ECLI:NL:RBOBR:2025:6283 - Rechtbank Oost-Brabant - 10 oktober 2025

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

Zaaknummers: SHE 25/799, SHE 25/803, SHE 25/804, SHE 25/940, SHE 25/942, SHE 25/1041 OW ALG OPA

einduitspraak van de rechtbank van 10 oktober 2025 op de beroepen in de zaken tussen

(gemachtigden: mr. R.H.J.J. de Hoon en mr. K.W.H. Albert);

[eiser 1], [eiser 1], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser] en [eiser], allen uit [woonplaats], tezamen eisers

(gemachtigden: mr. R.H.J.J. de Hoon en mr. K.W.H. Albert),

(gemachtigde: mr. H.P. Wiersema).

(gemachtigde: [naam]).

Deze uitspraak gaat over de besluiten die het college heeft genomen om een opvanglocatie te realiseren ten behoeve van het huisvesten van 86 Oekraïense vluchtelingen aan de Stationsstraat 47 in Boxtel (de locatie). In de tussenuitspraak van 28 mei 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en in de beroepszaak een tussenuitspraak gedaan.[1] Dit is de einduitspraak na de tussenuitspraak. De rechtbank komt, kort samengevat, tot het oordeel dat het college de gebreken heeft hersteld.

Procesverloop

Het college heeft vier besluiten genomen om het beoogde plan te realiseren. Eisers hebben tegen drie van die besluiten beroep ingesteld en tegen één besluit bezwaar gemaakt. Ook hebben zij tegen alle vier de besluiten een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

2.1. Het college heeft met het (primaire) besluit van 22 augustus 2024 een omgevingsvergunning verleend voor de technische bouwactiviteit[2] voor het verbouwen van het pand op de locatie. Met de beslissing op bezwaar van 18 maart 2025 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van eisers 1 gegrond verklaard, heeft het college de omgevingsvergunning aangevuld en aangepast en heeft het college de omgevingsvergunning in gewijzigde vorm in stand gelaten. De voorzieningenrechter zal deze beslissing op bezwaar in deze uitspraak aanduiden als 'bestreden besluit 1'. Eisers 1 hebben hiertegen beroep[3] ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening[4] te treffen.

2.2. Het college heeft met het besluit van 27 februari 2025, met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, een omgevingsvergunning verleend voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit[5] voor het gebruik en het (ver)bouwen van de opvanglocatie. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als 'bestreden besluit 2'. Eisers hebben hiertegen beroep[6] ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorzienig[7] te treffen.

2.3. Vergunninghouder heeft op 20 maart 2025 per e-mail verzocht om de omgevingsplanactiviteit voor het verbouwen van het gebouw uit de verleende vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit te halen en hiervoor een aparte vergunning te verlenen.

2.4. Het college heeft met het besluit van 24 maart 2025 een omgevingsvergunning verleend voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor het tijdelijk gebruik van het pand en het aansluitend terrein voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen in afwijking van het omgevingsplan. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als 'bestreden besluit 3'. Eisers hebben hiertegen beroep[8] ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening[9] te treffen.

2.5. Het college heeft met het besluit van eveneens 24 maart 2025 een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit voor (ver)bouwen door binnen de mogelijkheden van het omgevingsplan af te wijken van de bouwregels in het omgevingsplan. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als 'bestreden besluit 4'. Eisers hebben tegen bestreden besluit 4 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening[10] te treffen.

2.6. Het college heeft op de verzoeken om voorlopige voorziening en op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

2.7. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken om voorlopige voorziening en de beroepen op 6 mei 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren [eiser 1], [eiser 1] en [eiser], vergezeld door de gemachtigde mr. R.H.J.J. de Hoon, aanwezig. Namens het college is de gemachtigde verschenen tezamen met [naam]. Ook de gemachtigde van vergunninghouder nam deel aan de zitting. Tijdens de zitting heeft het college aangegeven dat bestreden besluit 2 feitelijk is vervangen door bestreden besluiten 3 en 4 en dat bestreden besluit 2 daarmee is ingetrokken. Eisers hebben daarop het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening (SHE 25/939 en SHE 25/938) gericht tegen dat besluit ingetrokken. Partijen hebben tijdens de zitting desgevraagd ook verklaard dat zij toepassing wensen van de regeling voor rechtsreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eisers hebben hierom verzocht en het college heeft hiermee ingestemd. Het bezwaar van eisers tegen bestreden besluit 4 is daarmee een beroep[11] geworden.

2.8. In de tussenuitspraak van 28 mei 2025 heeft de voorzieningenrechter het college in de gelegenheid gesteld de gebreken in de besluitvorming te herstellen en bepaald dat het college bij het herstel van bestreden besluit 3 geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De voorzieningenrechter heeft bestreden besluiten 1 en 3 en de omgevingsvergunning van 22 augustus 2024 voor de technische bouwactiviteit geschorst tot en met de einduitspraak.

2.9. Het college heeft drie herstelbesluiten genomen op 9 juli 2025 en een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit, een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit en een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend.

2.10. De gemeente kan zich vinden in de herstelbesluiten. Eisers hebben op 26 augustus 2026 hun zienswijze met bezwaren tegen de herstelbesluiten naar voren gebracht.

2.11. Na de getroffen voorlopige voorziening is er geen taak meer weggelegd voor de voorzieningenrechter. In de beroepsprocedure zal de rechtbank een einduitspraak doen. De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.[12]

3.1. In de tussenuitspraak heeft de voorzieningenrechter de volgende gebreken geconstateerd in de besluitvorming die hieronder kort worden gegroepeerd.

De voorzieningenrechter heeft in deze tussenuitspraak niet de beroepsgronden over de onevenredige concentratie van opvanglocaties in het centrum van Boxtel behandeld.

De voorzieningenrechter heeft geconcludeerd dat bestreden besluiten 1 en 3 voor vernietiging in aanmerking komen. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is ingetrokken en het beroep tegen bestreden besluit 4 zal in de einduitspraak ongegrond worden verklaard.

3.2. De voorzieningenrechter heeft het college in de gelegenheid gesteld om de gebreken te herstellen en hierbij de volgende aanwijzingen gegeven:

Het college heeft drie herstelbesluiten genomen.

"Uiterlijk vier weken voor ingebruikname van de opvangvoorziening dient een toezicht - of veiligheidsplan te worden overgelegd aan het college. Dit plan bevat ten minste:

a. de concrete invulling van het 24-uurs toezicht, inclusief personeelsbezetting, dag - en nachtroosters, en aansturing;

b. de maatregelen gericht op het bevorderen van de veiligheid en leefbaarheid in en rond de opvanglocatie;

c. een klachtenprocedure voor omwonenden, inclusief aanspreekpunt en reactietermijnen;

d. de wijze waarop periodieke evaluatie en bijstelling van de toezichtmaatregelen plaatsvindt.

Het toezicht en de maatregelen zoals opgenomen in het toezicht - of veiligheidsplan dienen aantoonbaar te worden uitgevoerd. Op verzoek van het college dient het plan geactualiseerd te worden, indien daartoe aanleiding bestaat (bijvoorbeeld op basis van klachten, incidenten of evaluatie-uitkomsten)."

4.1. Eisers hebben in hun zienswijzen geen opmerkingen gemaakt over het herstel van de hierboven genoemde gebreken in de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit. Evenmin hebben zij opmerkingen gemaakt over de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Zij hebben in hun zienswijzen vooral benadrukt dat met het vergunnen van de opvang niet wordt voldaan aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties omdat het college bij de herstelbesluiten niet de bestaande opvanglocaties aan de Stationsstraat 30 en de Jan Kruijsenstraat 15 heeft betrokken. Zij vrezen voor de cumulerende effecten van het opvangen van de volledige Oekraïense opgave van vluchtelingen voor de gemeente Boxtel in een straal van 80 meter in één straat. Zij vrezen dat het woon - en leefklimaat verder onder druk komt te staan alsmede de sociale cohesie in de buurt. Zij verwachten niet dat de Oekraïense vluchtelingen, die de Nederlandse taal niet machtig zijn, zullen integreren. De vluchtelingen zijn op elkaar aangewezen en zullen naar verwachting bij elkaar op bezoek gaan. Eisers vrezen een Oekraïense bubbel in Boxtel.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

5.1. De rechtbank merkt de herstelbesluiten aan als besluiten in de zin van artikel 6:19 van de Awb. De beroepen van eisers richten zich van rechtswege tegen de herstelbesluiten, omdat hierin niet aan hun beroepen wordt tegemoetgekomen.

5.2. De rechtbank leest in de begeleidende brief van het college waarin de herstelbesluiten worden toegezonden, noch in herstelbesluit 1 wat het lot is van bestreden besluit 1 en de oorspronkelijke omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit. De rechtbank gaat er van uit dat het de bedoeling is dat dit besluit wordt herroepen en dat herstelbesluit 1 in de plaats komt van bestreden besluit 1. Herstelbesluit 1 ziet, gelet op de aanvulling van de aanvraag, overduidelijk op de opvang van Oekraïense vluchtelingen en dus niet langer op een logiesfunctie. De rechtbank stelt vast dat eisers geen zienswijzen hebben ingediend met betrekking tot het herstelbesluit 1. Zij hebben niet, althans onvoldoende, betwist dat het initiatief voldoet aan de eisen in het Bbl.

Gebreken a) en b) zijn hiermee hersteld. De rechtbank zal hierna bestreden besluit 1 vernietigen en de omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit van 22 augustus 2024 herroepen. Met herstelbesluit 1 is al op de onderliggende en aangevulde aanvraag beslist.

5.3. De rechtbank leest in de begeleidende brief van het college waarin de herstelbesluiten worden toegezonden, noch in herstelbesluit 2 wat het lot is van bestreden besluit 4 (de oorspronkelijke omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit). De rechtbank gaat er van uit dat herstelbesluit 2 in de plaats komt van bestreden besluit 4. De rechtbank stelt vast dat eisers geen zienswijzen hebben ingediend met betrekking tot herstelbesluit 2. De rechtbank gaat er van uit dat het college bestreden besluit 4 nog zal intrekken. Met herstelbesluit 2 is op de onderliggende aanvraag beslist.

5.4. De rechtbank leest in de begeleidende brief van het college waarin de herstelbesluiten worden toegezonden, noch in herstelbesluit 3 wat het lot is van bestreden besluit 3 (de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit). De rechtbank gaat er van uit dat het de bedoeling is dat dit in de plaats komt van bestreden besluit 3. Herstelbesluit 3 ziet, gelet op de aanvulling van de aanvraag, overduidelijk ook op het gebruik van het aansluitend terrein en het gebruik van het naastgelegen, bestaande bijgebouw als fietsenberging. Hiermee is gebrek d) hersteld.

De zienswijze van eisers richt zich tegen de onderbouwing van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daar overweegt de rechtbank het volgende over.

5.5. Op basis van artikel 5.21, tweede lid van de Ow, in combinatie met artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of met de omgevingsvergunning sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar alleen of de omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

5.6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, anders dan eisers betogen, wel degelijk onderkend dat in de directe omgeving van de projectlocatie meer Oekraïense vluchtelingen worden opgevangen. Daargelaten dat dit uitgebreid is besproken tijdens de zitting, is het ook aan de orde gesteld op bewonersavonden. Het college heeft in herstelbesluit 3 overwogen dat de opvang niet zal leiden tot een dusdanige verstoring van het aanwezige woon - en leefmilieu dat dit onevenredig is.

5.7. De rechtbank is van oordeel dat sociale veiligheid en overlast aspecten zijn die het college bij de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken bij zijn besluitvorming. De nieuwe functie, waarbij een grote groep mensen gaat wonen in het centrum op een plek waar wonen eerst niet was toegelaten, heeft een effect op de fysieke leefomgeving dat het college zal moeten beoordelen. Daaraan doet niet af dat hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag bij de besluitvorming over een buitenplanse omgevingsplanactiviteit ook kan worden tegengegaan in het kader van de handhaving van de openbare orde (zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meermalen heeft overwogen[13]).

5.8. De rechtbank ziet evenwel niet in dat de manier waarop groepen mensen integreren in de lokale gemeenschap een aspect is dat het college bij zijn beoordeling van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken. Anders gezegd, het maakt niet uit of daar Oekraïense vluchtelingen, statushouders, expats, Brabantse dorpelingen of mensen uit de Randstad wonen. Het maakt evenmin uit of deze mensen Nederlands, Engels of Oekraïens spreken. Het college dient alleen te beoordelen wat de gevolgen zijn van de toevoeging van een grote woonlocatie in het centrum van Boxtel. De rechtbank is van oordeel dat het college in het herstelbesluit voldoende waarborgen heeft opgenomen om te zorgen dat de eventuele gevolgen voor de sociale veiligheid van de omgeving daar beperkt blijven tot een aanvaardbaar niveau. Vergunninghouder moet immers ruim van te voren een toezicht - en veiligheidsplan overleggen. Dit plan moet aantoonbaar worden uitgevoerd en moet worden aangepast als er klachten of incidenten zijn. In herstelbesluit 3 heeft het college dit noodzakelijk geacht met het oog op de gevolgen voor de leefomgeving en sociale veiligheid van omwonenden. Met het voorschrift in herstelbesluit 3, is voldoende geborgd dat dit toezicht - en veiligheidsplan er komt en dat het kan worden geactualiseerd. Eisers kunnen daarbij om actualisering of handhaving van dit voorschrift vragen. Zij kunnen het toezicht - en veiligheidsplan ook opvragen bij het college, al gaat de rechtbank er van uit dat het college dit plan te zijner tijd tijdig met eisers deelt.

De rechtbank ziet in de zienswijzen van eisers geen aanleiding om herstelbesluit 3 te vernietigen.

Conclusie en gevolgen

Gelet op de tussenuitspraak, zijn de beroepen tegen de bestreden besluit 1 en 3 gegrond. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is ingetrokken en het beroep tegen bestreden besluit 4 is ongegrond.

De rechtbank zal de bestreden besluiten 1 en 3 vernietigen en de omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit van 22 augustus 2024 herroepen. Het college zal bestreden besluit 4 nog moeten intrekken. Met herstelbesluiten 1, 2 en 3 is op de aanvragen van vergunninghouder beslist. De beroepen tegen de herstelbesluiten zijn ongegrond. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat de schorsing van de bestreden besluiten 1 en 3 en de vergunning van 22 augustus 2024 eindigt met deze einduitspraak.

6.1. Het college moet aan eisers het door hen betaalde griffierecht in de zaken SHE 25/803, SHE 25/804, SHE 25/940 en SHE 25/942 vergoeden. Eisers krijgen ook een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend.De bijstand door een gemachtigde levert in dit geval 4,5 punten op in de beroepsprocedure (2 punten voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het indienen van de verzoeken om voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het indienen van een inhoudelijke zienswijze op de herstelbesluiten), met een waarde per punt van € 907,00, alsmede 2 punten in de bezwaarfase (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift inzake de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit en 1 punt voor het bijwonen van de zitting in bezwaar), met een waarde van € 647,00 per punt.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr.J. Oosterveer, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met de tussenuitspraak en de einduitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

ECLI:NL:RBOBR:2025:3066.

Als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet.

Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/804.

Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/803.

Als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.

Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/939.

Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/938.

Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/942.

Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/940.

Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/799.

Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 25/1041.

Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5704, en 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4694.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3954, onder 10.3. - - - ## Voetnoten