ECLI:NL:RBZWB:2025:4541 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - 8 juli 2025

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 24/7428

(gemachtigde: mr. D.L.A. van Voskuilen),

en

1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op bezwaar van 19 september 2024 (bestreden besluit) waarin de raad het bezwaar van eiseres ongegrond heeft verklaard tegen het besluit van 21 september 2023 (primaire besluit). Met het primaire besluit heeft de raad een gemeentelijk voorkeursrecht gevestigd op meerdere percelen aan de Laan van Brabant en het Roselaarplein in Roosendaal. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.

Procesverloop

2. De raad heeft een gemeentelijk voorkeursrecht gevestigd op meerdere percelen aan de Laan van Brabant en het Roselaarplein op grond van artikel 2 en 5, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). De raad heeft het bezwaar van eiseres tegen dit besluit op 19 september 2024 ongegrond verklaard.

2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De raad heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2. De rechtbank heeft het beroep op 3 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres W.R. Bakker, de gemachtigde van eiseres en namens de raad mr. I. Boujamid en mr. P.J. Aalderink. Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit 3. Op 11 juli 2023 heeft het college van burgemeester en wethouder van de gemeente Roosendaal een besluit genomen waarmee een aantal percelen aan de Laan van Brabant en het Roselaarplein in Roosendaal voorlopig zijn aangewezen als percelen waarop een gemeentelijk voorkeursrecht is gevestigd.[2] Dit besluit is gepubliceerd op 14 juli 2023. Onder de voorlopig aangewezen percelen vallen percelen die in eigendom zijn van eiseres.

3.1. Op 21 september 2023 heeft de raad het collegebesluit bekrachtigd met het primaire besluit op grond van artikel 2 en 5, eerste lid, van de Wvg. Dit besluit is gepubliceerd op 29 september 2023. Het collegebesluit van 11 juli 2023 is hiermee vervallen ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wvg.

3.2. Op 19 september 2024 heeft de raad de beslissing op bezwaar van 15 maart 2024 aan eiseres verzonden. In het bestreden besluit heeft de raad het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard.

3.3. Eiseres heeft op 30 oktober 2024 een pro-forma beroepschrift ingediend dat op 4 december 2024 is aangevuld met de gronden van het beroep.

Toetsingskader 4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak staan in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1. Het bestreden besluit is tot stand gekomen op basis van de Wvg. Op 1 januari 2024 is de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet in werking getreden. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een besluit tot aanwijzing van gronden is genomen op basis van de Wvg, dan blijft op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Dit betekent dat in deze zaak het oude recht en dus de Wvg van toepassing is.

4.2. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wvg komen in afwijking van artikel 3, eerste lid en artikel 4, eerste lid, van de Wvg voor aanwijzing in aanmerking de gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming.

4.3. Door de aanwijzing kan een vervreemder alleen overgaan tot vervreemding van een perceel nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld om het perceel te verkrijgen.[3] De percelen liggen in het bestemmingsplan ‘Ligaterrein’ en zijn aangewezen voor ‘Kantoor’. Volgens artikel 6.1 van het bestemmingsplan zijn deze gronden bestemd voor kantoren. Een kantoor is in artikel 1.32 van de planregels gedefinieerd als een gebouw of een gedeelte van een gebouw, dat door zijn indeling en inrichting kennelijk bestemd is voor het verlenen van diensten en/of het uitvoeren c.q. verrichten van handelingen, die een administratief karakter hebben dan wel handelingen die een administratieve voorbereiding of uitwerking behoeven, al dan niet in rechtstreekse aanraking met het publiek.

Heeft de raad de toegedachte bestemming voldoende aannemelijk gemaakt? 5. Volgens eiseres is niet voldaan aan de voorwaarden van art. 5 van de Wvg omdat de toegedachte bestemming niet concreet genoeg is. De verwijzing van de raad naar Omgevingsvisie en het Ontwikkelplan Rondje Roosendaal is namelijk niet specifiek want uit deze plannen volgt geen toegedachte bestemming op perceelniveau. Bovendien is de wijziging van de bestemming kantoor naar wonen helemaal niet mogelijk voor de percelen wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. De locatie is allereerst niet geschikt voor woningen, omdat deze op 71 meter van de A58 ligt. Hierdoor kan niet worden voldaan aan de eisen voor geluid en externe veiligheid. Ten tweede zit aan de achterzijde een carwash op een afstand van 21 meter en de VNG schrijft een richtafstand voor van 30 meter.

5.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat de raad de toegedachte bestemmingen voldoende aannemelijk heeft gemaakt. In vaste rechtspraak is bepaald dat artikel 5 van de Wvg ertoe strekt dat de raad reeds voor aanvang van de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie een voorkeursrecht kan vestigen op gronden waaraan een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht die afwijkt van het huidige gebruik.[4] Met dit artikel kan de raad in een vroeg stadium slagvaardig optreden om te voorkomen dat de verwezenlijking van de toegedachte bestemming wordt belemmerd. Inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat. Anders dan eiseres betoogt, is voor toepassing van artikel 5 van de Wvg dus niet vereist dat de toekomstige bestemmingen op perceelniveau zijn bepaald of dat de ontwikkeling moet vaststaan. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg blijkt verder dat de wetgever met de invoering van deze wet juist heeft beoogd om de positie van gemeenten bij de grondverwerving voor de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de raad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden. Het argument dat het daadwerkelijk realiseren van de toegedachte bestemming ‘Wonen’ op deze locatie niet aannemelijk zou zijn, maakt dit niet anders. Bij de totstandkoming van een omgevingsplan vindt namelijk pas de afweging plaats of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij het vestigen van een voorkeursrecht is dit nog niet aan de orde, want er wordt juist voorgesorteerd op een ruimtelijke wens. Bovendien beperkt de toegedachte bestemming zich niet tot ‘Wonen’, omdat de raad ook de concrete toegedachte bestemmingen ‘Verkeer’ en ‘Groen’ in het besluit tot aanwijzing heeft benoemd.

Heeft de raad het afwijkende gebruik aannemelijk gemaakt? 6. Eiseres vindt ook dat niet is voldaan aan artikel 5 van de Wvg omdat het feitelijke gebruik niet afwijkt van de toegedachte bestemming. De bezwaarschriftencommissie heeft bovendien in het advies aan de raad een motiveringsgebrek geconstateerd in het primaire besluit, omdat de motivering over dit afwijkende gebruik geheel ontbrak in het primaire besluit. De raad heeft dit motiveringsgebrek niet hersteld in de beslissing op bezwaar. Dit is volgens eiseres in strijd met het motiveringsbeginsel. Maar zelfs als in het bestreden besluit deze motivering wel was aangevuld, dan kan het motiveringsgebrek alsnog niet zijn hersteld worden omdat de aanwijzing een ernstige inbreuk oplevert op het eigendomsrecht.

6.1. De rechtbank oordeelt dat de raad in redelijkheid heeft kunnen aannemen dat sprake is van gebruik dat afwijkt van de toegedachte bestemming. Het gebruik van de percelen van eiseres voor met name kantoren wijkt namelijk af van de in het besluit tot aanwijzing toegedachte bestemmingen ‘Wonen (intensiever)’, ‘Verkeer’ en ‘Groen’. Ter zitting heeft de raad wel erkend dat de motivering over het afwijkende gebruik ontbreekt bij het bestreden besluit dat eiseres destijds van de raad heeft ontvangen. Bij het versturen van het bestreden besluit heeft eiseres door een menselijke fout pagina twee van het bestreden besluit niet ontvangen. Op deze pagina stond de aanvullende motivering naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie. In de beroepsprocedure heeft de raad deze ontbrekende pagina van het bestreden besluit alsnog overgelegd. Door het niet meesturen van de motivering bij het verzenden van het bestreden besluit is sprake van een zorgvuldigheidsgebrek. Op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het zorgvuldigheidsgebrek worden gepasseerd, omdat niet aannemelijk is dat eiseres hierdoor is benadeeld. Ter zitting heeft eiseres namelijk alsnog de gelegenheid gekregen om op deze aanvullende motivering te reageren en daar heeft zij gebruik van gemaakt. Bovendien heeft de raad aangegeven dat deze motivering niet nieuw is, omdat het een aanvulling van het eerdere standpunt van de raad is. De stelling van eiseres dat het door de bezwaarschriftencommissie geconstateerde motiveringsgebrek niet kon worden hersteld in de bezwaarfase volgt de rechtbank niet. Volgens artikel 7:11 van de Awb vindt in de bezwarenprocedure een volledige heroverweging plaats van het primaire besluit. Heeft de raad kunnen oordelen dat geen sprake is van een inbreuk van het eigendomsrecht? 7. Eiseres voert aan dat haar eigendomsrecht onevenredig wordt beperkt door de aanwijzing. Eiseres is het niet eens met de lijn van de bestuursrechter dat deze inbreuk beperkt is, omdat de verkoop van een eigendom mogelijk blijft nadat de gemeente een aanbod heeft gekregen. Hiermee miskent de rechter dat in de wereld van het commercieel vastgoed tijd geld kost. Eiseres wijst erop dat volgens de Wvg een gemeente tot acht weken heeft om te reageren op een aanbod. In deze periode verliezen commerciële partijen vaak hun interesse en eiseres loopt hierdoor veel kansen mis. Dit levert een inbreuk op van haar eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 14 van de Grondwet en artikel 17 van het EU Handvest.

7.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat het eigendomsrecht niet onevenredig wordt geschonden. De vestiging van een voorkeursrecht is een discretionaire bevoegdheid die terughoudend moet worden getoetst.[5] In de uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uiteengezet dat een besluit geschikt en noodzakelijk moet zijn om de beoogde doelen te bereiken en dat de genomen maatregel evenwichtig moet zijn.[6] Naarmate de belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing door de rechter intensiever zijn. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat eiseres als eigenaar van de percelen waarop het voorkeursrecht is gevestigd niet langer de haar toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen. Eiseres kan alleen niet tot vervreemding overgaan zonder eerst de gemeente in de gelegenheid te stellen de gronden te kopen.[7] Daarom maakt het voorkeursrecht een beperkte inbreuk op haar eigendomsrecht. Over de financiële gevolgen overweegt de rechtbank dat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de belangenafweging hoeft te worden betrokken. Het is immers vaste jurisprudentie van de ABRvS dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het algemene belang reeds heeft afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren.[8] Bij het vestigen van een voorkeursrecht is weliswaar sprake van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, maar deze inbreuk vindt plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg. Hierbij komt dat eiseres wettelijke waarborgen heeft die haar financiële belang beschermen. Het college heeft een reactietermijn van zes weken.[9] Volgens de Wvg moet de gemeente de werkelijke waarde vergoeden.[10] Eiseres kan het college verzoeken om bij de rechtbank een oordeel over de prijs te verkrijgen.[11] Daarmee is een redelijk evenwicht bereikt tussen het door de Wvg nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Naast deze wettelijke waarborgen geldt dat de Wvg juist is bedoeld zodat de gemeente een voorkeurspositie kan verkrijgen boven commerciële partijen. Dit maakt het vestigen van het voorkeursrecht een geschikt en noodzakelijk middel om het beoogde doel te bereiken. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vestiging van het voorkeursrecht op haar percelen door de beperkte inbreuk op haar eigendomsrecht onevenwichtig is.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Vanwege toepassing van artikel 6:22 van de Awb bepaalt de rechtbank dat het college de door eiseres gemaakte proceskosten moet vergoeden. De vergoeding voor de proceskosten bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Daarnaast moet het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 187,- vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 8 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet

Artikel 4.1

Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)

Artikel 2 De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.

Artikel 5, eerste lid In afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, komen voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.

Artikel 6:22 van de Awb maakt dat mogelijk.

Door deze voorlopige aanwijzing zijn de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing.

Dit volgt uit artikel 10, eerste lid, van de Wvg.

Rb. Gelderland 26 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2469.

ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.5.

ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.10.

ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.5.

ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989.

Art. 12, eerste lid, van de Wvg.

Art. 13, vierde lid, van de Wvg.

Art. 13, eerste lid, in samenhang met 13, vierde lid, van de Wvg.

---

Voetnoten

Door deze voorlopige aanwijzing zijn de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing.

Dit volgt uit artikel 10, eerste lid, van de Wvg.

Rb. Gelderland 26 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2469.

ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.5.

ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.10.

ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.5.

ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989.

Art. 12, eerste lid, van de Wvg.

Art. 13, vierde lid, van de Wvg.

Art. 13, eerste lid, in samenhang met 13, vierde lid, van de Wvg.