ECLI:NL:RBOBR:2025:5319 - Rechtbank Oost-Brabant - 22 augustus 2025

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 24/3516

(gemachtigde: mr. P.J. Houtsma)

(gemachtigden: mr. A.R. Aladin en mr. M. Leegsma).

1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van in totaal € 9.100,80 die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overtredingen van de Msw[1] en daarop gebaseerde regelgeving. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.

Procesverloop

2. Eiseres is een intermediaire onderneming die onder meer dierlijke meststoffen vervoert.

2.1. Naar aanleiding van een melding door [naam] B.V over de hoge fosfaatwaarden van drijfmest die door eiseres is vervoerd en bij [naam] is gelost, hebben toezichthouders van de NVWA[2] eiseres gecontroleerd op naleving van de Msw. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 9 augustus 2022.

2.2. De RVO[3] heeft namens de minister op 12 oktober 2023 aan eiseres het voornemen uitgebracht om haar een bestuurlijke boete van € 10.112,- op te leggen wegens een viertal overtredingen die zij in de periode van 23 februari 2022 tot en met 25 maart 2022 heeft geconstateerd op basis van het rapport van bevindingen.

2.3. Eiseres heeft op 30 oktober 2023 gereageerd met een zienswijze.

2.4. De minister heeft bij besluit van 18 januari 2024 (het boetebesluit) aan eiseres een boete opgelegd die wegens overschrijding van de beslistermijn met 10% (met een maximum van € 2.500,-) is gematigd naar € 9.100,80. Hiertegen heeft eiseres op 15 maart 2024 bezwaar gemaakt.

2.5. Met het bestreden besluit van 29 augustus 2024 heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en is de minister bij de boete van € 9.100,80 gebleven.

2.6. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.7. De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam], directeur van eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van de minister en [naam] en [naam], allebei werkzaam bij de NVWA.

Beoordeling door de rechtbank

Wat voert eiseres in beroep aan?

3. Eiseres herhaalt in haar beroepschrift nagenoeg letterlijk wat zij al in bezwaar naar voren heeft gebracht. De minister heeft hierop in het bestreden besluit uitgebreid gereageerd. In de gronden van beroep reageert eiseres niet hierop en zij geeft dus niet concreet aan waarom de reactie van de minister niet volstaat. Een herhaling van de gronden is geen gemotiveerde en specifieke betwisting van het bestreden besluit, hetgeen artikel 6.5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb[4] wel vereist. Aan eiseres is dit ter zitting voorgehouden en vervolgens is per overtreding geïnventariseerd wat eiseres in het licht van het bestreden besluit als beroepsgrond daartegen aanvoert. Hierna zal de rechtbank dus uitsluitend ingaan op wat ter zitting als beroepsgrond naar voren is gebracht.

Zat er fosfaatkunstmest in de mestmonsters?

4. Omdat de aanwezigheid van fosfaatkunstmest terugkomt in drie van de vier overtredingen die ten grondslag liggen aan de boete, zal de rechtbank eerst ingaan op de beroepsgrond die eiseres hierover aanvoert. Ter zitting voert eiseres aan dat zij niet voor zichzelf heeft kunnen nagaan of er inderdaad fosfaatkunstmest in de betrokken vrachten zat. Eiseres vindt dat zij recht heeft om dezelfde informatie te hebben als de informatie waarover de minister beschikt, zoals hoe de indicatoren zijn bepaald en op welke indicatoren is bepaald.

4.1. De rechtbank stelt voorop dat eiseres de aanwezigheid van hoge fosfaatwaarden in de vier aan de boete ten grondslag gelegde vrachten als zodanig niet betwist. Deze hoge fosfaatwaarden vormden voor de minister een indicatie om nader onderzoek te doen naar de samenstelling van de mest. Dit is gebeurd door middel van een analyse door het WFSR[5] aan de hand van een onderzoeksmethode die de fingerprintmethode heet. In het bestreden besluit is uitgelegd hoe deze methode werkt. Deze methode houdt -kort samengevat- in dat een mestmonster onderzocht wordt op de aanwezigheid van chemische elementen die te vinden zijn in mijnen waar fosfaaterts gewonnen wordt. Wanneer de gehalten van twee of meerdere van deze sporenelementen bepaalde grenswaarden in dierlijke mest overschrijden, kan volgens de minister met zekerheid gesteld worden dat er fosfaat houdende kunstmeststoffen in het monster aanwezig zijn.

4.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres geen argumenten naar voren gebracht op grond waarvan kan worden getwijfeld aan de deugdelijkheid van de fingerprintmethode als onderzoeksmethode om de aanwezigheid van fosfaatkunstmest in mest te kunnen aantonen. Dat eiseres geen kennis heeft over welke elementen precies beoordeeld worden en welke verhoudingen typisch zijn voor welke kunstmestmijn, maakt niet dat zij op grond daarvan kan volstaan met het enkele in twijfel trekken van deze methode. Ook zonder deze kennis, die de minister niet deelt om te voorkomen dat fraudeurs gaan anticiperen op de screeningsmethode, mag van eiseres worden verwacht dat zij beargumenteert waarom volgens haar getwijfeld moet worden aan de deugdelijkheid van deze onderzoeksmethode. Aangezien eiseres dat niet heeft gedaan, gaat de rechtbank ervanuit dat de fingerprintmethode een deugdelijke manier is om fosfaatkunstmest in mestmonsters aan te tonen.

4.3. Met betrekking tot de vrachten 1 t/m 4 (VDM[6]-nummers: 2002896526, 2002904960, 2002904979 en 2002916756) heeft het WFSR aan de NVWA gerapporteerd dat in het restmonster 4 van de 7 sporenelementen de grenswaarden overschreden, waardoor met zekerheid gesteld kon worden dat er fosfaathoudende kunstmeststoffen in het monster aanwezig zijn. Eiseres heeft, zo blijkt uit het rapport van bevindingen, de gelegenheid gehad om de (rest-)monsters nogmaals te laten onderzoeken en heeft toen laten weten dat zij eventueel later daarover zou beslissen. Dat eiseres tijdig heeft laten weten dat zij dit alsnog wilde doen, is niet gebleken. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de minister aan de hand van de onderzoeksbevindingen van het WFSR heeft kunnen concluderen dat de hoge fosfaatwaarden van de vrachten 1 t/m 4 verklaard werden vanuit de aanwezigheid van fosfaatkunstmest. Dat eiseres betwist dat zij zelf fosfaatkunstmest aan de mestmonsters heeft toegevoegd, doet aan de juistheid van deze bevinding niet af. Bij de verdere beoordeling gaat de rechtbank dus uit van de aanwezigheid van fosfaatkunstmest in de vier hiervoor genoemde vrachten.

Heeft eiseres artikel 14 van de Msw overtreden (feitcode M740)?

5. Eiseres voert ter zitting aan dat geen sprake is van overtreding van artikel 14 van de Msw omdat geen sprake is geweest van aan- en afvoer op haar onderneming. Zij heeft in dit verband ter zitting een e-mail overgelegd van een medewerker klantcontact van de RVO van 9 oktober 2024 waarin een antwoord wordt gegeven over het bijhouden van een H1-staat. De minister heeft zich hierover ter zitting op het standpunt gesteld dat het in deze zaak niet gaat over het bijhouden van een H1-staat die ziet op de mestverwerkingsplicht, maar over de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw. Deze verplichting heeft eiseres volgens de minister wel degelijk overtreden.

5.1. De rechtbank oordeelt hierover als volgt. Op grond van het gebod van artikel 14, eerste lid, van de Msw moeten landbouwbedrijven en ondernemingen te allen tijde kunnen verantwoorden aan wie de op het eigen bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen en de op het eigen bedrijf of de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgezet, voor zover deze niet op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming zijn gebruikt of in opslag zijn genomen. Het tweede lid bepaalt dat de verantwoording betrekking heeft op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en mede de afnemers betreft waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.

5.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht gevonden dat op eiseres de plicht rust om de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen te verantwoorden van de vrachten die zij met haar voertuigen heeft vervoerd naar de afnemer. Naar het oordeel van de rechtbank maken de voertuigen die eiseres voor het vervoer inzet onderdeel uit van de onderneming van eiseres. Het betoog dat geen sprake is van op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen volgt de rechtbank daarom niet. Omdat de door eiseres opgegeven hoeveelheid fosfaat in de meststoffen niet afkomstig konden zijn uit dierlijke meststoffen, staat vast dat eiseres de op haar rustende verantwoordingsplicht uit artikel 14 van de Msw niet is nagekomen. Daarmee staat vast dat eiseres de overtreding heeft begaan. Het is niet zo dat de minister moet bewijzen dat eiseres de fosfaatkunstmest zelf heeft toegevoegd. Dit is namelijk niet het verwijt dat in deze normschending besloten ligt.

Afwezigheid van alle schuld?

6*.*Op grond van artikel 5:41 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan mag verwijtbaarheid voor de overtreding veronderstellen als daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Met de overtreding door eiseres van artikel 14 van de Msw heeft de minister ook mogen veronderstellen dat eiseres deze overtreding verweten kan worden. De vervolgvraag is of eiseres erin geslaagd is om tegenbewijs te leveren[7]. Het is aan de beboete (rechts-)persoon om feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. Eiseres ontkent dat zij fosfaatkunstmeststof heeft toegevoegd en zij wijst ter zitting erop dat de minister ook niet heeft vastgesteld dat er gaatjes in de mestzakken zaten. Zij stelt geen enkel belang te hebben bij toevoeging van de fosfaatkunstmeststof.

6.1. De rechtbank is van oordeel dat eiseres er niet in is geslaagd voldoende tegenbewijs te leveren. In dit geval is sprake geweest van een lading mest waarvan eiseres stelt dat deze afkomstig is uit een sloopstal. De mest is vervolgens in de opslag gegaan van [naam] B.V. De opslag is feitelijk in beheer bij eiseres. [naam] B.V. heeft aangegeven dat zij geen fosfaatkunstmest heeft toegevoegd. Dit betwist eiseres ook niet. Dit laat de mogelijkheid dat eiseres zelf als beheerder en mesttransporteur fosfaatkunstmest heeft toegevoegd echter onverlet. De blote stelling van eiseres ter zitting dat zij daar geen mogelijkheid toe heeft, volgt de rechtbank dan ook niet. Weliswaar heeft eiseres de hogere fosfaatwaarde van mest proberen te verklaren met de stelling dat sprake was van een bezinklaag in de sloopstal, maar daarmee is de aanwezigheid van fosfaatkunstmest in deze mestlading niet verklaard. De minister heeft bovendien becijferd dat de hoeveelheid fosfaatkunstmest in deze bezinklaag aanzienlijk moet zijn geweest wil dit tot de waarde in de mestmonsters hebben kunnen leiden. Gelet op de hoge kosten die daarmee gepaard gaan, acht de minister dit geen aannemelijke verklaring en eiseres heeft dit niet weersproken. De stelling ter zitting van eiseres dat de bezinklaag geen homogene samenstelling kent, verklaart evenmin de aanwezigheid van fosfaatkunstmeststof, hoogstens van fluctuaties in dierlijk fosfaat. De minister heeft ook gemotiveerd weersproken dat eiseres geen belang zou hebben bij toevoeging van de fosfaatkunstmest. Dit belang heeft de eiseres volgens de minister wel degelijk, juist gelet op het feit dat zij ook het beheer voert voor de opslag van [naam] B.V. Dat er volgens eiseres geen gaatjes in de mestzakken zaten, heeft de minister ten slotte niet kunnen verifiëren omdat de zakken al niet meer beschikbaar waren op het moment dat het onderzoek werd opgestart. Daarbij merkt de minister op dat er ook andere manieren zijn om fosfaatkunstmeststof toe te voegen, bijvoorbeeld via het ventiel van de zakken. Dat er geen gaatjes in de mestzakken zitten vormt dan ook voor de minister geen ontlastend bewijs.

6.2. De rechtbank is met de minister van oordeel dat eiseres met haar stellingen niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtreding te voorkomen. Dit betekent dat de minister bevoegd was om eiseres voor de overtreding van artikel 14 van de Msw een bestuurlijke boete op te leggen. Het betoog slaagt niet.

Heeft eiseres artikel 77, eerste en tweede lid, van de Urm [8] overtreden (feitcode M502)?

7. De rechtbank stelt voorop dat de minister aan de boete onder feitcode M502 een tweetal overtredingen ten grondslag legt, namelijk die van artikel 77, eerste lid, van de Urm (voor de vrachtnummers 1-4 waarin fosfaatkunstmest is aangetroffen) en die van artikel 77, tweede lid, van de Urm (voor vrachtnummers 6-9 die eiseres niet binnen een periode van zeven dagen heeft vervoerd maar toch als mengmonster heeft laten analyseren). Ten aanzien van de overtreding van artikel 77, tweede lid, van de Urm heeft eiseres geen beroepsgronden aangevoerd. Dit heeft de rechtbank eiseres ter zitting voorgehouden en daaruit komt naar voren dat eiseres niet in de gaten had dat deze overtreding op zichzelf staat en los staat van de geconstateerde aanwezigheid van fosfaatkunstmest. De rechtbank verbindt hieraan de conclusie dat eiseres geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de overtreding van artikel 77, tweede lid, van de Urm en dat deze overtreding dus niet in geschil is. De minister was dus bevoegd was om in verband hiermee een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen.

7.1. Op grond van artikel 77, eerste lid, van de Urm wordt het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit[9], vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. Eiseres bestrijdt dat zij deze norm heeft overtreden. Eiseres bestrijdt ook in dit verband dat zij fosfaatkunstmest aan het monster heeft toegevoegd.

7.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht gevonden dat eiseres artikel 77, eerste lid, van de Urm heeft overtreden. Door de aanwezigheid van fosfaatkunstmest is geen sprake meer van een analyse van een uit de desbetreffende dierlijke meststoffen genomen monster zoals de norm voorschrijft. De norm richt zich, anders dan eiseres stelt, ook tot eiseres als intermediaire onderneming. Ten aanzien van de stelling dat zij geen fosfaatkunstmest heeft toegevoegd, wijst de rechtbank op haar overwegingen met betrekking tot gestelde afwezigheid van alle schuld die hier ook onverkort gelden. De minister was dus bevoegd om eiseres voor overtreding van artikel 77, eerste lid, van de Urm een boete op te leggen.

Heeft eiseres artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm overtreden (feitcode M311)?

8. Op grond van artikel 64, tweede lid, van de Urm, zoals dit ten tijde van de overtreding en voor zover hier relevant luidde, dient het VDM de op basis van de analyse door een laboratorium vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen te bevatten. Gelet op artikel 64, eerste lid, van de Urm, richt de verplichting om deze elektronisch in te dienen gegevens bij de minister in te dienen, zich tot de vervoerder. Op grond van artikel 124, eerste lid, van de Urm dient degene die op grond van deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, dit volledig en naar waarheid te doen.

8.1. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding omdat fosfaten moeten worden vermeld ongeacht de oorsprong. Dit betoog slaagt niet. De hiervoor weergegeven norm strekt ertoe dat de vervoerder de op basis van de analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen vermeldt. Omdat fosfaatkunstmest geen dierlijke meststoffen zijn, maar wel op het vervoersbewijs als dierlijke meststoffen zijn opgegeven, heeft eiseres ook deze norm overtreden. Voor het overige wijst de rechtbank op haar overwegingen met betrekking tot de gestelde afwezigheid van alle schuld. De minister was dus bevoegd om eiseres voor overtreding van artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid, van de Urm een boete op te leggen.

Conclusie en gevolgen

9. De minister heeft terecht aan eiseres een (gematigde) boete opgelegd ter hoogte van € 9.100,80. Voor een verdergaande matiging bestaat geen aanleiding. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. R. van den Munckhof en mr. B. Assink, leden, in aanwezigheid van mr. T.N.H. Tran, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Meststoffenwet.

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.

Algemene wet bestuursrecht.

Wageningen Food Safety Research

Vervoersbewijs dierlijke meststoffen.

ECLI:NL:CBB:2025:11.

Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.

Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.

Voetnoten