ECLI:NL:CBB:2025:363 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - 8 juli 2025

uitspraak

zaaknummer: 23/1488

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juni 2023, kenmerk 21/4569, in het geding tussen

de slachterij

(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)

Procesverloop in hoger beroep

De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4555 (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.

De zitting was op 16 april 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de slachterij [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde en namens de minister: de gemachtigde alsmede [naam 4] .

Grondslag van het geschil

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2 Op 10 november 2020 bevond een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel - en Warenautoriteit (NVWA) zich in de koelcel van de slachterij. Tijdens de inspectie heeft de toezichthouder geconstateerd dat een op de grond gevallen stuk vlees werd teruggehangen zonder dat er actie werd ondernomen om de ontstane verontreiniging te verwijderen. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 14 januari 2021 (het rapport).

1.3 Op grond van het rapport heeft de minister vastgesteld dat de slachterij het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: "levensmiddelen werden niet in alle stadia van de verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd."

1.4 Met het besluit van 19 maart 2021 heeft de minister aan de slachterij een boete opgelegd van € 2.500, - wegens overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en met artikel 4, tweede lid en bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004.

1.5 In het besluit op bezwaar van 16 juli 2021, waar het beroep bij de rechtbank tegen was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft de beroepsgronden van de slachterij verworpen, maar het beroep gegrond verklaard en de boete gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:

"3.2. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van bevindingen wat de toezichthouder in de koelcel waar vleesdelen bestemd voor humane consumptie hingen, heeft geconstateerd. De toezichthouder constateerde dat twee aanwezige personeelsleden geen actie ondernamen nadat hij een vleesdeel op de grond had horen vallen. Enkele minuten daarna kwamen twee andere personeelsleden de ruimte in die het vleesdeel direct van de vloer op de oorspronkelijke plaats terug hingen zonder dit te controleren op verontreiniging en zonder de eerder aanwezige personeelsleden op de hoogte te stellen. Vervolgens constateerde deze toezichthouder dat het vleesdeel aan de kant waar het in contact was gekomen met de vloer zichtbaar verontreinigd was met donkere korrels en spikkels. Pas nadat de toezichthouder de meewerkend voorman op de hoogte had gesteld van de constatering, is actie ondernomen en is het vleesdeel apart gehangen en schoon gesneden.

Op basis van deze bevindingen wordt eiseres verweten dat zij het vlees niet heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging.

3.3. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus dat het hier om een beboetbaar feit gaat omdat eiseres niet op verantwoorde wijze is omgegaan met het vlees, dat bezoedeld was doordat het op de grond was gevallen. Twee andere personeelsleden, die daarna in de ruimte zijn gekomen, hebben het vlees weer teruggehangen, maar hebben daarbij het vlees niet gecontroleerd op verontreiniging en dit vlees dus niet schoongemaakt, terwijl dit vlees bedoeld was voor humane consumptie. Vervolgens hebben de medewerkers ook geen melding gemaakt dat het vleesdeel op de grond was gevallen. Pas nadat de toezichthouder de meewerkend voorman had aangesproken, is er actie ondernomen en is het verontreinigde vlees alsnog apart gehangen en schoon gesneden.

De rechtbank volgt verweerder in dit standpunt. Dat verweerder hier een onjuiste norm voor het opleggen van de boete zou hebben gehanteerd, volgt de rechtbank niet. Het gaat hier immers om de norm van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 van Verordening 852/2004 waarin staat dat in alle stadia van de productie, verwerking en distributie levensmiddelen moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie. Doordat het vlees op de grond was gevallen, heeft eiseres dit vlees dus niet beschermd tegen elke vorm van verontreiniging.

3.4. De rechtbank volgt eiseres niet in de stelling dat in het rapport van bevindingen sprake is van een aantoonbaar onjuiste waarneming, omdat de toezichthouder het vlees niet heeft zien vallen. Zoals verweerder in het verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht, blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder het vlees op de grond heeft horen vallen en dat er een stuk vlees op de grond bleek te liggen, terwijl dit niet eerder door het personeel was waargenomen. Verder heeft verweerder toegelicht dat met het terughangen op de "oorspronkelijke plek" is bedoeld dat het vleesdeel is teruggehangen aan een vrije haak of een ander middel voor bevestiging van het vlees aan de rail aan het plafond boven de plek waar het vlees op de grond had gelegen.

3.5. Ook anderszins is niet gebleken van aantoonbaar onjuiste waarnemingen in het rapport van bevindingen. Dat het rapport van bevindingen (14 januari 2021) twee maanden later is opgesteld dan de datum van de controle op 10 november 2020 maakt het voorgaande niet anders. De toezichthouder maakt aantekeningen van de bevindingen tijdens de controle en maakt foto's en dit wordt later uitgewerkt in een rapport.

Eiseres is hierdoor niet in haar belangen geschaad, nu zij door middel van het indienen van een zienswijze en een bezwaarschrift heeft kunnen reageren op de bevindingen in het rapport.

3.6. Eiseres heeft in beroep en ter zitting gewezen op de werkwijze binnen haar bedrijf (de werkinstructie "Behandeling afwijkende producten") waarmee zij wenst aan te geven dat zij ook na de post mortem-keuring nog mogelijkheden zou hebben tot aan het einde van het proces om eventuele verontreinigingen weg te snijden.

De stelling dat het optreden van de toezichthouder haar de kans zou hebben ontnomen om de gebruikelijke maatregelen te treffen, volgt de rechtbank niet.

Het gaat er in dit geval om dat het verontreinigde vlees door de medewerkers is teruggehangen, zonder dat daarop enige actie is gevolgd, zoals het doen van een melding dan wel het markeren van het vlees. Pas op aanwijzing van de toezichthouder is het vlees apart gehangen en is de verontreiniging verwijderd.

3.7. De stelling dat de verontreiniging van het vlees door verweerder onvoldoende is aangetoond, kan niet slagen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat tijdens een andere inspectie is geconstateerd dat het vleesdeel aan de zijde waarmee het in contact was gekomen met de vloer zichtbaar verontreinigd was met materiaal, dat bestond uit donkere korrels en spikkels. Verweerder heeft in dit verband ook gewezen op foto 3 bij het rapport waarop de verontreiniging te zien is. Naar aanleiding van deze constatering heeft de voorman het vleesdeel ook apart laten hangen en schoon laten snijden.

3.8. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat sprake was van een overtreding. Verweerder was dus bevoegd aan eiseres een boete hiervoor op te leggen."

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Beoordeling van de overtreding

3.1 De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

3.2 De slachterij stelt er geen sprake is van een overtreding. De boete is te vroeg opgelegd, omdat de toezichthouder het opknaptraject heeft doorkruist nadat het vlees was gevallen. De medewerkers hebben het vlees teruggehangen en waren al – geheel conform de werkinstructie - bezig met het inschakelen van de leidinggevende en een opknapper voor het verontreinigde vlees. Het lijkt erop dat de toezichthouder, nadat de medewerkers de ruimte hadden verlaten, meteen al in actie is gekomen, zonder af te wachten of er een melding is of werd gedaan. Er is ook geen onderzoek gedaan naar de acties die de medewerkers gingen ondernemen.

3.3 De minister stelt dat er sprake is van een overtreding, doordat het vlees op de grond is gevallen en de slachterij het levensmiddel daardoor niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie voldoende heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging.

3.4 Verder heeft de slachterij, in tegenstelling tot dat wat zij betoogt, niet gehandeld in overeenstemming met de werkinstructie. De medewerkers hebben alleen het vleesdeel teruggehangen en hebben de ruimte meteen verlaten. Volgens de werkinstructie moet echter na het ophangen van het vlees het karkasdeel eerst visueel worden gecontroleerd en moeten eventuele zichtbare bezoedelingen eerst worden verwijderd door middel van wegsnijden. Uit het rapport is duidelijk op te maken dat, nadat de toezichthouder de medewerker voorman op de hoogte had gebracht, er pas actie werd ondernomen en het vleesdeel apart is gehangen en schoon gesneden. Hierdoor kan de slachterij niet met succes betogen dat er is gehandeld volgens de werkinstructie.

3.5 Het College kan zich vinden in de strekking van de onder 2 weergegeven overwegingen van de rechtbank. Hij voegt daaraan nog het volgende toe. Uit het rapport blijkt dat het vleesdeel op de grond is gevallen en het College stelt vast dat dit tussen partijen ook niet in geschil is. Het College overweegt dat om te kunnen spreken van een overtreding van de norm die is vervat in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) 852/2004 sprake moet zijn van een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) 852/2004, waardoor het vlees i) ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, ii) schadelijk wordt voor de gezondheid, of iii) op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. In de regel kan er op voorhand van worden uitgegaan dat als "naakt" vlees in contact komt met een voorwerp dat niet schoon of ontsmet is, dat een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 10 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:809 en 4 maart 2025, ECLI:NL:CBB:2025:123). In dit geval is het vlees in aanraking gekomen met de vloer waarbij er gezien de aard en het gebruik daarvan door de slachtmedewerkers en derden niet van kan worden uitgegaan dat dit een schoon of ontsmet oppervlak betreft. Het enkele feit dat het vlees is gevallen is dan ook een overtreding waarvoor de minister bevoegd is een boete op te leggen.

3.6 Op de zitting heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat de minister af kan zien van het opleggen van een boete als er juist wordt gehandeld volgens de werkinstructie. In dit geval is het College met de minister van oordeel dat er niet conform de werkinstructie is gehandeld. Uit het rapport blijkt dat er twee personeelsleden de ruimte in kwamen en het vleesdeel direct van de vloer op de oorspronkelijke plaats terughingen zonder dit te controleren op verontreiniging. Vervolgens hebben zij beiden de ruimte verlaten. Er is door de slachterij op geen enkele manier aannemelijk gemaakt dat de weggelopen medewerkers een vervolgactie hadden ingezet. Zij hebben het vlees niet gemarkeerd en zonder het ingrijpen van de toezichthouder was het goed mogelijk dat het vlees niet meer opgeknapt kon worden, omdat de lijn waar het vlees aan hangt de hele tijd in beweging is. De minister heeft dan ook terecht een boete opgelegd.

Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep

4 Voor zover de slachterij ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het betoog slaagt daarom niet.

Overschrijding redelijke termijn

5.1 Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.

5.2 In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

5.3 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 25 februari 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met vier maanden overschreden. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. De rechtbank heeft de boete reeds gematigd met 5% vanwege de overschrijding van de redelijke termijn met drie maanden. De slachterij is daardoor al afdoende gecompenseerd voor de overschrijding.

Slotsom

6 Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2025.

w.g. R.W.L. Koopmans w.g. B.W.N. van den Oever

Bijlage

Wettelijk kader

Wet dieren

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

[…]

Regeling dierlijke producten

Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen

Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

[…]

de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004; […]

Artikel 2 Definities

Voor de uitvoering van deze verordening gelden de volgende definities:

[…]

f) "verontreiniging": de aanwezigheid of de introductie van een gevaar;

[…]

Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften

[…]

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)

[…]

Hoofstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen

[…]

In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

[…]"