ECLI:NL:RBZWB:2023:8696 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - 7 december 2023

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 23/969 WET

[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres,

(gemachtigde: mr. R. Hörchner),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst, college,

(gemachtigde: mr. C.J. IJdema).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het door het college, bij besluit van 15 augustus 2022, afgewezen handhavingsverzoek. Met het bestreden besluit van 20 december 2022 op het bezwaar van eiseres is de afwijzing van het afgewezen handhavingsverzoek in stand gebleven. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.1. De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger 1] , en haar gemachtigde deelgenomen. Het college is vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger 2] en [vertegenwoordiger 3] , bijgestaan door de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

Omvang van het geschil

2. De rechtbank beoordeelt of het college terecht het handhavingsverzoek van eiseres heeft afgewezen. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

Het beroep

3. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft op 30 juni 2022 bij het college een handhavingsverzoek ingediend. Het handhavingsverzoek betreft een strook grond in [perceel] (perceel), welk perceel is gelegen ten zuiden en ten oosten (uitlopend naar het zuidoosten) van de gronden die bestemd zijn voor ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’. Het perceel valt onder het [bestemmingsplan] (bestemmingsplan) en heeft daarin de enkelbestemming ‘Gemengd-2’. Volgens eiseres wordt het perceel – in strijd met het bestemmingsplan – door de [B.V. 1] , [B.V. 2] en [B.V. 3] opgehoogd met 1,5 miljoen m3 grond. Het college heeft bij besluit van 15 augustus 2022 het handhavingsverzoek afgewezen. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten.

Heeft het college in redelijkheid het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen?

5. Eiseres voert aan dat de ophoging van de gronden een onderdeel is van de bouw van een stranddorp op een locatie waar dat volgens het bestemmingsplan verboden is. Het bestemmingsplan biedt slechts ruimte voor de aanvoer van 600.000 m3 grond en er wordt ten onrechte een plateau van 10-12 meter boven NAP aangelegd, terwijl het bestemmingsplan enkel voorziet in een natuurlijk duinlandschap en enkele duintoppen van ten hoogste 12 meter boven NAP. Er is geen zicht op legalisering. Door de handelingen is de [straat 1] onberijdbaar geworden, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft de locatie van de ophoging ten onrechte niet als een inrichting aangemerkt.

5.1 Volgens het college is de ophoging als zodanig, volgens de planregels, niet in strijd met het bestemmingsplan. Om die reden komt het college ook niet toe aan een uitleg van de planregels aan de hand van de toelichting of bijlagen, zoals de MER. Hetzelfde geldt voor de in de gronden aangevoerde verkeerssituatie. Er is volgens het college geen sprake van een inrichting, omdat de baggerspecie wordt ontwaterd om als grond te worden toegepast en verliest hierdoor het karakter van baggerspecie.

5.2 Het college is bevoegd tot handhavend optreden in geval van overtreding van het bestemmingsplan[1]. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS)[2] volgt dat – gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving – het bestuursorgaan dat bevoegd is om in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien er een concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het college heeft afgezien van handhaving, omdat daartoe de bevoegdheid ontbreekt nu het bestemmingsplan volgens het college niet wordt overtreden. De rechtbank moet dus eerst beoordelen of er regels overtreden zijn. Pas als dat het geval is, komt de rechtbank toe aan de beoordeling of het college in redelijkheid heeft afgezien van handhavend optreden.

Strijd met het bestemmingsplan

5.3 Partijen zijn het erover eens dat het bestemmingsplan op het perceel geen wonen toestaat. Echter, volgens eiseres gebeurt de ophoging wel als voorbereiding op het bouwen van woningen. De rechtbank leidt uit meerdere uitspraken van de (voorzieningenrechter van de) AbRS[3] af dat de AbRS in al deze uitspraken[4] de ophoging niet in strijd acht met het bestemmingsplan. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres in deze procedure aanvoert geen aanleiding om hier anders te oordelen. Dat geldt ook voor de beroepsgrond over de mate waarin de ophoging plaatsvindt. De rechtbank verwijst in dat kader naar de hiervoor aangehaalde uitspraak van de AbRS van 8 maart 2023. In die procedure is aan de orde gekomen dat de gronden ook opgehoogd dienen te worden als er uiteindelijk geen woningbouw plaatsvindt. Eiseres heeft er ter zitting op gewezen dat er ook sprake is van het bouwen zonder omgevingsvergunning[5]. Omdat eiseres deze grond pas ter zitting heeft aangevoerd en het college zich hier niet op heeft kunnen voorbereiden, acht de rechtbank die beroepsgrond in strijd met de goede procesorde. De rechtbank zal deze beroepsgrond dan ook niet beoordelen.

5.4 Eiseres voert ook als grond aan dat de [straat 1] door de werkzaamheden, in strijd met het bestemmingsplan, onberijdbaar is geworden. Naar het oordeel van de rechtbank geldt, ook in het geval dat een perceel volgens het bestemmingsplan op meerdere manieren gebruikt mag worden, dat dit nog niet betekent dat ook alle mogelijke bestemmingen gerealiseerd moeten worden. Bovendien volgt uit de gronden ook niet dat er geen sprake is van verkeersontsluiting; de ontsluiting is alleen beperkt door de huidige breedte van de [straat 2][6] over een afstand van anderhalve kilometer. Ook deze grond slaagt dan ook niet. Voor zover het college in het bestreden besluit niet op deze grond is ingegaan, geldt volgens de rechtbank dat de beoordeling (onder verwijzing naar artikel 6:22 van de Awb) desalniettemin in stand kan blijven, omdat niet aannemelijk is dat eiseres hierdoor benadeeld is.

Inrichting

5.5 Eiseres stelt dat de locatie van de werkzaamheden beschouwd dient te worden als een inrichting in de zin van artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo. Het college heeft miskend dat voor de werkzaamheden een omgevingsvergunning verleend had moeten worden.

5.6 Het begrip ‘inrichting’ uit artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo is nader uitgewerkt[7] in onderdeel B en C van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het eerste lid, sub a, van onderdeel B in bijlage I bepaalt dat een inrichting, waarop onder andere de Regeling stortplaatsen voor baggerspecie op land (regeling) van toepassing is, als een categorie vergunningplichtige inrichtingen in de zin van artikel 2.1, tweede lid, van het Bor wordt aangewezen. Artikel 1 van het Besluit bodemkwaliteit (besluit) stelt als voorwaarde voor de kwalificatie van grond als baggerspecie onder meer dat het materiaal is vrijgekomen uit de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam. Artikel 2, eerste lid, sub a, van de regeling definieert baggerspecie als gebaggerde waterbodem. Artikel 2, tweede lid, sub d, van de regeling bepaalt dat baggerspecie die is ontwaterd of gerijpt met het oog op de toepassing als grond niet als baggerspecie wordt gekwalificeerd, mits het voldoet aan de eisen van het besluit. Om het toegepaste zand te kwalificeren als baggerspecie is dus het toepassingsdoel bepalend.

5.7 Niet in geschil is dat het gebruikte zand afkomstig is van een ontgraving op de [locatie] in de haven van [plaats 2] . Het college heeft in het bestreden besluit aangevoerd dat het gaat om een ontgraving van een laag pleistoceen zand uit de bodemlaag, welke laag is gelegen tussen 8 en 19,6 meter onder het maaiveld. De zandlaag bevindt zich op de landbodem onder een veenlaag en loopt dan door tot onder de sliblaag op de waterbodem. Bijna 75% van het gewonnen zand is afkomstig uit de landbodem, de rest van het zand betreft het zand onder de sliblaag op de waterbodem. Eiseres heeft het voorgaande niet bestreden. Bovendien is het betreffende zand – als gevolg van de opgelegde bemonstering door de in voetnoot 1 genoemde procedures en de uitspraak van de AbRS van 27 juli 2022[8] ook extra gecontroleerd en akkoord bevonden voor wat betreft de zogenaamde ‘achtergrondwaarden’[9]. Omdat bijna 75% van de toegepaste grond (door de winning op land) überhaupt al niet als baggerspecie gekwalificeerd kan worden, is de strekking van deze beroepsgrond beperkt tot het resterende deel van het zand dat onder de sliblaag van de waterbodem wordt gewonnen. Om ook dit deel van natte grond voor de ophoging te kunnen toepassen, is een drainagesysteem aangelegd. Dit systeem zorgt enerzijds voor ontwatering, maar is kennelijk ook bedoeld om het zout uit de grond te halen, zodat dit zou niet in het grondwater terecht komt. Het gewonnen zand wordt vervolgens toegepast bij de ophoging en kan om die reden niet als baggerspecie worden gekwalificeerd. Dit betekent dat het college op goede gronden de werkzaamheden niet als inrichting in de zin van de Wabo heeft gezien. Eiseres heeft ter zitting nog aangegeven dat de hiervoor aangehaalde bemonstering niet zag op het zoutgehalte in grond. De rechtbank leidt uit de eerder aangehaalde uitspraak van de AbRS van 27 juli 2022 juist af dat de voorzieningenrechter in de hiervoor beschreven wijze van ontwatering geen aanleiding heeft gezien om voor het zoutgehalte in het zand een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank ziet in het voorstaande evenmin aanleiding om in deze zaak anders te oordelen.

5.8 De beroepsgronden van eiseres slagen niet en de rechtbank komt dus ook niet meer toe aan de beoordeling van de vraag of het college in redelijkheid heeft afgezien van handhavend optreden.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan op 8 december 2023 door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1, eerste en tweede lid: 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Artikel 5:21: Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 6:22: Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Gemeentewet (Gmw)

Artikel 125, eerste en tweede lid:

1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.

2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, sub c en e:

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),

e. 1̊. het oprichten,

2̊. het veranderen of veranderen van de werking of 3̊. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,

Artikel 5.2, eerste lid, sub a:

1. Het bevoegd gezag heeft tot taak:

a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Artikel 2.1, tweede lid:

2. Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen (…) de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.

Bijlage I, onderdeel B, artikel 1, sub a:

1. Onverminderd het bepaalde in onderdeel C van deze bijlage, worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, aangewezen:

a. inrichtingen waarop een van de onderstaande besluiten en regelingen van toepassing is:

(…)

Regeling stortplaatsen voor baggerspecie op land;

Besluit bodemkwaliteit (besluit)

Artikel 1: In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder: Baggerspecie: materiaal dat is vrijgekomen uit de bodem of oever van een oppervlaktelichaam en dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature wordt aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter;

Regeling stortplaatsen voor baggerspecie op land (regeling)

Artikel 2, eerste lid, sub a en tweede lid, sub d:

1. In deze regeling wordt verder verstaan onder:

a. baggerspecie:

gebaggerde waterbodem;

2. In deze regeling worden onder baggerspecie niet begrepen:

d. baggerspecie die is ontwaterd of gerijpt met het oog op de toepassing als grond, voorzover zij en voldoet aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit;

De grondslag hiervoor is artikel 2.1, eerste lid, sub c en e in samenhang met artikel 5.2, eerste lid, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet.

Bijvoorbeeld AbRS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:574.

AbRS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2139, AbRS 4 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2849 en AbRS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:933.

Waarvan de uitspraak van 8 maart 2023 een bodemuitspraak is.

Artikel 2.1, eerste lid, sub a, van de Wabo.

Drie meter.

Artikel 2.1, tweede lid, van het Bor.

AbRS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2139.

De ‘achtergrondwaarden’ zijn vastgesteld op basis van de gehalten aan stoffen, zoals die voorkomen in de bodem van natuur- en landbouwgronden in Nederland die niet zijn belast door lokale verontreinigingsbronnen.

Voetnoten