ECLI:NL:RVS:2025:3963 - Raad van State - 20 augustus 2025

202404078/1/A3.

Datum uitspraak: 20 augustus 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de korpschef van politie,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 mei 2024 in zaak nr. 22/6261 in het geding tussen:

[wederpartij], wonend te Haarlem,

en

de korpschef.

Procesverloop

Bij besluit van 24 juni 2022 heeft de korpschef de aan G4S Security B.V. verleende toestemming om [wederpartij] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten ingetrokken.

Bij besluit van 29 november 2022 heeft de korpschef het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft [wederpartij] beroep ingesteld.

Bij tussenuitspraak van 7 september 2023 heeft de rechtbank de korpschef in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.

Bij besluit van 27 november 2023 heeft de korpschef, onder intrekking van het besluit van 29 november 2022, het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 mei 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij]  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2023 vernietigd, het besluit van 24 juni 2022 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.

Tegen de tussenuitspraak en de uitspraak van 21 mei 2024 heeft de korpschef hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 juli 2025, waar de  korpschef, vertegenwoordigd door mr. F.H.G. Frielink en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. C. Lubben, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1.       De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2.       [wederpartij] was sinds 31 mei 2021 werkzaam als beveiliger bij G4S Security B.V. in Amsterdam. Op 24 juni 2022 heeft de korpschef de toestemming op grond van artikel 7, vijfde lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) ingetrokken, omdat hij [wederpartij] onvoldoende betrouwbaar acht om beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten. Bij zijn beoordeling heeft de korpschef de b-grond van paragraaf 3.3 van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Beleidsregels) toegepast. De korpschef heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat [wederpartij] op 2 april 2022 in de dienstauto van G4S Security heeft gereden onder invloed van alcohol. Hiervoor is hij als verdachte geregistreerd voor overtreding van artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994. In bezwaar heeft de korpschef de intrekking gehandhaafd. Aan het nieuwe besluit van 27 november 2023 heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat het Openbaar Ministerie op 31 augustus 2023 met een strafbeschikking een geldboete van € 300,00 heeft opgelegd aan [wederpartij] voor het rijden onder invloed. Naar aanleiding daarvan heeft de korpschef in het nieuwe besluit de intrekkingsgrond gewijzigd naar de a-grond van paragraaf 3.3 van de Beleidsregels. De korpschef heeft geen aanleiding gezien om af te wijken van de terugkijktermijn, omdat hij de kans op recidive niet als gering beschouwt. [wederpartij] is het niet eens met de besluitvorming.

Uitspraak van de rechtbank

3.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en dat de korpschef het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet heeft hersteld. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de korpschef had moeten beoordelen of de gekozen maatregel in dit specifieke geval een passende en noodzakelijke maatregel is. De afweging van de korpschef bevat geen daadwerkelijk oordeel over de noodzaak van de gekozen maatregel, omdat de korpschef een alternatief voor de maatregel niet bij zijn oordeel heeft betrokken, aldus de rechtbank.

Beoordeling van het hoger beroep

4.       De korpschef betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit het besluit van 27 november 2023 niet duidelijk kenbaar blijkt dat hij heeft beoordeeld of de intrekking een noodzakelijke, geschikte en passende maatregel was. Hij voert hiertoe aan dat hij ten tijde van het besluit op basis van de op dat moment beschikbare informatie heeft gemotiveerd dat het beoogde doel van een betrouwbare veiligheidszorg alleen kon worden bereikt met een intrekking en niet met een minder ingrijpbare maatregel, zoals een waarschuwing. In dit verband heeft hij gewezen op de aard van het misdrijf en het feit dat [wederpartij] heeft erkend langdurig alcoholverslaafde te zijn. De korpschef acht de kans op recidive niet gering, gezien de korte tijd tussen het incident en de behandeling van de alcoholverslaving van [wederpartij]. Uit de behandelingsrapporten blijkt bovendien dat twee maal melding is gemaakt van een terugval. In het besluit van 27 november 2023 heeft een  belangenafweging plaatsgevonden waarbij rekening is gehouden met het inkomensverlies, de lange staat van dienst van [wederpartij] en het feit dat dit zijn eerste vergrijp is.

Verder betoogt de korpschef dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de korpschef geen alternatieve maatregel zou hebben overwogen. Hij voert hiertoe aan dat hij niet wettelijk bevoegd is tot het opleggen van een verplichting tot het ondergaan van blaastesten. Dergelijke afspraken zouden daarom leiden tot rechtsonzekerheid en willekeur, aldus de korpschef.

4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:865), heeft artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr gelet op de bewoordingen ervan, geen imperatief karakter. Dit verplicht de korpschef daarom niet om, als zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, de toestemming voor tewerkstelling bij een beveiligingsorganisatie in te trekken. Bij deze beoordeling bestaat dus ruimte voor een belangenafweging.

4.2.    De Afdeling heeft verder eerder overwogen (uitspraak van

23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564) dat het besluit om de toestemming in te trekken een belastend besluit is. Het intrekken van de verleende toestemming is een bestuursrechtelijke maatregel die het maatschappelijk belang dat gediend is bij een betrouwbare veiligheidszorg ondersteunt. Van belang is dat degenen die in de beveiliging werkzaam zijn betrouwbaar zijn en blijven. De Afdeling acht intrekking van de verleende toestemming op zichzelf geen onredelijk middel om het bovenstaande doel te bereiken. Daarbij moet de maatregel wel zijn afgestemd op het individuele geval. De korpschef dient daartoe te motiveren waarom de gekozen maatregel in het specifieke geval een passende en noodzakelijke maatregel is. Bij de beoordeling van de noodzakelijkheid van de maatregel staat de vraag centraal of de maatregel noodzakelijk is om het doel te bereiken. Als het antwoord op die vraag is dat het gewenste doel van een betrouwbare veiligheidszorg ook kan worden bereikt met een minder ingrijpende maatregel dan intrekking van de toestemming, dan is intrekking niet noodzakelijk.

4.3.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de korpschef voldoende heeft gemotiveerd waarom intrekking in het geval van [wederpartij] een passende en noodzakelijke maatregel is om betrouwbare veiligheidszorg veilig te stellen. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat [wederpartij] een geldboete heeft opgelegd gekregen voor het rijden onder invloed. Op basis van de Beleidsregels wordt een betrokkene in dat geval in beginsel onbetrouwbaar geacht. De korpschef heeft beleidsruimte om tot een eventuele intrekking over te gaan. In het behandelingsrapport van 26 september 2023 staat dat de verslavingsbehandeling van [wederpartij] is afgerond. In het rapport staat echter ook dat [wederpartij] tijdens de behandeling tweemaal een terugval heeft gehad na het stoppen met de medicatie. Ook staat er dat de behandeling tijdelijk is stopgezet omdat [wederpartij] niet naar de afspraken was gekomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de korpschef dit mogen meewegen in de motivering van het besluit tot intrekking. Hoewel het prijzenswaardig is dat [wederpartij] de verslavingsbehandeling heeft afgerond, en hiermee een welwillende houding heeft getoond, is de Afdeling het met de korpschef eens dat op het moment van het besluit van

27 november 2023 de kans op recidive niet gering was. Daar komt bij dat de behandeling na drie maanden nog moest worden geëvalueerd. Deze evaluatie had ten tijde van het besluit nog niet plaatsgevonden. Op de zitting heeft de korpschef het belang van deze evaluatie benadrukt, omdat hiermee inzicht kan worden gegeven in de voortgang en de betrouwbaarheid van de behandelingsresultaten. Gelet op de terugvallen en het ontbreken van een dergelijke evaluatie, kon de korpschef zich redelijkerwijs op het standpunt stellen dat het incident te kort geleden was om de terugkijktermijn te verkorten. Op de zitting bij de Afdeling heeft de korpschef wel de bereidwilligheid van [wederpartij] erkend. De korpschef heeft toegelicht dat bij een eventuele nieuwe aanvraag stukken over een positieve evaluatie of nazorg van de behandeling, als zij worden overgelegd, betrokken zullen worden.

De korpschef heeft in zijn beoordeling ook mogen meewegen dat het rijden onder invloed niet strookt met de werkzaamheden van [wederpartij], omdat hij als beveiliger juist werkzaam was in de mobiele surveillance. Hiermee heeft [wederpartij] voor een potentieel gevaarlijke verkeerssituatie gezorgd. Gelet op het zwaarwegende algemene belang van een betrouwbare veiligheidszorg, acht de Afdeling dit niet onredelijk.

Verder overweegt de Afdeling dat de door [wederpartij] opgeworpen vergelijking met de zaak in de uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2548, niet op gaat. In die zaak was geen sprake van een alcoholverslaving bij de betrokkene. Aan die uitspraak kan [wederpartij] niet de waarde ontlenen die hij daaraan gehecht wenst te zien.

Tot slot overweegt de Afdeling over alternatieve maatregelen het volgende. Hoewel de korpschef bij de toepassing van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr minder verstrekkende maatregelen dan intrekking moet overwegen (zie onder meer de uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564), bestaat er geen wettelijke grondslag voor de korpschef om aan beveiligers een verplichte blaastest voorafgaand aan het starten van een dienst op te leggen. De korpschef heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid hiertoe ontbreekt. Ook heeft de korpschef mogen besluiten dat een waarschuwing in dit geval onvoldoende was om het doel van betrouwbare veiligheidszorg te garanderen.

Het betoog slaagt.

Slotsom

5.       Het hoger beroep is hierom al gegrond. De tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit op bezwaar van 27 november 2023 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de korpschef de toestemming om [wederpartij] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten mocht intrekken.

6.       De korpschef hoeft de proceskosten niet te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van de korpschef van politie gegrond;

II.       vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 september 2023 in zaak nr. 22/6261;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 mei 2024 in zaak nr. 22/6261;

IV.     verklaart het beroep van [wederpartij] ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.

w.g. Schipper-Spanninga

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Soffner

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025

818-1166

BIJLAGE

Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus

Artikel 7

1 […]

2 Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee.

3 […]

4 […]

5. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid kan worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend.

Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019

3.3. Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden

De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van:

a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;

b. andere omtrent de aanvrager bekende feiten.

Ad a. (veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken)

De persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd mag op het moment van de aanvraag niet:

1. binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd of,

2. binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete of een taakstraf is opgelegd

Verlenging terugkijktermijn

Wanneer de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheidsstraf heeft ondergaan wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn (telkens) vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming. Dit totdat de termijn bestaat uit in totaal vier dan wel acht jaren, waarin geen sprake is geweest van een vrijheidsbenemende straf. De betrokkene heeft immers gedurende de duur van de vrijheidsbenemende straf niet kunnen laten zien dat hij geen (relevante) strafbare feiten meer zal plegen.

Transacties en strafbeschikkingen

Een transactie met het Openbaar Ministerie en een strafbeschikking, opgelegd door het Openbaar Ministerie of door een opsporingsambtenaar, worden gelijk gesteld met een onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak.

Hoger beroep

Om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt wordt als uitgangspunt

genomen de datum van rechterlijke uitspraak in eerste aanleg.

Buitenlandse veroordelingen

Een veroordeling in het buitenland, wegens overtreding van een aldaar geldende strafbepaling, wordt gelijk gesteld met een veroordeling in Nederland voor zover het feit ook in Nederland strafbaar is gesteld.

Afwijking termijnen

De korpschef, de Commandant van de Koninklijke Marechaussee, of de Minister van Justitie en Veiligheid, in het geval van een leidinggevende of een organisatie of recherchebureau zonder vestiging in Nederland, kan van de hiervoor onder 1 en 2 bepaalde termijnen afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.

Andere rechterlijke uitspraken dan veroordelingen

Met betrekking tot rechterlijke uitspraken die niet tot een veroordeling hebben geleid, kan gedacht worden aan zaken waarbij het tot een vrijspraak is gekomen wegens het ontbreken van wettig en overtuigend bewijs.

Die situatie zal in het algemeen minder snel aanknopingspunten bieden om een toestemming te weigeren. Een vrijspraak wil echter niet zonder meer zeggen dat de verdachte het feit niet heeft gepleegd, maar dat de rechter niet voldoende bewezen acht dat de verdachte het feit gepleegd heeft. De korpschef kan in bepaalde gevallen ook na een vrijspraak nog altijd reden hebben om de persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd niet betrouwbaar te achten. In het algemeen is het wel zo dat een vrijspraak extra zware eisen zal stellen aan de motivering van de weigering van de toestemming.

Ad b. (andere omtrent de aanvrager bekende feiten)

De toestemming kan ook worden geweigerd wanneer op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name -maar niet uitsluitend- het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.