ECLI:NL:RBOVE:2025:5676 - Bewijslast bij Woo-verzoek: ongeloofwaardigheid van zoekslag aannemelijk maken - 23 september 2025

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 24/1238

en

de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder (hierna: de minister).

1. Deze uitspraak gaat over het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van [eiser], gericht tegen het (primaire) besluit op zijn verzoek (van 10 mei 2023) om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo). Hangende beroep heeft de minister alsnog een besluit genomen op dit bezwaarschrift (hierna: het besluit op bezwaar). Het beroep heeft mede betrekking op dit besluit op bezwaar. Met het besluit op bezwaar heeft de minister het primaire besluit - waarbij de minister dit verzoek heeft toegewezen en twee documenten gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt - gehandhaafd. [eiser] is het niet eens met deze besluitvorming. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak zowel het zogenoemde beroep-niet-tijdig als het hangende beroep alsnog genomen reële besluit op bezwaar. Dit laatste besluit beoordeelt de rechtbank aan de hand van de hiertegen ingebrachte beroepsgronden.

Procesverloop

2. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het (met een besluit gelijk te stellen) niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift, gericht tegen het primaire besluit van 21 september 2023, op zijn Woo-verzoek van 10 mei 2023. Hangende beroep, op 15 februari 2024, heeft de minister alsnog beslist op het bezwaar van [eiser]. [eiser] heeft op 6 mei 2025 beroepsgronden ingediend tegen dit besluit. De minister heeft op 22 mei 2025 op deze beroepsgronden gereageerd met een verweerschrift.

2.1. De rechtbank heeft het beroep op 14 augustus 2025 op zitting behandeld. Vanwege de overlap met beroepszaken ZWO 24/465 en ZWO 24/1239, zijn deze drie beroepszaken gelijktijdig op deze zitting behandeld. [eiser] is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van Essen.

Beoordeling door de rechtbank

Het Woo-verzoek en de besluitvorming daarop

3. [eiser] heeft met de brief van 10 mei 2023 een Woo-verzoek ingediend. Hij wil informatie ontvangen over het toepassen dan wel uitsluiten van een stikstofgatberekening. Hierbij heeft [eiser] verwezen naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (hierna: het Boetebeleid), onderdeel 5.1.4.4, waarin staat dat bij graasdieren geen stikstofgatberekening wordt toegepast. Er wordt verwezen naar de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling) maar noch in deze regeling noch in de memorie van toelichting is hierover iets te vinden. [eiser] heeft verzocht om de volgende documenten:

• de (interne) documenten over het exclusief toepasbaarheid zijn van een stikstofgatberekening bij staldieren en de onderbouwing van de keuze om deze stikstofgatberekening exclusief toe te passen bij staldieren;- de (interne) documenten over het uitsluiten van graasdieren van het toepassen van een stikstofgatberekening en de (wetenschappelijke) onderbouwing van de keuze om graasdieren van deze stikstofgatberekening uit te sluiten;- de (interne) documenten over mogelijke strijdigheid met het verbod op willekeur van de keuze van toepassing dan wel uitsluiting van een stikstofgatberekening van bepaalde diercategorieën.

Daarbij heeft [eiser] aangegeven dat onder de gevraagde documenten ook dient te worden verstaan: de ontvangen en verstuurde correspondentie in de vorm van brieven of e-mails van de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (hierna: de RVO) over dit onderwerp met het ministerie van LNV of de (uitvoeringsdiensten van de) Europese Commissie, eigen interne notities, beleidsdocumenten, gespreksverslagen, onderzoeksresultaten en ingewonnen adviezen. Verder heeft hij daarbij aangegeven dat onder ‘documenten’ ook moet worden verstaan: memo's, gesprekverslagen, e-mails, brieven en overige notities van de afdeling Handhaving, juridische zaken en beleid, zowel zelfstandig als onderling en de afstemming en de beslissing van het ministerie van LNV als deze daarbij betrokken is.

3.1. Met de brief van 10 mei 2023 heeft de minister de ontvangst van het Woo-verzoek bevestigd, aan dit verzoek het kenmerk WOO/2023/114 toegekend, en de wettelijke beslistermijn van vier weken met twee weken verlengd.

3.2. Op 17 augustus 2023 heeft [eiser] de minister in gebreke gesteld, omdat nog geen besluit is genomen op het Woo-verzoek. Vervolgens heeft [eiser] op 1 september 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 23/1825.

3.3. Met het primaire besluit van 21 september 2023 heeft de minister het Woo-verzoek gedeeltelijk toegewezen en zijn twee documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het gaat om het "Adviesformulier Juridische Zaken" met als onderwerp “Stikstofgat toepassen bij graasdieren n.a.v. de CBb uitspraak in de zaak [weggelakt]”, verzonden op 11 september 2019, en om een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 april 2023. De minister heeft de persoonsgegevens die zijn opgenomen in deze documenten niet openbaar gemaakt ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer (privacy) van de betrokken personen. Verder heeft de minister aangegeven dat een document dat wordt aangeduid als "Brief Minister Veerman" al eerder is gepubliceerd en dat dit document daarom niet (opnieuw) openbaar wordt gemaakt.

3.4. Met de brief van 2 oktober 2023 heeft [eiser] bij de rechtbank gronden ingediend tegen het primaire besluit van 21 september 2023. Hierin heeft [eiser] verwezen naar twee uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant en twee uitspraken van deze rechtbank en heeft hij rechtsoverweging 12 uit de uitspraak van deze rechtbank van 6 mei 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:1259) aangehaald. Volgens [eiser] kan hieruit afgeleid worden dat de werkwijze van de RVO niet in overeenstemming is met hetgeen in het (gedeeltelijk) openbaar gemaakte Adviesformulier staat verwoord. Volgens [eiser] duidt dit op andere gemaakte beleidskeuzes. De onderbouwing van deze beleidskeuzes wil [eiser] openbaar gemaakt hebben.

3.5. Met de uitspraak van 21 november 2023 heeft deze rechtbank het beroep met zaaknummer ZWO 23/1825, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek, niet-ontvankelijk verklaard. De reden daarvoor is dat [eiser] geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van dit beroep, omdat de minister inmiddels een besluit heeft genomen op het Woo-verzoek. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep mede betrekking heeft op het besluit van 21 september 2023. De rechtbank heeft het beroep tegen dat besluit verwezen naar de minister om dit verder als bezwaarschrift te behandelen.

3.6. Op 4 januari 2024 heeft [eiser] de minister in gebreke gesteld omdat nog geen besluit is genomen op het bezwaarschrift tegen het primaire besluit van 21 september 2023. Vervolgens heeft [eiser] op 19 januari 2024 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 24/1238.

3.7. Met het besluit op bezwaar van 15 februari 2024 heeft de minister het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 21 september 2023 ongegrond verklaard en is de minister bij dat besluit gebleven. De minister heeft hierbij aangegeven dat er nogmaals een zoekslag is uitgevoerd waarbij er is gezocht naar documenten waarin de door [eiser] genoemde beleidskeuzes staan. Die documenten zijn niet aangetroffen.

Omvang van het voorliggende beroep

4. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het (met een besluit gelijk te stellen) niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift. Hangende de beroepsprocedure heeft de minister alsnog een besluit genomen op dit bezwaarschrift. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Het besluit op bezwaar komt niet geheel tegemoet aan het beroep van [eiser]. Daarom heeft het door [eiser] ingestelde beroep mede betrekking op het besluit op bezwaar.

Het beroep tegen het (met een besluit gelijk te stellen) niet tijdig nemen van een besluit

5. Het rechtsmiddel beroep-niet-tijdig is ‘slechts’ een processueel middel om een bestuursorgaan te bewegen een besluit te nemen. Nu de minister hangende beroep op

15 februari 2024 alsnog een reële beslissing heeft genomen op het bezwaar van [eiser], heeft [eiser] gekregen waarom hij heeft gevraagd, te weten een besluit op zijn bezwaarschrift. Het processuele belang van [eiser] is daarmee komen te vervallen. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift is daarom niet-ontvankelijk.

5.1. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het betaalde griffierecht wordt ‘overgeheveld’ naar het volgende beroepsonderdeel.

Het beroep tegen het (reële) besluit op bezwaar van 15 februari 2024

6. [eiser] stelt zich op het standpunt dat de minister niet alle documenten openbaar heeft gemaakt die vallen onder de reikwijdte van het Woo-verzoek.

Daartoe verwijst hij in zijn reactie van 6 mei 2025 allereerst naar het (gedeeltelijk) openbaar gemaakte Adviesformulier. In dat document worden oordelen van rechtbanken aangehaald. Deze uitspraken zijn niet met hem gedeeld, zodat het voor hem niet is na te gaan welke standpunten de RVO in die beroepszaken heeft ingenomen. Deze standpunten moeten zijn gebaseerd op een onderbouwing. De achtergronden daarvan zijn niet openbaar gemaakt.

Verder heeft [eiser], samengevat weergegeven, aangevoerd dat een passage uit het Adviesformulier niet overeenstemt met een standpunt dat de RVO bij zittingen bij rechtbanken inneemt, en ook niet overeenstemt met de opvolgende versies van het Boetebeleid. [eiser] trekt hieruit de conclusie dat er blijkbaar drie versies zijn over de uitsluiting van het toepassen van een correctie voor grotere gasvormige verliezen; de stikstofgaten:

1. Het zit al in de forfaits;
2. De veehouder moet met een eigen bedrijfsspecifieke berekening komen;
3. Er moet een berekening overgelegd worden die net zo betrouwbaar is als de standaardmanier.

[eiser] concludeert dat:

1. Er geen enkel document is overgelegd waaruit blijkt dat op de toegepaste correctie voor gasvormige verliezen in de forfaits en BEX geen aanvullende berekeningen gemaakt mogen worden (bijvoorbeeld het standpunt in de zaak ECLI:RBOBR:2017:1977);
2. Er geen enkel document is overgelegd over een eventuele strijdigheid met het verbod op willekeur en rechtsgelijkheid;
3. Er geen enkel document is overgelegd waaruit blijkt dat de toegepaste correctie voor gasvormige verliezen in forfaits en BEX getoetst mag worden aan een eigen bedrijfsspecifieke berekening, terwijl dat in de toelichting op de site van RVO nu wel lijkt te zijn opgenomen;
4. Er geen enkel document is overgelegd waaruit blijkt wat de betrouwbaarheid is van toegepaste correctie voor gasvormige verliezen in de forfaits en BEX, terwijl RVO daar wel om vraagt in het toepassen van vrije bewijsleer.
5. Per saldo het Woo-verzoek genegeerd is.

6.1. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

6.1.1. De rechtbank stelt voorop dat in artikel 4.1, eerste lid, gelezen in combinatie met artikel 2.1 van de Woo de werkingssfeer van deze wet wordt beperkt tot informatie die is opgenomen in documenten. De Woo bevat geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1066, overweging 9-11. De Woo ziet dan ook enkel op bestaande documenten, en niet op uitleg over bestaande documenten, neer te leggen in te maken nieuwe documenten.

Verder is het vaste rechtspraak dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel is aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek van het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4850, overweging 5.2.

6.1.2. Ter zitting heeft de minister toegelicht hoe de zoekslag door hem is uitgevoerd. Hierbij is het volgende meegedeeld. Het Woo-verzoek is neergelegd bij de uitvoeringsexpert van Team vergunningen en handhaving. Deze medewerker heeft een coördinerende taak en hij kijkt naar de inhoud. Deze medewerker heeft contact opgenomen met de senior-uitvoeringsexpert van Team waterkwaliteit en handhaving. Deze kijkt naar het proces. Ook de senior-adviseur Advies en Uitvoeringsbeleid is bij dit Woo-verzoek betrokken. Zij houdt zich bezig met de (uitvoering van de) Meststoffenwet en daarop gebaseerde regelgeving. Daarnaast zijn twee juristen Agro en Dierenwelzijn bij dit Woo-verzoek betrokken. Het Woo-verzoek hebben zij tezamen beoordeeld. Zij hebben afdeling shares en persoonlijke shares doorzocht. Ook zaaksystemen (bij digitale brieven en e-mailboxen) zijn doorzocht. Hierbij is gezocht op de termen ‘stikstofgat’, ‘staldieren’ en ‘graasdieren’, waarbij zowel is gezocht op losse termen als op een combinatie van deze termen.

In het kader van deze zitting is nogmaals contact geweest met de hiervoor genoemde medewerkers. Zij hebben meegedeeld dat er niet meer is dan wat de minister heeft verstrekt; er zijn niet meer documenten.

De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe er naar documenten is gezocht. De rechtbank acht de mededeling van de minister dat er niet meer documenten zijn dan hij ‘boven tafel’ heeft gehaald dan ook niet ongeloofwaardig.

6.1.3. Het ligt vervolgens op de weg van [eiser] om aannemelijk te maken dat er toch meer documenten (die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen) onder de minister berusten. Naar het oordeel van de rechtbank is [eiser] hierin niet geslaagd. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.

Uit de beroepsgronden leidt de rechtbank af dat [eiser] zich op het standpunt stelt dat de bepalingen in het Boetebeleid over het stikstofgat tegenstrijdigheden bevatten dan wel dat er tegenstrijdigheden zitten tussen wat in het Boetebeleid staat en wat de RVO tijdens rechtszittingen aanvoert. Ter zitting heeft de rechtbank [eiser] gevraagd hoe diens beroepsgronden moeten worden geduid. Bedoelt hij dat er meer documenten moeten zijn? Is hij op zoek naar tegenstrijdigheden? Of stelt hij zich op het standpunt dat er tegenstrijdigheden zijn? [eiser] heeft hierop geantwoord dat er meer documenten moeten zijn dan de documenten die aan hem zijn verstrekt. Waarom dit zo zou zijn, is verder niet toegelicht.

6.1.4. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van [eiser], is niet-ontvankelijk. De rechtbank beoordeelt dus het beroep in zo verre niet inhoudelijk. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het betaalde griffierecht is ‘overgeheveld’ naar het volgende beroepsonderdeel.

7.1. Het beroep, voor zover gericht tegen het hangende beroep genomen besluit op bezwaar van 15 februari 2024, is ongegrond. Dit betekent dat het besluit van 15 februari 2024 in stand blijft. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het

bezwaar van [eiser], niet-ontvankelijk;

• verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het hangende beroep genomen besluit op

bezwaar van 15 februari 2024, ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. Uitgesproken in het openbaar op

griffier de rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.