ECLI:NL:RBZWB:2025:5895 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - 2 september 2025

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 24/8421

Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een Verklaring Omtrent Gedrag (hierna: VOG). Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

Procesverloop

Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een VOG voor een functie als persoonlijk begeleider in de zorg. De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 19 juli 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 november 2024 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

2.1. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2. De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser met [naam] en namens de staatssecretaris mr. D.L. van der Wijst en mr. A.L. de Gier.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten en omstandigheden

Eiser heeft op 13 mei 2024 een aanvraag ingediend voor een VOG voor een functie als persoonlijk begeleider bij [zorgorganisatie] in [plaats 2].

3.1. De staatssecretaris heeft op 6 juni 2024 het voornemen kenbaar gemaakt om de aanvraag af te wijzen. Eiser heeft hiertegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt.

3.2. Met het besluit van 19 juli 2024 heeft de staatsecretaris de aanvraag afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

3.3. De staatssecretaris heeft met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard.

Toetsingskader

Op grond van artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) is een VOG een verklaring van Onze Minister dat uit het onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.

4.1. De staatssecretaris weigert de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.[1] Bij de beoordeling van een aanvraag worden door de staatssecretaris de criteria gehanteerd zoals neergelegd in de Beleidsregel VOG-NP-RP-2024 (hierna: Beleidsregel).

4.2. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Terugkijktermijn

Bij de beoordeling van de justitiële gegevens wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang de periode waarover terug wordt gekeken en de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.[2]

5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van eiser de in duur beperkte terugkijktermijn van toepassing is. Uit paragraaf 3.1.1. van de Beleidsregel volgt dat bij een terugkijktermijn die in duur is beperkt de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het Justitieel Documentatie Systeem (JDS). Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel heeft ondergaan. In dat geval wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn (telkens) vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming.[3] Om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt wordt – voor zover relevant – als uitgangspunt genomen de datum van rechterlijke uitspraak in eerste aanleg, of de pleegdatum.[4]

5.2. Eiser is van mening dat de staatssecretaris ten onrechte de terugkijktermijn heeft verlengd. Hij woont al sinds 2019 zelfstandig buiten een instelling en heeft sindsdien geen strafbare feiten meer gepleegd. Daarbij hoeft een verlengde terugkijktermijn niet direct te leiden tot een afwijzing van de aanvraag voor de VOG. Eiser verwijst daarbij naar een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant.[5]

5.3. De staatssecretaris heeft vier jaar en 3033 dagen teruggekeken. De staatssecretaris heeft namelijk de terugkijktermijn verlengd met de periode van 21 mei 2014 tot en met 10 september 2022, waarin eiser in jeugddetentie zat en/of onder toezicht stond van justitie. De staatssecretaris heeft aangevoerd dat zij terecht is uitgegaan van een verlengde terugkijktermijn. Eiser heeft tijdens de terugkijktermijn namelijk een vrijheidsbenemende maatregel ondergaan, in de vorm van een PIJ-maatregel. Dat eiser al langere tijd niet meer intramuraal, maar zelfstandig buiten de instelling woonde, doet daar niet aan af. Hij onderging nog steeds de PIJ-maatregel met dwangverpleging, moest zich nog steeds aan alle voorwaarden houden en stond nog steeds onder toezicht van de instelling en reclassering.

5.4. Aan eiser is een PIJ-maatregel opgelegd. Noch in de Wjsg, noch in de Beleidsregels is uitgelegd wat in het kader van deze wet een vrijheidsbenemende maatregel is en of de PIJ-maatregel als een dergelijke maatregel als bedoeld in de Wjsg moet worden gezien. Ook de jurisprudentie biedt hierover geen uitsluitsel. In artikel 1, sub s, van de Penitentiaire beginselenwet is deze term wel gedefinieerd. Hieruit volgt dat een PIJ als een vrijheidsbenemende maatregel moet worden beschouwd. Eiser betwist niet dat hij vanaf 21 mei 2014 in voorlopige hechtenis, en aansluitend in jeugddetentie en vervolgens in een jeugdinrichting is geplaatst met bevel tot verpleging (PIJ). Deze PIJ is op 24 juni 2021 voor het laatst verlengd. Vervolgens is de PIJ op 10 september 2021 voorwaardelijk beëindigd en heeft de rechtbank op 10 september 2022 de onvoorwaardelijke beëindiging van de PIJ uitgesproken.

5.5. De rechtbank begrijpt het standpunt van eiser zo dat de PIJ niet meer als een vrijheidsbenemende maatregel moet worden beschouwd sinds het moment dat hij buiten de inrichting is gaan wonen. Dat eiser sinds 2019 buiten de inrichting verbleef kan geen gevolg zijn van de beëindiging van de PIJ, nu dat pas in 2022 is gebeurd. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat het verblijf van eiser buiten de inrichting in het kader van een verlof, zoals een planmatig verlof of deelname aan een scholings- en trainingsprogramma heeft plaatsgevonden. De vrijheidsbenemende maatregel is echter door blijven lopen. Als eiser zich niet aan de voorwaarden van het verlof zou hebben gehouden, had het verlof kunnen worden ingetrokken en zou hij direct weer in de inrichting kunnen worden geplaatst, De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) over een maatregel van terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging.[6] Vanaf het moment dat de PIJ-maatregel voorwaardelijk was beëindigd, op 10 september 2021, was, in tegenstelling tot wat de staatssecretaris stelt, geen sprake meer van een vrijheidsbenemende maatregel. Eiser stond, zoals volgt uit het betreffende beslissing van de rechtbank, nog wel onder toezicht van de reclassering en moest voldoen aan een aantal voorwaarden. Het toezicht en deze voorwaarden zijn naar het oordeel van de rechtbank echter vrijheidsbeperkende maatregelen, en geen vrijheidsbenemende maatregelen. Overtreding zou niet automatisch leiden tot herleving van de PIJ-maatregel. De staatssecretaris had de terugkijktermijn daarom niet met 3033 dagen maar maximaal kunnen verlengen met 2668 dagen. In zoverre kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit en is het beroep gegrond.

5.6. De rechtbank zal hierna onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit op dit punt in stand kunnen worden gelaten en ziet daarvoor aanleiding, gelet op het volgende.

5.7. In het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) is binnen de terugkijktermijn van 2668 dagen door de staatssecretaris het volgende aangetroffen:

5.8. Ook binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn is eiser veroordeeld voor meerdere strafbare geweldsdelicten, waaronder poging tot doodslag. De staatssecretaris heeft voldoende onderbouwd dat er voldaan is aan het objectieve criterium. Dat betekent dat de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de justitiële gegevens die ten aanzien van eiser zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor de behoorlijke uitoefening van de functie waarvoor de VOG is aangevraagd. Hij is als persoonlijk begeleider verantwoordelijk voor de gezondheid en veiligheid van personen. Deze personen kunnen thuis zijn of in een instelling. Tijdens het werk is eiser alleen met de persoon en de persoon is van hem afhankelijk. Er bestaat een risico dat de personen waarvoor hij verantwoordelijk is geweld zien of slachtoffer worden van geweld. Daarmee is voldaan aan het objectieve criterium.

Subjectief criterium

Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.[7] Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van de aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden die altijd worden betrokken in de beoordeling zijn de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. Daarnaast wordt ook de omstandigheid dat de aanvrager minderjarig was ten tijde van het plegen van een strafbaar feit bij de beoordeling van de aanvraag betrokken.

6.1. Eiser heeft betoogd dat de staatssecretaris onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheden van het geval. Tijdens de PIJ-maatregel heeft eiser geen strafbare feiten gepleegd. De PIJ-maatregel duurt doorgaans lang om de jongere goed te laten rehabiliteren. Eiser heeft op basis van zijn persoonlijke en maatschappelijke ontwikkeling voldoende laten zien dat hij niet zal recidiveren. Eiser is in de afgelopen jaren volwassen geworden. In vergelijking met die grote ontwikkeling is de ontwikkeling in de komende twee jaar verwaarloosbaar. Er is verder onvoldoende rekening gehouden met de jeugdige leeftijd van eiser ten tijde van het plegen van de strafbare feiten en de omstandigheden waaronder hij de feiten pleegde. Ten slotte voert eiser aan dat hij eerder wel een VOG heeft verkregen, waardoor de afwijzing in strijd is met de rechtszekerheid.

6.2. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris in redelijkheid de aanvraag heeft kunnen afwijzen. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit onderbouwd dat hij heeft gekeken naar de jonge leeftijd van eiser ten tijde van het plegen van de strafbare feiten en de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn gepleegd. De staatssecretaris heeft echter ook rekening gehouden met de volgende feiten en omstandigheden:

De staatssecretaris erkent daarbij het belang van eiser bij het voortzetten van zijn loopbaan in de zorg en de mogelijk financiële gevolgen voor eiser als gevolg van het besluit, maar vindt dat het belang van de samenleving zwaarder weegt dan het persoonlijke belang van eiser. Dit standpunt kan de rechtbank volgen. De staatssecretaris heeft voldoende onderbouwd dat het belang van eiser bij het verstrekken van de VOG in dit geval niet zwaarder weegt dat het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving.

6.3. Dat aan eiser eerder een VOG is afgegeven voor de functie van woonbegeleider bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, doet daar niet aan af. De staatssecretaris heeft onderbouwd dat die VOG ten onrechte is afgegeven, doordat de informatie van de detentie en de PIJ-maatregel niet bij de aanvraag waren betrokken. Het afgeven van de VOG is onmiskenbaar een foutieve beslissing. Daarbij heeft de staatssecretaris terecht gesteld dat een gemaakte fout in een eerdere beslissing niet herhaald hoeft te worden.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover de staatssecretaris heeft vastgesteld dat de terugkijktermijn kon worden verlengd met 3033 dagen. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot afwijzing van de aanvraag voor de VOG, ondanks het motiveringsgebrek met betrekking tot de vaststelling van de terugkijktermijn. Dat betekent dat de afwijzing in stand blijft.

7.1. Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 22 november 2024 voor zover daarin is beslist dat de terugkijktermijn kon worden verlengd met 3033 dagen;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven;
bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 2 september 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg)

Artikel 28 van de Wjsg Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.

Artikel 29 van de Wjsg De beslissing omtrent de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag geldt als een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 35, eerste lid, van de Wjsg Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.

Beleidsregels VOG-NP-RP 2024

[…] Paragraaf 3.1 De beoordeling van een aanvraag voor een VOG Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager van een VOG wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang:

**1.**de periode waarover wordt teruggekeken en

**2.**de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.

Paragraaf 3.1.1. Periode terugkijktermijn justitiële gegevens

Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken bij justitiële gegevens wordt een onder- scheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt.

Terugkijktermijn niet in duur beperkt In de navolgende gevallen wordt de terugkijktermijn niet in duur beperkt: [….] Terugkijktermijn in duur beperkt In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van deze terugkijktermijn van vier jaren wordt slechts afgeweken wanneer sprake is van één van de hieronder genoemde uitzonderingen. In dat geval geldt de daar genoemde terugkijktermijn.

Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien: […] **e.**de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheids- straf of vrijheidsbenemende maatregel heeft ondergaan. In dat geval wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn (telkens) vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming. Dit totdat de terugkijktermijn bestaat uit in totaal vier jaren, dan wel de termijn als bedoeld onder a, b, c of d, waarin geen sprake is geweest van vrijheidsbeneming.

Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG- aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt. […]

Paragraaf 3.1.3. Het objectieve criterium

De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt:

**1.**justitiële gegevens (strafbaar feit);

**2.**indien herhaald;

**3.**risico voor de samenleving en

**4.**een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.

Paragraaf 3.1.3.1 Justitiële gegevens

Alle justitiële gegevens die binnen de gehanteerde terugkijktermijn worden aangetroffen, kunnen worden meegewogen bij de beoordeling van de VOG-aanvraag, behoudens justitiële gegevens met betrekking tot de strafbare feiten die zijn afgedaan met een onherroepelijke vrijspraak. […]

Paragraaf 3.1.4. Het subjectieve criterium

Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.

Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is (zie paragraaf 3.1.4.1.) en anderzijds aanvragen waarop het verscherpt toetsingskader van paragraaf 3.1.4.2. of paragraaf 3.1.4.3. van toepassing is (zie paragraven 3.1.4.2 en 3.1.4.3).

Paragraaf 3.1.4.1. Omstandigheden van het geval

Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn: **−**de afdoening van de strafzaak; **−**het tijdsverloop; **−**de hoeveelheid antecedenten. Indien de aanvrager ten tijde van het plegen van een strafbaar feit minderjarig was, betrekt het COVOG dit in de beoordeling van de aanvraag. Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het COVOG bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering. Naast justitiële gegevens kunnen ook politiegegevens de beoordeling worden betrokken. In de politiesystemen kunnen bijvoorbeeld mutaties omtrent strafbare feiten aanwezig zijn, opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Ondanks het feit dat deze informatie niet in alle gevallen tot vervolging heeft geleid, kan deze bij de beoordeling van de aanvraag worden meegewogen. Hierdoor wordt een betrouwbaar beeld verkregen van de integriteit van de aanvrager.

Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken. […]

Artikel 35, eerste lid, van de Wjsg.

Paragraaf 3.1 van de Beleidsregel

Paragraaf 3.1.1, onder e, van de Beleidsregel.

Paragraaf 3.1.2. van de Beleidsregel

Rechtbank Oost-Brabant 5 november 2020, ECLI:NL:RBOBR:2020:6933.

ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3422.

Paragraaf 3.1.4. van de Beleidsregel

Voetnoten