ECLI:NL:RBROT:2023:12456 - Rechtbank Rotterdam - 21 december 2023

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/3434

[naam eiseres], uit [plaatsnaam 1], eiseres

(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 20 juni 2022 (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit van 18 februari 2022 ongegrond heeft verklaard. Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 9.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.

1.1. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Nadat eiseres een nader stuk heeft ingebracht, heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.

1.2. De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2023 op zitting behandeld. Eiseres en haar gemachtigde zijn met kennisgeving vooraf niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [naam 1], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het besluit

2. Op 21 mei 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij het slachthuis van [naam bedrijf] te [plaatsnaam 2]. De bevindingen van de toezichthouder zijn vastgelegd in een rapport van bevindingen van 24 mei 2021 (het rapport). Op basis daarvan heeft verweerder de bij het bestreden besluit gehandhaafde boete opgelegd.

2.1. In het rapport heeft de toezichthouder, voor zover hier van belang, het volgende beschreven:“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de losplaats voor varkens. Ik zag daar dat een slachtvarken met ID nummer [nummer 1], met een ernstige open wond aan de onderkant van een navelbreuk werd gelost.

Aan de onderkant van de breuk bevond zich een wond met een oppervlak van ongeveer 100 vierkante centimeter, waar geen huid was. Dit kan door liggen of contact met andere varkens opening van de buikholte tot gevolg hebben, met ernstig lijden van het varken als mogelijk gevolg. Er was bloed op en rond het wondgebied te zien, dat veroorzaakt kan zijn door beschadiging tijdens het transport. Ik zag dat een deel van de wond necrotisch materiaal bevatte. Het uitgebreide wondgebied is vatbaar voor ontsteking en infecties, die onnodig ernstig lijden tot gevolg kunnen hebben.

Omdat het varken geen andere afwijkingen had, heb ik opdracht gegeven voor doden en bedwelmen. Na het slachten zag de dierenarts van slachthal (toezichthouder [nummer 2]) een grote navelbreuk die een ernstige open wond vertoonde met meerdere necrotische plekken, bloeding aan de rand en granulatie vlekken (zie foto 3).

Na het openen van het karkas zag ik dat het buikvlies ontstoken was, er verklevingen in het maagdarmkanaal waren en dat de milt vergroot was en dus ook reactief, met hypertrofie van de witte pulpa die wijst op een ontstekingsreactie en veel puntvormige rode vlekjes op het miltkapsel. Uit mijn expertise als dierenarts, concludeer ik dat de bovengenoemde afwijkingen een gegeneraliseerd proces vertonen en dat het al met minimaal één dag vóór het transport aanwezig was.

Op het bij het varken behorende aanvoerdocument IKB/VKI vleesvarkens staat vermeld dat het varken vervoerd was door [naam eiseres] met certificaatnummer [nummer 3] (zie bijlage aanvoerdocument IKB/VKI vleesvarkens en vervoersvergunning).

De vervoerder vervoerde een varken dat niet mocht worden vervoerd omdat het niet geschikt was voor het voorgenomen transport; omdat het varken aan de onderkant van de navelbreuk een ernstige open wond had.

Hieruit bleek ons dat gehandeld werd in strijd met artikelen 2.5 en 6.2 lid 1 van de Wet dieren j0 artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, jo aanhef artikel 3 en artikel 3 onder b en artikel 6, derde lid , bijlage I, hoofdstuk I,§1 en§2 onder b van Verordening (EG) nr. 1/2005.[…]

Ik (toezichthouder [nummer 4]) bracht [naam 2], chauffeur, van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”

3. Op grond van het rapport heeft verweerder vastgesteld dat eiseres een varken vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken aan de onderkant van de navelbreuk een ernstige open wond had. Dit betreft een overtreding van artikel 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, alsmede in verbinding met artikel 3, aanhef en artikel 3, onder b, en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 1/2005 (de Transportverordening). Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 9.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. Eiseres betoogt dat de hoorzitting in bezwaar ten onrechte uitsluitend telefonisch heeft plaatsgevonden en dat het verslag daarvan te beknopt is. De rechtbank stelt vast dat eiseres in de gelegenheid is gesteld haar bezwaren tijdens een telefonische hoorzitting naar voren te brengen. Geen rechtsregel verplicht verweerder ertoe de hoorzitting in persoon te houden. Ten aanzien van het verslag van de hoorzitting overweegt de rechtbank dat dit geen letterlijke weergave hoeft te zijn van hetgeen is besproken.[1] Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verslag geen zakelijke en juiste weergave bevat van wat partijen tijdens de hoorzitting naar voren hebben gebracht. Ook heeft de hoorzitting plaatsgevonden conform artikel 7:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aangezien de horend ambtenaar niet betrokken is geweest bij de totstandkoming van het primaire besluit.

6. Eiseres voert aan dat niet is vast komen te staan dat het varken niet geschikt was voor het voorgenomen transport, zodat verweerder haar daarvoor geen boete heeft kunnen opleggen. Zij betoogt daartoe dat de gestelde open wond niet aanwezig was voorafgaand aan het transport. Onduidelijk is op grond waarvan de toezichthouder heeft vastgesteld dat de wond al meer dan 24 uur aanwezig zou zijn geweest. Het bloed dat zou zijn aangetroffen was afkomstig van eerder geslachte dieren. Er had nader onderzoek verricht moeten worden.

6.1. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)[2] mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

6.2. De rechtbank constateert dat het bewuste varken is gezien door de toezichthouder bij het lossen. De toezichthouder heeft in het rapport, anders dan eiseres betoogt, duidelijk beschreven wat hij heeft waargenomen. Zo blijkt dat het aangetroffen varken een ernstige open wond van ongeveer 100 cm2 aan de onderkant van een navelbreuk had en dat een deel van de wond necrotisch materiaal bevatte. Er was bloed op en rond het wondgebied te zien, dat veroorzaakt kan zijn door beschadiging tijdens het transport. Het uitgebreide wondgebied is vatbaar voor ontsteking en infecties, die onnodig ernstig lijden tot gevolg kunnen hebben. In aanvulling op deze bevindingen zijn in het rapport ook de bevindingen opgenomen van de toezichthoudend dierenarts in de slachthal (pm-keuring). Ook deze toezichthouder heeft aangegeven een grote navelbreuk te zien die een ernstige open wond vertoonde met meerdere necrotische plekken, bloeding aan de rand en granulatie. Na het openen van het karkas is gezien dat het buikvlies ontstoken was, dat er verklevingen in het maagdarmkanaal waren, dat de milt vergroot was met hypertrofie van de witte pulpa wat wijst op een ontstekingsreactie en dat er veel puntvormige rode vlekjes op het miltkapsel aanwezig waren. Op basis hiervan is geconcludeerd dat de geconstateerde afwijkingen een gegeneraliseerd proces vertonen dat minimaal één dag voor het transport aanwezig was. De rechtbank ziet in de enkele ontkenning van het feitencomplex door eiseres in beroep geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. Ook de omstandigheid dat de toezichthouder niet bij het laden van de dieren voorafgaand aan het transport aanwezig was, geeft geen aanleiding voor twijfel aan de conclusies van de toezichthouders. Zij hebben immers aan de hand van de aandoeningen die bij het varken na het overlijden zijn geconstateerd op basis van hun expertise als dierenarts geconcludeerd dat de aandoeningen minimaal één dag voor het transport aanwezig moeten zijn geweest. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd gemotiveerd dat de aandoening van het varken reeds voor aanvang van het transport aanwezig was. Eiseres heeft deze bevindingen niet gemotiveerd weerlegd. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank vast komen te staan dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan. De omstandigheid dat in het verweerschrift een onjuist rapport van bevindingen wordt aangehaald leidt niet tot een andere conclusie. Uit het rapport van bevindingen, het primaire besluit en het bestreden besluit blijkt namelijk duidelijk dat verweerders besluitvorming op de juiste feiten en omstandigheden berust.

6.3. Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.

6.4. Ten aanzien van de hoogte van de boete betoogt eiseres dat verweerder ten onrechte aanleiding heeft gezien de boete te verhogen omdat volgens haar geen sprake is van recidive. Verweerder had eerder aanleiding moeten zien voor matiging van de boete. Daartoe betoogt zij dat het een oude casus betreft en dat verweerder diverse termijnen heeft overschreden. Daarbij komt dat de toezichthouder de chauffeur heeft aangesproken terwijl deze niet bevoegd is eiseres te vertegenwoordigen en eiseres pas vier maanden na het gestelde feitencomplex daarvan op de hoogte is gesteld, waardoor haar elke normale mogelijkheid tot verweer is onthouden. Ook betoogt zij dat de boete met 5% gematigd moet worden op grond van artikel 6 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank begrijpt hieruit dat eiseres ook een beroep doet op de overschrijding van de redelijke termijn.

6.5. Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 9.000,- omdat sprake is van recidive. Nu eiseres bij besluit van 24 juli 2020 eerder een boete is opgelegd van € 7.500,- voor eenzelfde overtreding, is in tegenstelling tot wat eiseres heeft betoogd, sprake van recidive. De verhoging is dan ook in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van deze recidiveregeling in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval.

6.6. Het betoog van eiseres dat de boete gematigd had moeten worden vanwege de termijnoverschrijdingen slaagt niet. De rechtbank stelt in dat verband vast dat verweerder bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden. Overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen.[3] Evenmin heeft verweerder in de overschrijding van de termijn aanleiding moeten zien de boete te matigen. Ter zitting heeft verweerder namelijk aangevoerd inmiddels het beleid te hanteren dat een boete wordt gematigd indien geen aanzegging heeft plaatsgevonden en er zeven maanden of meer zijn gelegen tussen de overtreding en het voornemen. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouder de chauffeur van zijn bevindingen op de hoogte heeft gesteld en hem een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Reeds hierom heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien voor een beleidsmatige matiging. Eiseres stelt door het tijdsverloop in haar verweermogelijkheden te zijn geraakt, maar licht dit niet toe. Daarbij is van belang dat hoewel de chauffeur eiseres niet in rechte kan vertegenwoordigen, verweerder wel mocht verwachten dat hij zijn werkgever (eiseres) zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Daarnaast had eiseres met de uitgebreide bevindingen in het rapport voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. De verwijzing van eiseres naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO ten aanzien van de termijnoverschrijding treft geen doel, nu dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde). Daarbij heeft het CBb geoordeeld dat verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid eveneens toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren.[4] Voor zover eiseres meent dat ook de beslistermijn in bezwaar is overschreden, merkt de rechtbank op dat dit geen grond biedt voor matiging van de boete, omdat eiseres daartegen had kunnen opkomen door verweerder in gebreke te stellen en zo nodig beroep had kunnen instellen tegen het niet tijdig beslissen. De rechtbank ziet in zoverre geen aanleiding te boete te matigen.

7. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de boete moet worden gematigd omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. Dit betoog slaagt.

7.1. Volgens vaste jurisprudentie[5] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.

7.2. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 2 september 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna vier maanden overschreden. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de boete te matigen met 5% tot een bedrag van € 8.550,-.

Conclusie en gevolgen

8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is gegrond.

9. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechtelijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen dit bedrag te vergoeden.

10. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017.[6] Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:842.

Zie onder meer de uitspraak van 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:168.

Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het CBb van 7 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:177 en 18 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:194.

Zie de uitspraak van het CBb van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:794.

Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32.

ECLI:NL:CBB:2017:32.

Voetnoten