime marges ten tijde van het voornemen leidt tot een onherstelbaar gebrek aan het boetebesluit wegens schending van fundamentele rechten, indien en voor zover de veehouder in de boeteprocedure stelt dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is of als in die procedure een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Uit de geciteerde overwegingen blijkt, anders dan de maatschap heeft betoogd, niet dat de enkele omstandigheid dat ten tijde van het voornemen geheime marges zijn gehanteerd, leidt tot een onherstelbaar gebrek.

7.4 Zoals onder 5.3 is overwogen, volgt uit de daar aangehaalde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 juli 2023 onder 4.4.3 dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om te concluderen tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken. Hierin is de maatschap niet geslaagd. Zij heeft in hoger beroep, ook nadat haar daarnaar ter zitting was gevraagd, niet aangevoerd dat haar herzieningsverzoek (anders dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft geoordeeld) was gebaseerd op een betoog in de boeteprocedure dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is, of dat de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest onjuist is. Gelet hierop kan het beroep van de maatschap op artikel 6 van het EVRM niet leiden tot de conclusie dat sprake is van evidente onredelijkheid. Het College ziet daarom geen reden om tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraken van 7 december 2021 (hiervoor aangehaald onder 2) en van 6 december 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:788).

7.5 Het College volgt de rechtbank dan ook in haar oordeel dat de afwijzing van het herzieningsverzoek niet evident onredelijk is.

8 Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.

Overschrijding van de redelijke termijn

9 De maatschap heeft verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is in beginsel overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Deze termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door de minister (13 september 2019) en eindigt op de dag van deze uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval met één jaar en ruim elf maanden is overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechter toe te rekenen, nu de bestuurlijke fase minder dan een jaar heeft geduurd. Per half jaar (naar boven afgerond) waarmee de redelijke termijn is overschreden, bedraagt de schadevergoeding € 500,-. Dit brengt mee dat het College de Staat zal veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan de maatschap tot een bedrag van € 2.000,-.

Proceskosten

10 Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling in de rechterlijke fase, zal de Staat worden veroordeeld in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 907,- per punt en een zaak van licht gewicht (wegingsfactor 0,5, vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:660), onder 2.3.2).

Beslissing

Het College:

betaling aan de maatschap van een schadevergoeding van € 2.000,-;

• veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de door

de maatschap in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 453,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. D. Brugman en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2025.

w.g. H.L. van der Beek De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.